田心则
最高人民法院环境资源审判庭三级高级法官
法学博士
摘 要
《最高人民法院关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》第13条规定了林地经营权流转合同终止时，对于林地经营权人种植的地上林木的处理规则，以及林地承包合同终止时对于承包方种植的地上林木的处理参照适用的规定。林木既属于物权法上的“物”，具有重要经济价值，又不同于物权法上的“一般物”，因其自然属性而具有重要生态价值；林木所有权既受《民法典》等民事法律调整，也受《森林法》《农村土地承包法》等经济法、行政法调整；林木相对于土地的非独立性决定了林木所有权变动的“林地一体主义”，林木的重要生态属性决定了林木采伐权能受到了法律的严格限制。必须要结合林木的特殊性质及其生长发育规律、林业生产经营特点等，从民法和经济法、行政法的多重视角探讨林木所有权的特性及其主体、林木所有权的取得及其限制等相关问题，并在此基础之上准确理解和适用林地经营权流转合同终止时的林木处理规则。
关键词
林地经营权流转 合同终止 林木所有权 谁造谁有 所有权限制
林地经营权流转合同，是集体林地经营权流转时承包方与受让方即林地经营权人之间确立流转权利义务的书面合同。再流转属于流转的一种，其合同当事人为林地经营权人与次受让方。根据《森林法》第19条的规定，林地经营权流转合同一般包括流转双方的权利义务、流转期限、流转价款及支付方式、流转期限届满林地上的林木和固定生产设施的处置、违约责任等内容。司法实践中，林地经营权流转合同终止时，对于林地经营权人种植的地上林木应当如何处理，特别是在合同没有约定或者约定不明情况下，如何确定林木所有权归属以及进行相应补偿，问题较多，争议较大，迫切需要根据有关法律法规，结合林木所有权的特性和取得规则、林木生长规律、林业生产经营特点等，对2022年6月15日起实施的《最高人民法院关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2022〕16号，以下简称《森林解释》）第13条规定的有关处理规则予以准确把握和适用。
一、
林木所有权的特性及其权利主体
根据《民法典》第240条，所有权是所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。法律调整的是人与人之间的社会关系，民法调整的是平等主体之间的人身关系和财产关系，民法中的所有权保护的不只是物本身，更是经法律确认了的物上利益，调整的是基于所有物而产生的所有权人与他人之间平等的民事财产关系。除了民法以外，所有权一词也在各种政治法律关系中使用，蕴含的社会关系内容十分丰富。在行政法、经济法中也规定有所有权，但其调整的社会关系是具有行政法意义上的行政管理关系，即管理者与被管理者之间的关系，这显然迥异于民法所调整的平等主体之间的关系。
具体到林木所有权。从民法角度来看，作为林木物权的重要组成部分，林木所有权是指林木所有人对林木依法享有的占有、使用、收益、处分的权利。根据《不动产登记暂行条例》第2条的规定，林木是一种独立的不动产。又根据《森林法实施条例》第2条的规定，林木系森林资源的构成部分。相较于动产或者其他不动产，林木不仅具有重要经济价值，更具有改善环境、调节气候、固碳增汇、保护生物多样性、涵养水源、保持水土、防风固沙等重要生态价值，直接关涉公共利益。因此与一般物的所有权相比，法律对林木所有权的行使限制更为严格。《森林法》是主要调整“森林、林木的保护、培育、利用和森林、林木、林地的经营管理活动”的单行自然资源法，该法第17条、第18条等条文明确使用了林木所有权的概念。受《森林法》的经济行政法性质所决定，其对林木所有权法律关系的调整，主要是基于管理林业经营活动、保护森林资源需要而规范林木所有权的行使。换言之，民法意义上的林木所有权强调的是对林木所有权人对林木财产权利的平等保护，而《森林法》等经济法、行政法意义上的林木所有权强调的是对林木所有权人行使林木财产权利的依法限制。因此，既要在民法框架内，也要在《森林法》《农村土地承包法》等经济法、行政法框架内思考与林木所有权有关的问题乃是本文论述展开的逻辑起点。
林木所有权的享有主体具有多样性，具体可以理解为：
（一）国家、集体等公有制主体享有林木所有权
