图4 人口结构在国土空间规划中的基础性作用
2.1 要素匹配：“低低低”增长模式决定资源要素利用
从人地关系视角来看，人类以其自身独有的社会属性在人地关系中处于主导地位，其不断地对地理环境整体进行利用和改造以达到为自身服务的目的。目前国土空间规划已从单一的土地用途管制走向空间全要素管控，人地关系的双方也从“人—地域”向“人—空间”转变。人口规模和增速的变化将对空间资源要素利用起决定性作用，随着人口变化对空间资源要素的影响不断加强，此作用可以分为两个方面。一方面，人口规模决定资源环境的利用与消耗程度。已有研究表明，人口、资源、环境与经济四系统是影响新型城镇化的重要因素，从四系统的相互作用来看，人口作为社会生产活动的发出者和执行者，需要通过资源消耗，以及依赖环境才能实现社会生产产出与经济系统的持续发展。人口的增长与不断的社会生产活动，促使资源与环境系统利用朝高效率和生态化转型。另一方面，人口增速决定了资源要素的管控方向。在以往的“多规并行”时期，人口规模预测与用地布局调控是各项规划的重点内容，其中建设用地管控为规划的重中之重，规划形成了“人地挂钩—人均标准—用地管控”的固有思路。人口总量的增加对建设用地总量发挥了增量引导的作用。当前，全国人口增长速度放缓，而“人地挂钩”手段带来的建设用地规模扩张现象使得部分地区城镇开发边界迅速蔓延，城乡建设用地增减率与对应人口增减率存在错位，致使国土空间利用效率变低。在土地资源供给收紧的背景下，国土空间势必走向“存量时代”，此时人口总量的增加对建设用地总量发挥了存量引导的作用，在应对人口增速变化的基础上实现存量空间挖掘和效益再提升。
2.2 供需平衡：“纺锤型”年龄结构驱动服务要素供给
服务要素供给的目的在于不断满足人民群众对美好生活的需要，给人们创造能公平享有的公共服务资源。规划依据不同年龄层级的人口需求，通过需求—供给路径促使服务要素供给在“数”和“质”上发生转变，故人口年龄结构特征将为区域服务要素配置提供必要参考。从“七普”数据表现出来的顶部稍宽的“纺锤型”年龄结构可以看出，少子化和老龄化是我国现阶段人口年龄结构的主要特征，国土空间规划将面临育儿和养老方面的公共服务配置压力。
人口生育率持续降低带来的少子化正促使基础教育资源的重新配置。从数量特征上看，少子化将使我国学龄人口规模持续压缩，进而导致基础教育设施规模缩减。2020年全国共有小学15.80万所，比2010年减少了9.94万所，降幅达到38.62％；2020年全国共有初中5.30万所，比2010年减少了0.19万所，降幅为3.46％。同时，少子化会造成单位教育成本上升，导致教育部门会更倾向于对规模不经济的学校开展撤并工作。在此基础上，教育资源将产生更明显的大城市偏好和中心城区指向性，城区教育资源供给质量明显优于其他地区，进而导致大量人口涌入城区争夺教育名额，出现城镇教育资源供不应求、乡村教育资源逐渐流失的“重城镇轻乡村”的失衡现象，需要规划协调解决。
另外，随着老龄人口的不断增加，社会养老服务需求持续增长，需求驱动促使服务要素供给与之匹配。我国的养老模式可分为居家养老、社区养老和机构养老三类。目前我国户均人口规模持续缩减，无子女家庭比例增加，这对社区和机构养老提出了更高要求。从服务设施数量看，2010～2020年60岁以上人口的年均增速为4.04％，2020年全国共有各类养老机构和设施32.90万个，千人养老床位数为31.10张。与2010年相比，养老机构增加了28.91万个，年均增速为23.49％，千人养老床位数增加了13.37张。从服务设施规模看，目前全国养老设施规模持续增大，但由于我国旧有养老设施服务水平较低，老年服务设施需要较长时间进行发展完善才能进一步满足更多老年人口的养老需求。同时，养老设施存在养老床位空置率高和低利用率的问题，供给侧结构性矛盾凸显。在人口老龄化的背景下，在养老服务设施配置标准、空间资源分配、用地规模布局和规划实施等方面，国土空间规划都需要及时做出创新与应对。
