■随着不起诉适用的不断强化，相对不起诉案件数量相继不断增长，监督不全面、刑行处罚衔接不到位、不起诉权后续保障机制不完善等，直接影响到不起诉权的公正行使，也将严重制约检察权的全面、正确实施，有损检察机关的执法公信力及人民群众的司法满意度，应从立法完善、强化监督、增强协作、机制健全、加强宣传等方面予以完善。
近日，河南省襄城县检察院与当地公安机关联合开展了相对不起诉案件后司法、行政衔接和惩戒教育情况专项清查调研工作，发现此类案件存在刑行缺乏有效衔接、行政处罚标准不一等问题，影响了法律的严肃性。笔者结合调研开展情况，从此类案件现状及特点入手，试析深层原因，从立法完善、强化监督、机制健全、加强宣传方面提出建议。
相对不起诉案件办理现状及特点
通过对襄城县检察院2017年1月1日至2020年5月1日依法作出相对不起诉的116件121人轻微刑事案件采取分类自查、问题整改、联合检查等方式，查阅案件档案，承办人员说明情况，发现此类案件呈现四个特点：
一是相对不起诉案件人数呈逐年上升趋势。2018年较2017年上升165%，2019年较2018年上升17.8%。
二是罪名相对集中。相对不起诉案件主要集中在三类案件上，占相对不起诉总人数的90.9%，即交通肇事案88人占72.73%，危险驾驶案13人占10.74%，盗窃案9人占7.43%。故意伤害、诈骗、掩饰隐瞒犯罪所得案等有个案存在。
三是检察机关法律监督职能发挥不够。根据刑事诉讼法第177条第3款的规定：“人民检察院决定不起诉的案件……对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。”调研发现检察机关所作出的121人相对不起诉案件，除交通肇事、危险驾驶案件向公安交警部门提出吊销驾驶证的检察意见外，其他案件检察机关未提出检察意见。
四是相对不起诉后作出行政处罚决定甚少。经向公安机关了解情况、查阅行政处罚卷宗，发现检察机关作出相对不起诉的案件，除危险驾驶案13人吊销驾驶证外，其他均未作出相应的行政处罚。以情节轻微的盗窃案件为例，如依法起诉至法院，可能会被判处拘役或者管制，并处罚金；如依法作出相对不起诉，免除刑事处罚，应给予最高15日以下行政拘留，并处1000元以下罚款的行政处罚。如未作出行政处罚，相当于刑事、行政处罚均予免除，形成了相对不起诉案件免除刑事处罚的同时亦免除了行政处罚，造成处罚失衡。
相对不起诉案件呈现上述特点的原因
深入分析，会发现立法执行标准不一致、法律监督职能发挥不全面、有关主管部门不作为、监管不力是相对不起诉案件刑行处罚衔接不到位的根本原因。
立法执行标准不一致。以上述所列交通肇事类案件为例，检察机关依据刑事诉讼法第177条第3款、道路交通安全法第101条第1款的规定，在对犯罪嫌疑人作出相对不起诉，向公安机关提出对被不起诉人吊销驾驶证等相关行政处罚，由公安机关交通管理部门吊销驾驶证。而公安机关以“《道路交通事故处理程序规定》第82条、《道路交通事故处理工作规范》第73条均规定，在收到法院有罪判决书后，才能吊销驾驶证，而对检察机关作出相对不起诉决定书后是否吊销驾驶证未予明确”为由不予吊销驾驶证，致使应依法吊销驾驶证的，因检察机关作出相对不起诉而未吊销，被不起诉人既免除了刑事责任，行政责任亦予免除，危害公共安全隐患仍未消除，实质上是对其违法行为的一种放纵。且在实际办案中，此类案件的办案主体主要是基层检察院、县及不设区的市公安机关，而吊销驾驶证系由设区的市级公安机关交通管理部门负责，就会存在县级层面办案机关只有建议权，而无决定执行权，只有设区的市级层面达成共识才能予以解决。