根据我国《宪法》第9条第1款、《民法典》第250条、《森林法》第14条第1款的规定，森林资源属于国家所有，即全民所有，但是法律规定属于集体所有的除外。一如前述，林木是森林资源的构成部分，享有森林资源所有权的国家亦应享有林木所有权自不待言，但是国家在行使林木所有权的法律关系中究竟属于公法主体，还是私法主体，却值得进一步探讨。有德国学者认为，“森林上所成立的所有权，为私法上的所有权，且无论其所有权人为国家或其他公法团体（国家森林-城镇森林-教会森林），还是一个私人（私人森林-农民森林），均不影响其所有权之私法性质。”但是在我国，恐怕还不能轻率得出以上结论。《民法典》第250条规定于物权编中，物权法律制度最直接的作用是明确物的归属，发挥物的效用，但是物权编并不一般性地调整所有的物的归属和利用的关系，而只调整平等主体之间因物的归属和利用而产生的财产关系，即民事关系。故该条规定的国家对包括林木在内的森林资源的所有，只能解释为民法意义上的所有，即国家作为私法主体而存在。但是如果在《森林法》框架内进行解释则结论不同：一方面，结合该法第15条等与林木国家所有权相配套的权属登记制度以及在此基础之上派生出来的承包经营权、使用权等用益物权来看，国家的林木所有权具有私法性质。另一方面，结合该法第8章所规定的法律责任，国家的林木所有权同时也是一种公法权力,主要表现为：第一，国家对森林资源造成的他人损害并不必然承担相应的赔偿责任。第二，对于侵害森林资源的行为，虽然该法第71条规定了侵权行为人的侵权责任，但是大量条文也同时规定了行政责任。第三，当国家所有的森林资源转移流动时，国家有时无法行使民法所有权的物权追及效力。综上，我们认为，在我国现有法律框架下，国家的林木所有权既具有公法性质，又具有私法性质，国家在行使林木所有权的法律关系中既可能是公法主体，又可能是私法主体，不能一概而论，需要结合具体法律关系进行准确把握。
（二）个人等非公有制主体亦可享有林木所有权
虽然根据《宪法》第9条第1款、《民法典》第250条、《森林法》第14条第1款规定，森林作为一种自然资源，只能由国家所有或者集体所有，但是不能据此认为个人等非公有制主体不能享有对林木的所有权。事实上，正如下文所述，根据“谁造谁有”政策，个人等非公有制主体取得所种植林木所有权乃实践普遍做法，且有政策和法律依据。2008年《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》在尊重实践做法基础上，进一步明晰了集体林地上的林木所有权归属，即在坚持集体林地所有权不变的前提下，将林木所有权通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户。《森林法》第20条第2款至第4款更是明确列举了个人对林木享有所有权的几种具体情形：农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木，可以归个人所有；城镇居民在自有房屋的庭院内种植的林木，可以归个人所有；集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地荒滩营造的林木，可以归承包的集体或者个人所有；其他组织或者个人营造的林木，可以由营造者所有并享有林木收益。应当注意的是，原《民法通则》第75条、原《继承法》第3条均曾经规定公民个人财产可以包括林木，但是《民法典》第266条未再明确将林木列举于私有财产的范围。我们认为，这种立法修改系技术性调整，而非规范性调整，并不意味着林木所有权不再被民法认为可以归个人享有。
司法实践中，与林木所有权享有主体密切相关的一个问题是，林木经营权流转合同终止时，如何确定林木所有权的归属主体范围。2014年《中共中央、国务院关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确了在坚持农村土地集体所有的前提下，实现土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的改革目标。2018年修正的《农村土地承包法》进一步将“三权分置”制度法制化，旨在放活经营权，进一步明晰赋予经营权应有的法律地位和权能。在“三权分置”之下，农村土地集体所有权是土地承包经营权的前提，土地承包经营权派生出土地经营权，农户享有土地承包经营权，并通过行使土地经营权进行集体土地流转。对应分置的三权，在农村土地承包经营法律关系中存在三个民事主体：集体土地所有权人即发包方，土地承包经营权人即承包方，以及土地经营权人即土地经营权流转中的受让方。根据《农村土地承包法》第36条和《民法典》第339条的规定，土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。也就是说，作为土地承包经营权派生出的土地经营权，土地承包经营权人与土地经营权的受让方共同构成土地经营权流转合同的双方当事人。