本篇文章作者：艾静 佟炫雨
我国《刑事诉讼法》对“侦查羁押期限”进行了详细规定，但却没有规定“侦查期限”。当犯罪嫌疑人处于未羁押状态，公安机关的侦查期限则无明确限制。实践中，犯罪嫌疑人在侦查期间因事实不清、证据不足被公安机关取保候审，当取保期限届满后[1]仍未达到追诉条件时，公安机关则无法移送审查起诉。但与此同时，多数公安机关也不会因此而做出撤销案件、终止侦查的决定，往往一味“从挂”、束之高阁。
笔者认为，此种做法不仅使得当事人的法律地位长期处于不确定状态，还会因“先刑后民”原则而导致相关法律纠纷无法通过其他途径得以解决，进而损害当事人以及其他案外人的合法权益。如笔者办理过的一起合同诈骗案，案情简单、事实清楚，既无构成刑事犯罪的可能，也无继续侦查的必要。目前当事人取保期限届满后又已一年有余，但是合同双方的矛盾仍然没有得以解决。当事人试图通过民事诉讼、仲裁等途径解决纠纷，但均因本案已经刑事立案而无法实现，导致社会矛盾长期存在而不能有效解决。
“定纷止争”是法律的基本功能，“及时性”亦是刑事司法通用的原则。刑事案件的“久拖不决”，既损害了当事人的合法权益，也是对国家司法资源的浪费，更是使得“疑罪从无”的基本原则无法在刑事诉讼中得以贯彻实行。笔者认为，公安机关应当对“取保期限届满仍未达到追诉条件”的不同情形进行区分，并作出相应的合理处置。
一、“取保期限届满仍未达到追诉条件”案件的类型
公安机关作为我国重要的侦查机关，其担负着预防、制止和侦查违法犯罪活动的重要任务，应当赋予其相当的权力，对于“取保期限届满仍未达到追诉条件”的案件，不能简单地“一刀切式”要求公安机关撤案。基于刑事诉讼人权保障的基本功能，同样也不应“疑案从挂”“久拖不决”，而是要准确地对此类案件进行划分，充分考量案件不符合追诉条件的原因，寻找既不妨碍公安机关的侦查活动，又能保障当事人合法权益的妥善解决方式。笔者长期从事刑事辩护工作，在办案过程中遇到了不少此类案件，可大致归纳为以下几种类型：
其一，事实不清，证据不足。也即经侦查，关键证据缺失，取保候审届满后案件基本事实仍无法查明，无法追诉。
其二，案件事实已查清，但不构成犯罪。也即案件事实已经查明，但是不应定性为犯罪行为。如案件属民事纠纷对其刑事犯罪定性错误、尚未达到刑事追诉标准或情节显著轻微不构成犯罪等，无法追诉。
其三，案件事实已查清，但无法归责于犯罪嫌疑人。也即案件事实已经查明，属于犯罪行为且达到追诉标准，但没有证据证明是犯罪嫌疑人所为，无法追诉。
其四，案件事实已查清，但仅对部分犯罪嫌疑人进行追诉。也即经侦查，对特定犯罪嫌疑人不予追诉。如在涉众类犯罪中，公安机关仅将在案的主要嫌疑人移送审查起诉，对特定嫌疑人因情节显著轻微、参与程度不高、不构成犯罪等原因不予移送审查起诉。
二、“取保期限届满仍未达到追诉条件”案件的处理依据
我国《刑事诉讼法》虽然没有明确对非羁押状态案件的侦查期限做出限制，但也有一些相关规定具有一定的参考价值。
（一）经济犯罪案件取保期限届满之日起十二个月内仍无法达到追诉条件的，原则上应撤销案件
《公安机关办理刑事案件程序规定》[2]中列举了六种“应当撤案”的情形，但规定较为笼统，可操作性较低。而《最高人民检察院、公安部关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》[3]（以下简称《经济案件规定》）中则进一步列举了四种相对具体的情形，其一，对犯罪嫌疑人解除强制措施之日起十二个月以内，仍然不能移送审查起诉或者依法作其他处理的；其二，对犯罪嫌疑人未采取强制措施，自立案之日起二年以内，仍然不能移送审查起诉或者依法作其他处理的；其三，人民检察院通知撤销案件的；其四，其他符合法律规定的撤销案件情形的。
虽然上述条款仅适用于经济犯罪，但其属于司法解释，效力等级较高，指导意义较强，对公安机关办理非经济犯罪案件仍然具有一定的参考价值。但似乎也稍显拮据，针对取保期限届满的情形规定地仍十分宽泛——“对犯罪嫌疑人解除强制措施之日起十二个月以内，仍然不能移送审查起诉或者依法作其他处理的”，没有对具体情形进行归纳和区分，可能仍然无法全面适用到各类刑事案件中。
（二）刑事案件取保期限届满超过十二个月属于“终止追究刑事责任”的情形