2.3 区域协调：多极化分布形态引导产业要素分配
高质量发展，归根结底是要在优化资源配置的前提下实现区域经济的高效率产出。人类作为经济活动的主体，将推动产业要素与经济活动空间集聚。实证表明，产业要素集聚对全要素生产率提高、实现区域经济高效率产出具有明显的正向促进作用。人口和产业要素二者相互作用给区域经济协调发展提供了双重驱动力，最终形成“人口—产业—经济”三位一体。
在人口空间集聚与生活方式变革的背景下，人口空间分布的异质性明显增强，这为产业要素分配提供了方向指引，促进了人口与产业要素的精确配置与产业要素在地域范围内的精准投放。一方面，人口的空间集聚引导区域构建起人际交往和要素互通的桥梁，促使区域形成经济发展增长极。当前，基础支撑网络加速构建，区域联系的时间缩短，促使区域人口集聚效应增强，从而促进了城—城、城—乡、乡—乡单元之间形成功能连接，由此提升产业要素集聚水平，为区域协调发展奠定基础。以长三角地区为例，有学者提出人口集聚对长三角经济发展的影响呈现“先扬后抑”的“倒U”型曲线，即人口的适度集聚才能使其对经济发展的正向影响最大化。另一方面，人口的空间分布引导区域产业要素分配和协作方向，形成区域经济发展新格局。我国巨大的人口规模与广袤的地域为区域产业分工细化和要素转移提供了充足的“回转空间”。特定地域中独有的资源禀赋与文化内涵转化为经济增长的内生动力，为产业要素横向分配与产业生产链条纵向延展提供大国优势。
2.4 城乡融合：人口流动指向性助推城乡要素协同
城乡融合是城镇化发展到一定时期的产物，稳定的人口流动是实现城乡融合的根本所在。人口流动主要是通过促进城乡要素的均等互换及公共服务资源均等配置来助推城乡要素一体化发展。以往人类对于城乡要素的使用更多地局限于土地利用，人口“在地化”特征明显。改革开放以来，我国经济体制与结构全面转轨，大量乡村人口流向城市进行社会再生产活动，区域重大基础设施与公共服务资源配置明显向城镇优势发展区域倾斜，造成超大、特大城市，以及更广范围内的城市群区域城乡要素配置失衡，发展差距逐渐拉大。此时，城镇空间迅速扩张，生态空间和农业空间长期处于“高压状态”。“三生”空间的矛盾，同时也是城镇和乡村的发展矛盾。当前，在乡—城流动人口增速放缓的背景下，人口流动将通过以下途径缓解城乡发展矛盾，助推城乡要素协同发展。一是全国流动人口总量持续上涨，带动人力资源、土地资源、产业要素和资本要素等城乡要素在区域间形成良性互动，助推城乡融合发展。二是由人口流动带来的公共服务设施需求促使公共服务资源在全域范围内遵循“一个标准”与“一个制度”原则，保障流动人口平等享有公共服务资源的权利。三是城—城流动及城—乡反向流动人口增多，带动资源要素在城市群内部，以及由城到乡的流动，形成“城城互联、以城带乡”的发展模式，促进中小城镇与乡村发展提质升级。
3 人口特征变化下的国土空间规划应对
在人口发展规律转变的背景下，人口规模、结构、分布和流动变化将带来各类需求的转变，国土空间使用行为将发生改变，需要国土空间规划为此做出相应调整。
3.1 人与资源动态化匹配，挖掘空间利用效率潜能
(1)坚持生态优先，绿色发展。《省级国土空间规划编制指南》(试行)与《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》明确提出，要构建与需求相配的国土空间开发保护格局，即在“双评价”的基础上实现人口—资源—经济等要素的优化配置。未来很长一段时间内我国人口总量仍将处于高位，一味地索取空间要素将对人们的幸福生活造成威胁。因此，国土空间规划要注重生态优先，提高空间资源利用效率，寻求空间资源的永续发展之法。区域人口规模和增速要与“三区三线”的空间管控要求一致，严控人们对生态空间和农业空间中的自然资源利用的浪费行为与城镇空间的低效开发。同时，要因地制宜地引导各类要素资源配置与区域人口规模变化相匹配，解决人口过度集聚带来的“大城市病”以及人口过度流失带来的“空心村”问题。