土地经营权流转合同虽然需要向发包方备案，但发包方并非合同的一方当事人。根据《农村土地经营权流转管理办法》第8条的规定，承包方可以自愿委托发包方、中介组织或者他人流转其土地经营权，但应当由承包方出具流转委托书，没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转承包方的土地经营权。虽然发包方可以受委托参与到土地经营权流转中来，但其也仅是受托人而已，不具备合同当事人地位。参照上述规定，根据合同相对性原理，在林地经营权流转期间，林地经营权人种植的地上林木自然应当在承包方与受让方之间确权，而与发包方无关。至于林木确权给承包方或受让方后，是否会在承包方或受让方与发包方之间产生林木所有权归属争议，则属于另外一个法律关系，应当依照有关规定或者土地承包合同的约定另行处理解决。
二、
林木所有权的取得及其限制
所有权取得分为原始取得与继受取得。原始取得是指取得进行与实现不与他人的所有权发生转移关系。继受取得则相反，是指取得的实现同前所有人发生所有权的关系的转移为前提。其中，原始取得主要方式包括建造、加工、添附等劳动取得，以及利息、租金等资本取得。
林木是一种特殊不动产，基于种植劳动而取得对所种植林木的所有权显系原始取得。在林地经营权流转合同履行中，因林地经营权人的种植劳动产生的林木所有权归属问题，实质上就是林木所有权的原始取得问题。在我国，从政策提出到实践贯彻再到法律认可，通过种植方式原始取得林木所有权即“谁造谁有”“谁种谁有”经历了较为长期的发展过程。1961年《中共中央关于确定林权、保护山林和发展林业的若干政策规定（试行草案）》中提出：“人民公社化以来和今后新造的各种林木，都必须坚持‘谁种谁有’的原则”。该规定虽然已于1985年由原林业部通知废除，但“谁种谁有”政策的基本精神在我国的林业管理实践中得到了长期执行，对于提倡和鼓励植树造林、明晰和稳定林木产权，防止山林纠纷、乱砍滥伐、拆场毁林发挥了积极作用。1985年1月1日起施行的《森林法》第23条正式立法确认了“谁造谁有”原则，并随着1998年、2009年、2019年《森林法》的多次修正修订而不断发展完善，与其他政策性文件共同构成规范体系，在确定林木所有权归属方面发挥重要作用。与此同时，因为“谁造谁有”仅是确定林木所有权原始取得的一般原则，有关政策和相关法律并未能对其内容予以完整、清晰界定，导致其在实践中的适用情形较为复杂，受到的限制也比较多。比如，1981年3月《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》规定，“谁造谁有”适用的前提是“社员在房前屋后、自留山和生产队指定的其他地方种植的树木，永远归社员个人所有，允许继承”。1996年10月原林业部发布的《林木林地权属争议处理办法》第12条规定：“土地改革后营造的林木，按照‘谁造林、谁管护、权属归谁所有’的原则确定其归属”。根据该规定，明知林地权属有争议而抢造的林木不适用“谁造谁有”。2003年6月《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》规定：“要进一步明确非公有制林业的法律地位，切实落实‘谁造谁有、合造共有’的政策”。据此，“谁造谁有”适用的前提是对林地必须合法投资与依法占有，非法占有林地的则不能适用。此外，在实践中，执行政府号召义务造林的也不适用“谁造谁有”；属于飞播造林的通常是“林随地走”，林地所有权属谁，林木所有权就归谁所有，等等。
从民法的角度来看，所有权在物权体系中处于核心地位，具有绝对性、排他性、全面性、永久性，是物权中最完满的权利。林木所有权作为所有权之一种，所有权人理应享有对林木的全面支配权，即自由运用自己意志，对林木进行所希望的各种利用和处置的权利。但是，随着所有权社会化思潮的产生与发展，各国越来越强调所有权的行使目的应不仅为个人利益，也应服务于社会公共利益。立法上体现为反对所有权绝对原则，注意对所有权行使施加限制，对所有权人课以义务。正如“谁造谁有”的林木原始取得方式在实践中适用的复杂性和受限性所表征的，在我国，林木所有权的行使因存在法定限制而具有“不完满性”。主要原因及表现为：
（一）林木的自然属性决定了林木相对于土地不具有独立性