根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》的规定[4]，解除、撤销取保候审或取保期限届满后超过十二个月的，属于终止追究刑事责任的情形。
诚然，此处的“终止追究刑事责任”是指在处理国赔案件中，将“取保期限届满一年”拟制为与“撤销案件”“判决宣告无罪”等具有同等法律效力的情形，以避免因案件“久拖不决”导致公民要求国家赔偿的权利得不到救济，并非刑事诉讼中的“终止追究刑事责任”。但是，当事人以“取保期限届满超过十二个月”为由提起国家赔偿，经查证属实则可获赔。后，公安机关通常也不会再次追诉。
笔者认为，从法秩序统一性的角度来看，上述规定可作为重要参考。公安机关应当在取保期限届满后十二个月内就做出移送审查起诉、撤销案件或终止侦查的决定，当事人则无需提起国家赔偿，节约司法资源和成本。
三、“取保期限届满仍未达到追诉条件”案件的处理建议
根据上述分析笔者建议，公安机关面对此类案件时，应当对不符合追诉条件的原因进行区分，并根据具体情形做出如下处理：
（一）事实不清、证据不足的，原则上应当在取保期限届满之日起十二个月内撤销案件
公安机关具有侦查权，对于事实不清、证据不足的刑事案件，当然有权继续侦查，但应以“及时性”为原则，以取保候审届满后“十二个月”为参考，对侦查期限进行适当规制。
如上所述，对于经济犯罪案件，赋予了公安机关解除强制措施后十二个月的侦查期。结合《经济案件规定》出台的背景可知，近年来经济犯罪形势更为复杂，犯罪手段不断升级，侦破的时间更长，为了更好地打击经济犯罪才迎来了本次修订。
那么以经济犯罪案件为参照，对于侦破难度相对不高的普通刑事案件，事实不清，证据不足的，原则上更应当受到取保期限届满后十二个月侦查期的限制，撤案后发现新的事实、证据应当重新立案侦查。
案情确系复杂、侦破难度较高的其他刑事案件，事实不清、证据不足的，鉴于取保期限届满后超过十二个月，符合条件的原则上即可获得国家赔偿，为节约司法资源和成本，也应当在取保期间届满后十二个月内及时做出撤案决定。
（二）案件事实已查清，但尚不构成犯罪的，应在取保期限届满之日撤销案件
若经公安机关侦查，不应定性为犯罪行为，如案件定性错误、尚未达到刑事追诉标准或情节显著轻微等。鉴于案件已经调查清楚，并无继续侦查的必要性和可能性，在取保期限届满之日就应当做出撤销案件的决定，并向当事人送达《撤案决定书》。
（三）案件事实已查清，但无法归责于嫌疑人，应在取保期限届满之日向其送达《终止侦查决定书》
“终止侦查”与“撤销案件”是一对相似概念，但仍然应当加以区分。根据《公安机关办理刑事案件程序规定》[5]可知，“撤销”针对的是案件，“终止侦查”针对的则是犯罪嫌疑人。案件撤销必然终止侦查，而终止侦查并不必然导致案件的撤销。
若经公安机关侦查，犯罪事实确实存在，但没有证据证明是犯罪嫌疑人所为，一方面，由于犯罪事实确实存在，撤销案件会导致受害人权益、甚至国家利益受损，公安机关有权对案件继续侦查；但另一方面也应保障无罪当事人的合法权益，向该当事人送达《终止侦查决定书》，使其真正回归社会。
（四）案件事实已查清，仅将部分犯罪嫌疑人移送审查起诉，应在移送之日向未追诉的特定嫌疑人送达《终止侦查决定书》
笔者认为，公安机关在将部分犯罪嫌疑人移送审查起诉的同时，就已经对全案做出了处理决定。在对案件继续追诉的同时，应当向未移送审查起诉的特定嫌疑人送达《终止侦查决定书》，以避免因其他嫌疑人被追诉，损害特定嫌疑人的合法权益。
结语
贝卡利亚曾经感叹：“诉讼本身应该在尽可能短的时间内结束。法官懒懒散散，而犯人却凄苦不堪；这里, 行若无事的司法官员享受着安逸和快乐, 那里，伤心落泪的囚徒忍受着痛苦，还有比这更残酷的对比吗？”现代刑事诉讼应正当、迅速地解决刑事案件，在侦查、起诉、审判各个环节中，严格控制诉讼期间、提升诉讼节奏，不得拖延也反对草率，这是诉讼及时性原则的应有之意，也是司法效率的必然要求。公安机关在处理“取保候审届满仍未达到追诉条件”的案件时，应对实践中的问题充分调研，对其中不合理之处及时调整，以更符合诉讼及时性原则的处理方式来回应社会诉求，这也是实现司法公正的重要保障。
注1.本文暂不讨论“重复取保”问题。笔者认为，同一机关对同一犯罪嫌疑人原则上不可重复取保，因侦查需要确需重复取保的，累计取保期限不得超过十二个月。