(2)盘活存量，提高效率。在“以人为本”和“生态文明”导向下，未来国土空间规划应更偏向于调整型规划而非扩张型规划，重点在于盘活建设用地存量，挖掘空间资源利用潜能。随着我国人口年均增速逐年降低，未来建设用地将实现从粗放式蔓延向高质量发展的转变。在新一轮的国土空间规划编制中，应遵循自上而下的原则，在本级国土空间规划编制过程中建设用地规模总量不得超过上一级国土空间规划确定的控制指标。各城镇和乡村发展均要以盘活存量、提高效率为主，将存量资源转化为发展优势。要从关注新增建设用地指标转向着眼于存量用地再开发，依据人口规模制定存量土地利用新策略。
3.2 侧重“纺锤型”两端需求，完善公共服务供给功能
3.2.1 提升教育配套水平
(1)坚持需求导向，重新评估城乡教育设施需求。目前全国人口少子化和城镇化趋势并行，教育资源配置结构面临公平性挑战。对现有城乡教育设施进行重估和评价有利于摸清设施存量，挖掘设施潜力。各级国土空间规划在理清现状的基础上，应注重不同教育阶段的教育设施所能覆盖的服务人口范围差异，规划满足全域人口需求的教育设施配置。
(2)强调城乡分区引导。加快实施城乡均衡发展战略，首先要体现“教育优先”原则。根据受教育人口的空间差异化特征推进教育设施布局，缓解我国人口少子化背景下紧张的教育资源供求关系。一方面，就城镇地区来说，少子化与城镇化带来的影响具有反向性，教育设施规划应以“稳定增量 弹性调控”为主，通过适度扩充教育设施规模、优化资源供给以满足流动人口需求。另一方面，就乡村地区来说，少子化与城镇化带来的影响具有一致性，即促使教育人口与设施持续缩减。乡村教育设施规划应以“基础保障 设施共享”为主，在乡镇级国土空间规划中要针对教育设施用地树立底线思维，保障基本教育设施需求。同时，利用村镇级公共服务文化中心、社区服务站等社会资源搭建学社一体化平台，提升村镇教育服务水平。
3.2.2 优化养老设施配置
(1)以人为本，规模挂钩。规划期内养老设施建设规模要严格与老龄人口规模挂钩。对于规划来说，要遵循“先满足，再提升”的发展策略，以满足常住老龄人口需要的养老服务设施数量为近期目标，建设满足规划期内老年人口增长需求的设施，满足老龄人口生活起居、医疗保健、休憩娱乐等多种需求，在规划土地指标分配、床位需求预测、医疗设施建设等方面向养老设施倾斜；以打造高品质养老服务事业为远期目标，建设设施互联互通、环境共建共享、服务全心全意的高标准养老生活圈。
(2)注重养老设施空间布局合理性。从横向布局来看，养老设施布局应以满足老龄人口的可达性需求为主要导向，综合人口规模、交通可达性、环境舒适性和设施覆盖度四个维度得出设施布局的最佳点位，减少服务重叠区域，实现养老设施布局的空间优势最大化。从纵向布局来看，养老设施体系建设应重点考虑城乡一体化发展，在区域范围内实现养老服务均等化。在各级国土空间规划中形成“市—县—乡镇”的三级全覆盖网络，以市级养老服务中心为核心逐级向下延伸，形成区域中心化与多级网络化相互协同发展的纵向空间布局体系，消除养老服务空白区。具体来说，市级层面应通过中心型养老服务设施搭建功能复合、服务完备的养老服务平台；县级层面应以布局网络化养老服务设施为抓手，构建全域联动的养老服务设施网络；乡镇层面应以引导存量设施优化再开发为导向，形成小型养老服务站点，满足乡村地区与城市边缘地区的老龄人口需求。
3.3 以人口定位产业发展，提升区域产业发展效能
(1)发展重心应与人口空间分布契合。提升区域产业发展效能的关键在于“人”。从全国范围来看，目前人口主要集聚于具有强吸引力的东部、南部城市群。随着东部地区人口发展持续保持高位与中西部地区人口回流，目前我国已出现高附加值产业向西部转移的趋势，区际比较优势明显。