虽然林木经采伐后可以通过自然方式更新或者人工方式更新，但林木需生长于土地之上，不能独立于土地而存在。林木作为地上物的一种，与土地的关系存在不同的法律调整方式。罗马法依据“添附”理论，认为地上物属于土地添附，归属于土地所有人所有。德国法则跳出了土地添附的理论束缚，认为地上物是地上权的重要成分，而不是土地所有权的重要成分，理论上称为一体主义。一体主义并非指土地和地上物为一体，而是指地上权和地上物应作一体处理。日本法再次跳出了地上权对地上物的束缚，认为地上权就是针对土地的权利，而不再是针对地上物的权利，从而地上物的所有权开始独立于土地物权，理论上称为分别主义。在我国，《民法典》《森林法》明确承认房屋等建筑物、构筑物的所有权和森林、林木的所有权；《不动产登记暂行条例》第2条、第5条等明确规定房屋所有权、林木所有权可以与土地使用权分别登记。因此，就土地与房屋、林木等地上物的所有权关系，我国实际上采“分别主义”。但是在所有权变动模式上，《民法典》第357条明确规定，“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的,该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。”此即所谓“房地一体处分原则”，俗称“房随地走”“地随房走”，在林地上则体现为“林地一体主义”。其中就林木而言，个人获得林木所有权的前提是必须同时获得林地使用权，否则林木所有权无法获得确权登记。集体林地使用权的主要表现形式是林地承包经营权。根据《农村土地承包法》第16条关于“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”的规定，土地承包经营权主要是一种基于身份取得的财产权。在我国，土地具有为农民提供基本社会保障的重要功能，土地承包经营权的流转不能背离土地的上述功能，必须避免农民可能出现的失山失地、背井离乡、流离失所的局面。因此土地承包经营权的流转始终保持了封闭性。根据《农村土地承包法》第3条的规定，土地承包的方式有两种，一是对荒山、荒沟、荒丘、荒滩“四荒地”的承包，不限定承包人身份，任何人均可通过招标、拍卖、公开协商等方式进行承包，即“其他方式承包”；另一种即家庭承包，承包人限定于本集体经济组织成员，并且是以户为单位获得土地承包经营权。2018年修正的《农村土地承包法》在明确规定了土地经营权后，其第41条又规定了流转5年以上的土地经营权也可以申请登记，但随土地经营权一同流转的林木所有权是否可以在土地经营权登记时一并进行变更登记，以及对于林地经营权人在经营期间种植的林木是否可以进行确权登记，该法均未作出规定。因此，在理论上，除了“四荒地”使用权的流转不受限制从而在其上种植的林木所有权的流转也不受限制外，集体统一经营的林地、家庭承包的林地和农户的自留山林地使用权流转中，因为受让主体身份受限制，故地上林木所有权流转的受让人身份同时受限制。即使流转双方可以在合同中约定林木所有权归属，但如果受让方不能进行林地使用权登记，从而不能进行林木所有权登记，也就不能取得林木所有权。
（二）林木的生态属性决定了林木采伐权权能不具有完整性
林木等森林资源具有重要的生态价值，且林木生长周期普遍较长，即使是速生桉等速生树种，进入成龄期也要3-5年左右，生长周期长达百年以上的树种更是屡见不鲜，为此，世界各国普遍建立了林木采伐管理制度限制林木采伐。如《法国森林法典》规定：“未预先获得行政许可，任何个人均不得滥用砍伐树木、开垦其树林或挪用其林地作它用的权利”。《英国林业法》规定：“砍伐林木必须具有林业委员会颁发的伐树许可证”。我国修订前的《森林法》确立了以森林采伐限额、采伐许可证和木材运输证为主体的林木采伐管理制度，该法2019年修订时删除了木材生产计划、木材调拨等内容，取消了木材运输许可制度，保留了森林采伐限额和采伐许可证制度。从经济法、行政法的角度来看，林木采伐许可证制度系行政许可，主要目的是为了限制林木的年采伐量，使林木资源的生态效用能够得以稳定、持续发挥的同时，尽量满足社会对木材等林产品的需求，本质是通过行政权力分配社会利益，平衡公共利益与个人利益。从民法、物权法的角度来看，作为林木所有权的一项重要权能，林木所有权人可以依法采伐林木获取收益并排除他人干涉，即依法享有林木采伐权。但是显然，林木采伐许可证制度构成了对林木采伐权的重大限制，使得林木所有权的该项权能不具有完整性。根据修订后的《森林法》第32条、第54条至61条等相关规定，我国对林木采伐的规范与限制主要包括：严格控制森林年采伐量；采伐林地上的林木应当申请采伐许可证，并按照采伐许可证的规定进行采伐；采伐自然保护区以外的竹林，不需要申请采伐许可证，但应当符合林木采伐技术规程；采挖移植林木按照采伐林木管理；全面保护天然林，严格限制采伐天然林；公益林只能进行抚育、更新和低质低效林改造性质的采伐；商品林应当根据不同情况，采取不同采伐方式，严格控制皆伐面积，伐育同步规划实施；自然保护区的林木禁止采伐；封山育林期、封山育林区内的林木禁止采伐，等等。
