作者吕冰洋系中国人民大学财政金融学院财政系主任，中国人民大学财税研究所执行所长，教授、博士生导师，重阳金融研究院高级研究员。本文转自11月25日“人大财税研究所”公众号。
我国1994年的分税制改革，扭转了分灶吃饭制度下中央权威下降、地方竞争失序的问题，它的历史意义是巨大的，可以说实现了活力与秩序的相对统一。它对秩序的影响主要体现在：增强国家财力、维护中央权威；它对活力的影响主要体现在：改变了地方政府发挥积极性的方向、促进统一市场建设。下面逐一进行分析。
一、分税制对秩序的影响
1.增加财政汲取能力，政府宏观调控能力大大增强
财政汲取能力是国家能力的重要基础和组成部分，“任何对国家能力的研究需要选择的基本要素，都涉及国家财政收入的来源和数量，以及国家聚集并调度这些财源的可能的弹性程度”（斯考克波，1984）。分税制改革的一个重要作用，就是改变了税收增长的激励机制，激发了各级政府征税积极性，促进了国家财政收入的迅速增长。见图1。
图1 1991-2017年全国财政收入增长率与GDP增长率比较
资料来源：《中国财政年鉴（2020）》，中国财政杂志社。
税收理论认为，在税收制度不变的前提下，税收增长取决两个因素：税收努力和征税能力。税收努力主要体现为征税人员的敬业精神这样的主观变量，征税能力主要体现为税收征管技术水平和征税人员素质这样的客观变量。分税制改革，使得中央与地方税收边界比较清楚，税收激励比较明显，中央政府和地方政府均有动力提高税收努力，并通过税收信息化建设来提高征税能力。
税收收入之所以能够在后期不断减税背景下持续增长，是因为分税制改革留下较多的税收征管提高空间。表现为：一是财政包干制下税收激励不足，客观上留下很大的税收努力和征税能力提高空间；二是1993年的税制设计中，本身就考虑到税收征收率较低的实际，在税制设计中留下很多余地，以确保未来扭转财政收入比重下滑的趋势，例如，生产型增值税自身、生产型增值税与营业税之间，存在较强的重复征税机制（高培勇，2006；吕冰洋、郭庆旺，2011）。
分税制改革以来，较强的税收激励与较大的征管空间结合在一起，促使税务部门的征税能力和税收努力不断提高，由此带动税收连年高速增长。刺激税务部门提高税收努力的形式主要有：每年各级地方政府下达税收增收计划任务（一般高于经济计划增幅2-3个百分点），税务工作强调以“组织收入为中心”，确保税收计划完成；国家税务局和地方税务局普遍加强税收稽查力量，对企业不断进行常规检查和专项检查；对超额完成税收任务的税务部门，地方政府往往给予不菲的奖励；等等。由于税收信息化建设、税务人员队伍建设、对税收努力的刺激均是长期而非短期过程，因而加强税收征管对税收增长具有长期影响也就可以理解了。
2.中央财政收入集中度上升，中央权威得到加强
分税制改革彻底扭转了中央财政收入占全国财政收入比重不断下滑局面。分税制改革前的1993年，中央财政收入占比跌到谷底，仅为22%。改革后的1994年，中央财政收入占比就上升至55.7%，之后一直维持在45%~55%的区间，中央政府牢牢地将政府间财政收入分配主动权掌握在自己手中。见图2。
图2 1991年-2019年中央财政收入和地方财政收入占国家财政收入的比重
资料来源：中经网。
中央财政收入集中度的加强，一方面有利于树立中央政府的权威，另一方面中央政府可凭借强大的财力来协调地区发展不平衡问题。目前，所有省级地方政府公共预算收入均不能满足公共预算支出需要，均需要中央政府的转移支付来弥补缺口。
二、分税制改革对活力的影响
经济活力主要来自微观经济主体的活动，政府的作用就在于顺应和支持这种活动。中国是超大型经济体，市场就如一个让各个经济体进行竞争的赛场，它越平整就越有利于经济公平竞争，也就越有利于推动资源配置达到最优。地方政府如果过多干预本地市场，那么势必破坏整体市场这个大赛场的平整，从而扭曲资源配置效率。
中央集权有利于抑制地方政府竞争所产生的负外部性作用，铲平市场这个竞争赛场上的种种障碍，让它更加平整和光滑，就是说要促进统一市场的建设。但在经济发展初级阶段，市场发育尚不成熟，整体市场建设尚难达到理想目标，此时需要调动地方政府积极性，促进局部地区的市场建设，因此地方分权又有助于发挥地方政府积极性，通过地区间经济竞争来激发经济活力。
因此，经济集权与经济分权对激发经济活力均有促进作用，其作用总结为以下两点：
经济分权：增加地方自主性，激发地方政府活力
经济集权：推动统一市场建设，激发市场活力
分税制改革，可以说较好地平衡了集权与分权的矛盾，从中找到了平衡。
第一，分权：正确引导了地方政府积极性发挥的方向
我国作为一个大国，各项事业发展不能离开地方政府积极性的发挥，但是如果制度设计不当，那么地方积极性要么发挥过度，要么发挥不足，“分灶吃饭”制度下就是过度强调激发地方积极性而产生市场分割局面。
上个世纪九十年代，正是我国开始明确建立社会主义市场经济体制时期。进入二十一世纪初，加入世贸组织后的中国经济开始迅速腾飞，经济融入全球价值分工体系中，成为举世著名的“世界工厂”，这段时期可以说是中华民族崛起的历史机遇期。在这段历史时期，需要地方政府发挥推动经济增长的积极性。