未来规划要重点构建自上而下的区域协同发展网络，国家级国土空间规划应贯彻实施党中央的宏观战略部署，以京津冀、长三角及粤港澳大湾区等城镇发展优势区域为核心，将人口规模优势转化为人才红利，重点提高经济和人口承载能力，提升区域产业科学技术水平和创新能力，强化区域中心城市的龙头作用，形成带动全国经济持续发展的动力引擎；省级国土空间规划重点在于增强省会城市和区域性中心城市的经济发展水平，以城市群建设为依托促进大中小城市和小城镇联动发展，以区域优势资源落地与自身特色优势转换为双重路径，形成区域产业分工协作的新格局，构建国际国内“双循环”的新起点与新支柱，同时把握中西部地区的人口回流趋势促使成渝城市群、中原城市群、北部湾城市群等区域成为我国经济格局网络中的优势节点；市级、县级和乡镇级层面国土空间规划应贯彻落实上级规划要求，对相应的产业空间进行合理布局，层层传达、有序落地，为区域协同发展网络提供全要素支持和全地域覆盖。
(2)发展方向应与人口供给变化匹配。从时间轴线来看，2000～2020年我国人口年均增长率逐年下滑，“七普”数据显示我国人口惯性增长进入末尾阶段，人口年龄数轴整体后移。为应对劳动力供给量持续降低与人口持续快速变动可能带来的人口安全风险，产业发展将朝高智能和高效率转型，国土空间规划也将从“场所空间”走向“数字空间”。
(3)人产关系协调是发展的基础。人口在华东、华南等地区的快速膨胀加大了该地区的产业要素利用强度。为达成人口与产业要素的良性协调，要强化基础设施在国土空间规划中的支撑作用。具体来说，要以人口规模与空间布局指导基础设施建设规模与时序，保障设施建设强度和密度向重点地区倾斜，通过交通、电力、通讯和管道等方面的建设保障全域国土空间的安全性和柔韧性，进而提高区域产业要素的承载能力。要通过基础设施建设保障人口流动与产业要素流动的相配性，为当前人口和产业要素的快速流动保驾护航，形成区域产业发展的主骨架。
3.4 紧抓城乡一体化机遇，强化城乡融合内生动能
(1)强化城乡统筹兼顾理念。从空间尺度上看，城镇与乡村之间的界限并不像行政边界那样清晰，在开展国土空间规划时需要在规划观念和要素统筹两方面形成统筹兼顾的城乡全局观。从规划观念上看，我国如今正处于城乡一体化转型阶段，在全域全要素的背景下，城乡全局观需要强调城乡建设用地的统筹优化，模糊城乡边界，助力“三生”空间协调有序发展，创造全域要素和谐共生的美丽国土。从要素统筹上看，城乡全局观重点要求用地指标的良性流动。随着人口城镇化进程的推进，原有的城乡二元体制使部分流动人口同时拥有城镇和乡村两类建设用地，乡村建设用地降幅较小。国土空间规划需要进一步解决城乡用地规模增量与人口增量失调的问题，以城乡信息交流和资源转换为媒介推动城乡建设用地统一调配。在省级、市级、县级层面以引导人口市民化为导向，开展城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂，实现土地利用内涵式发展，提高城乡建设用地利用效率，保障城乡融合的基本能量储备。
(2)城乡发展并重，走以城带乡的一体化发展路径。城乡融合高质量发展要注重城镇和乡村的相辅相成，强化城乡融合内生动能。就城镇地区而言，特别是以超大、特大城市为首的城市群，要充分利用人口流量带来的各项发展要素，将要素机能转化为发展动能。就乡村地区而言，要顺应人口流动形势，利用人口减少的反向作用提升农村劳动生产率，帮助乡村振兴由“输血”向“造血”转变。另外，关注城乡联动和要素补偿，加大城镇对乡村的扶持力度，形成以城带乡、城乡融合的和谐发展之势。
4 结语
“七普”数据显示出来的人口低增速、新结构、多极化和高流动特征使国土空间规划发展面临新问题和新挑战，同时也为全域国土空间开发提供了新思路和新机遇。传统的规划范式中人与规划的线性关系正在发生改变，国土空间规划要理性看待人口的慢性增长与非均衡流动带来的非线性影响，发挥国土空间规划的全域统筹作用，提高底线保障能力与跨区域协同能力，积极构建与人口变化特征相适宜的国土空间开发格局。
文章全文详见《规划师》2022年5期 《“七普”视角下我国人口结构转变与国土空间规划应对》
本文来源：规划师杂志
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微信编辑：雨影晨新