林木所有权的上述“不完满性”既影响林木所有权的取得，也影响林木所有权人采伐林木从而限制所有权的使用权能，还影响林木所有权交易从而限制所有权的收益权能和处分权能。比如，我国林业经济中长期存在活立木交易，其交易的对象是处于成熟林或过熟龄阶段的立木所有权，该交易的目的在于实现林木的经济价值。活立木交易在进行林木所有权交易的同时，并不改变林地使用权的权属，农民没有“失地”风险，因此得到了政策肯定。但是在实践中，这种单独的林木所有权交易，买受人是否可以实际获得林木所有权登记，以及是否可以实际取得采伐许可证，均因没有法律的明确规定予以保障，从而存在着不确定性和交易风险。
三、
林地经营权流转合同终止时的林木处理规则
根据《民法典》第557条的规定，合同可以因履行、解除等法律规定或者当事人约定的原因而终止。除了适用一般典型合同的终止事由以外，由于合同标的的特殊性，林地经营权流转合同的终止也有一些特殊之处。比如，为了稳定受让方的林业生产经营预期，维护林地经营流转秩序的安定，《农村土地承包法》第42条对土地经营权流转合同中的承包方的单方合同解除权进行了限制，即原则上承包方不得解除土地经营权流转合同，但受让方具有擅自改变土地的农业用途、弃耕抛荒连续两年以上、给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境，以及其他严重违约行为等情形的除外。再如，《农村土地承包法》第64条规定了土地经营权人具有第42条规定的情形而承包方在合理期限内不解除土地经营权流转合同的，发包方有权要求终止土地经营权流转合同。这一规定实际上突破了合同相对性，主要立法目的在于保护农地和土地生态环境。
合同终止意味着合同当事人之间基于合同产生的权利和义务关系消灭，但是合同当事人之间并不因此不再产生任何合同上的联系。一方面，根据合同内容以及合同终止原因，合同当事人可能还需进行与合同内容有关的结算与清理。另一方面，根据《民法典》第558条的规定，合同终止后，合同双方当事人还应当遵循诚实信用等原则，根据交易习惯履行通知、协助、保密、旧物回收等后合同义务。在林地经营权流转合同中，《农村土地承包法》第38条规定土地经营权的流转“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境”，同时参照农业农村部《农村土地经营权流转管理办法》第3条规定的精神，林地的经营权流转不得改变林地的集体所有权性质及其林业用途，而应当以“林地林用”为基本原则。生产林木是林地的基本用途，林木是林地的重要产品。林地经营权流转合同终止时，无论是基于履行合同本身的需要，还是基于合同结算与清理的需要，抑或履行后合同义务的需要，对于林地经营权流转中林地经营权人所种植的地上林木，都应当作出妥当处理。对此，有的国家在其民法中予以明确规定，比如《韩国民法典》第283条关于地上权人的更新请求权、买受请求权的规定中明确，地上权消灭时，建筑物、其他工作物或者树木仍然存在的，地上权人可以请求更新契约；地上权的设定人不同意更新契约的，地上权人可以请求以相当的价额买受前款工作物或者树木。《森林解释》第13条根据不同情形，确立了三条基本处理规则。在此应当结合本文前所述及的内容，对其予以准确理解把握。
（一）合同有约定情形下的处理规则
《民法典》第5条规定了作为民法基本原则之一的自愿原则，即“民事主体从事民事活动，应当遵循自愿原则，按照自己的意思设立、变更、终止民事法律关系”。落实到合同法中的自愿原则就是合同自愿原则，又称为合同自由或曰契约自由原则，是指只有依当事人意思发生的契约之债权债务关系才具有合法性，否则就不产生契约的效力，包括缔约自由、选择相对人自由、契约内容自由、契约类型自由、解约自由、选择裁判自由、选择法律自由等。合同自由原则构成整个合同制度的基石，而其在合同法中的最生动文本表现就是“有约定的从其约定”。故《森林解释》第13条第1款第1项首先明确，对于林木所有权归属合同有约定的，“按照约定处理”。