注2.《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百八十六条 经过侦查，发现具有下列情形之一的，应当撤销案件：（一）没有犯罪事实的；（二）情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的；（三）犯罪已过追诉时效期限的；（四）经特赦令免除刑罚的；（五）犯罪嫌疑人死亡的；（六）其他依法不追究刑事责任的。
注3.《最高人民检察院、公安部关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》第二十五条 在侦查过程中，公安机关发现具有下列情形之一的，应当及时撤销案件：
（一）对犯罪嫌疑人解除强制措施之日起十二个月以内，仍然不能移送审查起诉或者依法作其他处理的；（二）对犯罪嫌疑人未采取强制措施，自立案之日起二年以内，仍然不能移送审查起诉或者依法作其他处理的；（三）人民检察院通知撤销案件的；（四）其他符合法律规定的撤销案件情形的。
有前款第一项、第二项情形，但是有证据证明有犯罪事实需要进一步侦查的，经省级以上公安机关负责人批准，可以不撤销案件，继续侦查。
撤销案件后，公安机关应当立即停止侦查活动，并解除相关的侦查措施和强制措施。
撤销案件后，又发现新的事实或者证据，依法需要追究刑事责任的，公安机关应当重新立案侦查。
注4.《最高人民法院、最高人民检察院关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二条规定： 解除、撤销拘留或者逮捕措施后虽尚未撤销案件、作出不起诉决定或者判决宣告无罪，但是符合下列情形之一的，属于国家赔偿法第十七条第一项、第二项规定的终止追究刑事责任：
（一）办案机关决定对犯罪嫌疑人终止侦查的；（二）解除、撤销取保候审、监视居住、拘留、逮捕措施后，办案机关超过一年未移送起诉、作出不起诉决定或者撤销案件的；（三）取保候审、监视居住法定期限届满后，办案机关超过一年未移送起诉、作出不起诉决定或者撤销案件的；（四）人民检察院撤回起诉超过三十日未作出不起诉决定的；（五）人民法院决定按撤诉处理后超过三十日，人民检察院未作出不起诉决定的；（六）人民法院准许刑事自诉案件自诉人撤诉的，或者人民法院决定对刑事自诉案件按撤诉处理的。
赔偿义务机关有证据证明尚未终止追究刑事责任，且经人民法院赔偿委员会审查属实的，应当决定驳回赔偿请求人的赔偿申请。
注5.《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百八十六条 对于经过侦查，发现有犯罪事实需要追究刑事责任，但不是被立案侦查的犯罪嫌疑人实施的，或者共同犯罪案件中部分犯罪嫌疑人不够刑事处罚的，应当对有关犯罪嫌疑人终止侦查，并对该案件继续侦查。
作者简介
艾静，法学博士、法学博士后，北京市盈科律师事务所高级合伙人、律师，盈科北京刑事实务研究中心主任。2020年4月加盟盈科。出版个人专著《我国刑事简易程序的改革与完善》（法律出版社）以及多部合著，作为副主编或者撰稿人，参与编写了《刑事诉讼规范适用全典》《刑法条文理解与司法适用》等重要司法工具书；在《法制日报》《人民法院报》《中国刑事法杂志》《国家检察官学院学报》、《人大复印资料》等核心期刊和杂志上发表了数十篇重要论文。
律师执业以来，代理过多起有影响力、疑难复杂的刑事案件，包括十余起原副部级、正厅级领导干部的职务犯罪以及知名企业高管的经济犯罪案件。担任字节跳动等头部互联网公司常年法律顾问，在刑事诉讼及刑事非诉业务中具有丰富的经验。现兼任中国行为法学会法律风险防控委员会理事、央视一套《今日说法》栏目点评嘉宾。
佟炫雨，法律硕士，北京市盈科律师事务所律师。执业以来专注于刑事辩护与代理以及刑事合规业务，办理了多起有影响力、疑难复杂的职务犯罪类、金融犯罪类、计算机犯罪类等案件，并取得了无罪、撤案、缓刑、取保等良好效果，有效维护了当事人的合法权益。在案件办理过程中积累了丰富的实践经验，对类案办理不断总结研究，发表了多篇专业文章。在北京城市学院等高校多次举办讲座，积极践行律师普法的公益责任。
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