由于合同自由原则以“假设合同相对人地位相同且都具有完美的道德素养”为前提，更多的是从一种脱离现实社会基础的民事主体地位抽象平等出发，而忽略了以社会分工为基础的现代社会经济结构之下的天然不平等性，如果奉行绝对的合同自由原则，必然导致垄断横行、贫富分化、社会矛盾加剧，合同自由不但不能够成为自由的保障，反而会成为限制自由的工具。为此，从上个世纪起，世界各国普遍对合同自由原则加强法律干预。我国《民法典》第143条规定了民事法律行为有效的三项要件，其中“不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗”即是体现对个人意思自治与行为限制的一项重要条件。也就是说，民事法律行为虽然是彰显意思自治、保障权利实现的主要制度，但这种自由必须限定在不损害国家利益、社会公共利益的范围之内。民事法律主体的民事法律行为一旦超越法律和道德所容许的限度，构成对国家利益、社会公共利益的侵害，其效力就必须被法律所否定。《民法典》第153条又通过反面规定对此予以再次强调，并在合同法上构成对合同自由的“强制性”限制。亦即只要构成该条所规定的无效情形且不属于例外规定的，则相应约定指向的合同权利义务内容、甚至整个合同内容都会归于无效。《森林解释》第13条第1款第1项据此明确，如果林地经营权流转合同中关于林木所有权归属的约定依据《民法典》第153条的规定应当认定为无效的，则因其约定效力的丧失，不能再依据该约定确认林木所有权归属。适用本规则时，应当注意把握好以下几个问题：
1. 关于林木所有权归属的约定无效并不会导致整个林地经营权流转合同的无效。根据《民法典》第156条的规定，民事法律行为部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。在林地经营权流转合同中，有些合同约定内容系根本性条款，如果该条款作出违反法律、行政法规的强制性规定的约定，将导致整个林地经营权流转合同无效。比如，如果合同约定流转林地用于建造建筑物、构筑物等非农、非林用途的，将改变“林地林用”的法律强制性规定，该条款作为合同的根本性条款，一经认定为无效，整个合同将归于无效。除了根本性条款以外，还有一些合同内容虽然也非常重要，甚至构成要式合同的必备条款，但因其并非根本性条款，并不会由于其无效而导致整个合同的无效。在林地经营权流转合同中，关于流转期限、流转合同终止后地上物的处理等约定均属此种情形。
2. 依据《民法典》第153条规定确定有关约定无效仅是《民法典》对合同效力进行控制的规则之一，并不是有关合同效力判断的全部规则，即其与效力待定、未生效、可撤销以及其他合同无效规定之间属于并列而非包含关系。因此，在认定林地经营权流转合同中有关林木所有权归属约定的条款效力时，除了要依据《民法典》第153条认定其是否无效以外，还要依据《民法典》总则编、合同编等相关认定民事法律行为效力的条文认定其是否还存在其他应当认定为无效的情形，或者存在应当认定为效力待定、未生效、可撤销等情形。
3. 在林地经营权的流转中，林地经营权人通过转包、出租、入股、合作等流转形式使用林地，无论是以在林地上种植林木、生产木材为主要经营方式的，还是采取生产果品、油料、饮料、工业原料、药材，或者开展林下经济、森林旅游等多种经营方式的，这些产业均具有周期长、投入大的特点。林地经营权流转合同终止时，对于经营权人种植的地上林木所有权，固然可以在合同中事先进行约定，并且这些约定可能也并不存在效力瑕疵，但是正如前文所述，因为林木不具有独立性、林木采伐权权能不具有完整性等特点，在约定林木所有权归经营权人所有的情况下，经营权人也必须要根据《森林法》《农村土地承包法》等法律关于林木所有权权属登记，特别是针对林木采伐权行使的限制性规定，对其是否可以实际进行确权登记、是否可以取得林木采伐许可证、是否可以充分行使对林木的各项所有权权能等情形予以充分考虑。
（二）合同没有约定或者约定不明但协商一致延长合同期限情形下的处理规则
根据《民法典》第510条的规定，合同依法成立并生效后，如果就某些内容没有约定或者约定不明确的，可以采取补救措施，即协议进行补充约定。协议补充约定本质上仍是民法自愿原则与合同自由原则的体现和落实，是补充合同内容、保障合同履行的最佳方式。故《森林解释》第13条第1款第2项规定了林地经营流转合同对林木所有权的归属没有约定或者约定不明时，当事人经协议补充约定并达成一致后的处理规则。根据该条规定，如果当事人双方协商一致延长合同期限至轮伐期或者其他合理期限届满，承包方请求由林地经营权人承担林地使用费的，人民法院对其合理部分予以支持。应当从以下几个方面理解和适用本规则：
1. 所谓轮伐期，是指轮流伐尽经营类型内各林分后再次回到最初伐区采伐成熟林的生产周期。世界各国对轮伐期的理解不尽相同，如日本把森林成熟龄与主伐年龄等同，称伐期龄；美国不分成熟龄、主伐年龄，称轮伐期；前苏联从1952年起以主伐年龄代替轮伐期。我国在20世纪50年代普遍采用主伐年龄，60年代随着以场定居、以场轮伐的方针而逐渐采用轮伐期的概念，并适用于同龄林皆伐或者渐伐作业。由于轮伐期包括林木采伐、更新、培育成林到再次采伐周而复始的整个时期，故在林地经营权流转合同终止时，双方当事人如协商一致延长合同期限至轮伐期，并在合同履行期限届满时按照轮伐要求对林木进行采伐，既符合林木的生长发育规律，又可实现对森林的永续利用，且可确保林地经营权人直接取得伐倒后的林木（木材）的所有权，有效避免因为林木未届轮伐期而可能导致的无法采伐、无法确权风险。因此，在实践中应当积极鼓励林地经营权流转合同双方当事人尽量通过协商方式延长合同期限至轮伐期。
2. 根据《森林法》第54条的规定，我国的林木采伐管理制度包括了森林采伐限额制度，即国家严格控制森林的年采伐量。《森林法》第59条同时规定了审核发放采伐许可证的部门不得超过年采伐限额发放采伐许可证。此即意味着，由于受到采伐指标的限制，即使轮伐期届满，也可能出现地上林木不允许采伐的情形，同时考虑到轮伐期的范围界定存在一定的模糊性，因此《森林解释》在轮伐期之外，又规定了合同双方当事人还可以约定其他合理期限作为延长后的合同期限。其他合理期限可以为主伐期，也可以为其他期限，只要有利于经营权人在合同履行期限届满后更好行使对林木（木材）的所有权，且不违反法律、行政法规的强制性规定即可。
3. 《民法典》第131条规定了民事主体行使权利与履行义务相一致的原则，即民事主体行使权利时，应当履行法律规定的和当事人约定的义务。权利义务相一致原则同样应当贯穿于合同履行的始终。在林地经营权流转合同中，双方当事人协商一致延长合同期限至轮伐期或者其他合理期限，主要目的系为了林地经营权人能够实际取得其所种植的地上林木所有权，即主要是为了实现林地经营权人的利益。根据权利义务相一致原则，林地经营权人在取得合同权利的同时，亦应当履行相应的合同义务。如果承包方请求由林地经营权人承担林地使用费的，人民法院对其合理的部分应当予以支持。所谓“合理”的部分，在审查认定时，应当充分考虑到林地使用费的市场价格在时间因素作用下发生的巨大变化。根据《农村土地承包法》第21条和第38条的规定，林地的承包期为30年至70年，林地经营权流转期限只要不超过承包期的剩余期限均可，加之林木具有特殊的生长发育规律，一般情况下林地经营权流转合同的期限都比较长。在较长时间之前订立的林地经营权流转合同中约定的林地使用费，与较长时间之后流转合同终止时的林地使用费，其市场价格恐已不可同日而语，后者可能已经远超前者。林地经营权流转合同终止时，承包方本可以收回林地自用，或者以更高价格流转给他人，但为确保林地经营权人对所种植地上林木相关权利而延长合同期限，理应对其可能受损的利益予以充分考虑。因此，如果承包人请求经营权人参照协商延长合同期限之时点的市场价格标准，或者其他类似的价格标准补偿林地使用费的，人民法院可充分考虑合同权利义务相一致原则以及双方利益的平衡予以支持并作出具体认定。
（三）合同没有约定或者约定不明且未能协商一致延长合同期限情形下的处理规则
既然进行协商，就存在达成一致和无法达成一致两种可能性。故《森林解释》第13条第1款第3项规定了林地经营流转合同对林木所有权的归属没有约定或者约定不明时，当事人经协商未能就延长合同期限达成一致后的处理规则。根据该条规定，如果合同双方当事人未能就延长合同期限达成一致，林地经营权人请求对林木价值进行补偿的，人民法院对其合理部分予以支持。应当从以下几个方面理解和适用本规则：
1. 在制定本条规定时，有观点认为在双方经协商未能就延长合同期限达成一致的情况下，为确保森林资源的永续利用，并为维护林地经营权人的合理经营预期，应当规定合同当事人负有强制缔约义务，不得拒绝就延长合同期限进行协商并达成一致。强制缔约理论由德国学者尼佩代第一个系统提出，他认为：“强制缔约是指基于法律规范直接令一个法律主体在没有意思拘束力的情况下，负担以最有利相对方的方式订立合同，或者由中立一方确定内容而签订合同的义务。”我国民法理论上通常认为，强制缔约是指依据法律规定，民事主体负有与他人缔结契约的法定义务，非有正当理由，不得拒绝缔结契约。依据强制缔约形成的权利义务关系，其性质属于合同关系，规定强制缔约的法律规范，性质上属于强制性规范。根据传统合同自由理论，任何人都不负有与他人订立合同的义务，也不得强迫其他人与之订立合同，因为“合同”一词本身就是当事人意思表示一致的结果。在现代社会，强制缔约制度固然是对合同自由原则的有益补充，但亦不能否认其是对合同当事人意思表示自由的极大干预，因此在适用上应予严格限制。一般情况下，强制缔约制度应当有法律的明确规定，并仅基于特殊目的、适用于特殊领域。有论者曾经归纳了强制缔约制度的几种类型：基于维护社会公共利益的需要；为保护在社会上居于弱势地位的某些特殊群体的利益；为维护或恢复以竞争为基础的市场经济的正常运作；国家为达到一定的政治上和经济上的目的；出于保障生命、身体和健康权益的需要；基于平等权，反对缔约歧视。林地经营权流转合同终止时，当事人负有就延长合同期限的强制缔约义务主张的主要理由，就是出于维护公共利益需要。但我们认为，为了维护公共利益而适用强制缔约制度，主要适用于自来水、电力、煤气、供暖、通讯、邮政、大众交通运输等公共领域。这些领域具有两个明显特征：第一，这些领域的生产者所提供的商品属于生存和生活必需品，是消费者赖以生存和生活的基本条件。消费者通常必须与提供这些生存和生活必需品的企业订立合同，否则无法生存和生活。第二，这些领域的企业通常是垄断企业，具有独占性，当消费者面对这些提供生存和生活必需品且具有市场垄断地位的企业时，其除与这些企业订立合同外别无选择。从我国《民法典》第648条第2款、第650条、第810条规定，以及《邮政法》第15条关于邮政普遍服务的规定来看，我国从维护公共利益角度进行的强制缔约立法亦主要集中于上述领域。因此，在林地经营权流转领域适用强制缔约制度并无法律依据。此外，虽然承包方在承包期限内可以自由决定流转林地经营权，但延长后的经营权流转合同期限可能超出了林地承包期限，需要林地承包期限随之延长。而根据《农村土地承包法》第19条的规定，土地承包必须遵循民主议定原则。也就是说，即使赋予林地经营权流转合同当事人以强制缔约义务，但在很多情形之下，仅凭双方当事人合意也无法完成合同的订立。因此，在林地经营权流转领域适用强制缔约制度也无现实可能性。综上，对于合同终止时的延长期限问题，还是应当着眼于尊重当事人的意思自治，鼓励通过协商一致方式达成合意。
2. 在制定本条规定时，对经营权人种植的地上林木价值是否应当予以补偿也存在不同认识。有观点认为，《农村土地承包法》第27条第4款规定的发包方对承包方的补偿适用于“土地生产能力提高”的情形；第43条规定的承包方对受让方的补偿适用于“改良土壤、建设农业生产附属、配套设施”等情形，且该条规定的是“按照合同约定”进行合理补偿；《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第16条第2款规定的承包人对承租人的补偿也是适用于“提高土地生产能力的投入”。因此，林地经营权人主张对林木价值进行补偿似乎于法无据。就此问题，我们认为，实践中这一问题比较复杂：第一，林地经营权流转合同终止的原因比较复杂，既可能是履行完毕终止，也可能是解除终止；既可能是有利于承包方的终止，也可能是有利于林地经营权人的终止。第二，合同终止时林地经营权人地上种植的林木情况比较复杂，既可能是已接近轮伐期，很快就可以通过行使采伐权取得木材，可也能是刚刚种植不久，距离成材时日尚远；既可能所种植系名贵林木，价值不菲，也可能只是普通速生林，经济价值不大。第三，林地经营权人对林地、林木投入情况比较复杂，既可能是精心管护，投入巨大，也可能是疏于管理，投入微薄；既可能是单一林木栽种，也可能是多种经营方式并举。第四，承包方对经营权人所种植林木的态度比较复杂，既可能该林木亦是承包人所需，可做后续利用，也可能“彼之蜜糖，我之砒霜”，不仅林木非承包方所需，反而因其未届轮伐期或者无法取得采伐许可证而严重影响承包方对林地的后续利用。以上复杂情况，不一而足。如果一概不允许林地经营权人请求对所种植林木价值予以补偿，恐怕无法应对实践当中的上述复杂情况。特别是在很多情形下，如合同之终止有利于承包方，且经营权人所种植林木已届轮伐期，倘若林地经营权人无法取得林木价值补偿，双方当事人权利义务显然失衡，有违《民法典》第6条所规定之公平原则。另一方面，如果一味强调要求承包方按照林木市场价值进行补偿，亦可能出现林地经营权人不顾流转合同剩余期限，盲目种植生长期长的林木，合同到期后便要求承包方“买断”的不公平结果，甚至存在林地经营权人恶意种植名贵树种的道德风险。基于上述考虑，《森林解释》规定了对于林地经营权人提出的林木价值补偿的合理请求，人民法院予以支持。如何判断请求是否“合理”，以及是否对该合理请求“予以支持”，均委诸人民法院根据个案具体情况，综合考虑前文所述的复杂情况予以公平裁量。
总之，林地经营权流转合同终止时，林地经营权人所种植地上林木应当如何处理是一个非常复杂的实务问题。《森林解释》虽然明确了三条基本规则，但是仍然有赖于人民法院结合我国的森林管理制度、林木生长规律、林业生产经营特点、林木所有权特性等复杂因素，不断将审视的目光往返于《民法典》《森林法》《农村土地承包法》等民法、经济法、行政法之间，根据案件的具体情况作出合理认定与判断，努力实现承包人与林地经营权人之间的权利义务相平衡。
责任编辑：胡云红
文章来源：《法律适用》2023年第1期