检察机关法律监督不全面。对于检察机关诉讼监督职能作限制理解，仅认知为立案监督、追捕追诉、纠正违法、审判监督等常用监督事项，而对于案件的后续处理监督、效果体现等未予关注，存在相对不起诉案件一经作出后依程序宣告送达，当事人、公安机关均无异议即案结事了的执法思维，对于刑事诉讼法第177条第3款、刑事诉讼规则第373条的规定，只停留在了解层面，只关注刑事处理，未关注案件后期行政处罚及惩戒教育方面的跟踪监督，对于训诫、责令具结悔过、提出检察意见移送有关主管机关作出行政处罚、政务处分或其他处分的规定，未在办案中做到足够重视，甚至完全忽略。
有关主管机关执法监管不力。以公安机关为例，《公安机关办理刑事案件程序规定》第282条明确规定了检察机关决定不起诉案件的处理。司法实践中，公安机关对于检察机关作出相对不起诉决定的案件，需要对被不起诉人作行政处罚的，常常未作出任何行政处罚，而是一放了之。究其原因：一是存在对法律理解不全面；二是存在办案人员不作为现象，明知应该对被不起诉人作出行政处罚而消极懈怠；三是公安机关法制部门对此缺乏有效的监督制约。
完善相对不起诉案件刑行处罚衔接的建议
随着不起诉适用的不断强化，相对不起诉案件数量相继不断增长，监督不全面、刑行处罚衔接不到位、不起诉权后续保障机制不完善等，直接影响到不起诉权的公正行使，也将严重制约检察权的全面、正确实施，有损检察机关的执法公信力及人民群众的司法满意度，应从立法完善、强化监督、增强协作、机制健全、加强宣传等方面予以完善。
一是强化沟通汇报，完善立法漏洞。伴随着不起诉权的逐渐丰富和完善，检察官贯彻“可诉可不诉的不诉”办案理念不断深化，检察机关不起诉裁量空间也逐步延伸，建议相关行政立法和规章文件将检察机关不起诉内容融入其中，避免出现如交通肇事案件作出相对不起诉后因部门规章对吊销驾驶证的规定不完善，而影响相对不起诉案件后续行政处理。检察机关应加强与公安机关的沟通研讨，积极主动统一思想，形成共识，出台具体实施意见。如辽宁省大连市公检法联合出台了《关于办理交通肇事犯罪案件有关问题的通知》，规定公安机关交通管理部门应当在收到检察机关不起诉决定书和法院作出的有罪判决书或者司法建议函后，依照道路交通安全法第101条第1款规定，及时吊销违法机动车驾驶人驾驶证，这一做法值得借鉴推广。
二是强化全局意识，抓落实求极致。充分认识相对不起诉后行政处罚及惩戒教育方面监督的重要性和必要性，既保证不起诉制度的合理适用，保障犯罪嫌疑人合法权益，同时最大限度地体现惩罚与教育相结合的刑法目的。树立法律监督贯穿诉讼全过程和双赢多赢共赢的理念，对依法作出相对不起诉的案件，充分发挥检察机关刑事主导责任，根据刑诉法及《人民检察院刑事诉讼规则》的有关规定，提出切实可行的检察意见，确保刑事处罚与行政处罚有机衔接，以抓落实、求极致的作风做好案件后续跟踪监督，真正做到罚当其罪。
三是建立健全机制，强化制约责任。建立信息通报机制。检察机关作出相对不起诉决定并提出检察意见的案件，在向具体办案部门送达相对不起诉决定书、检察意见书的同时，抄送相关主管部门一份，避免信息不畅、办案部门不理、主管部门不知的情形出现。建立定期联席会议通报机制。对于检察机关作出相对不起诉决定并提出检察意见的案件，检察机关视案件数量多少定期与相关主管部门召开联席会议，通报刑行衔接及处理中存在的问题，研究意见、对策，提出具体的解决方案。建立责任追究机制。通过开展刑行衔接专项清理活动，对应该给予行政处罚但未依法作出行政处罚的，办案人员不作为、失职渎职的，履行法律监督、执法监管不力的，严格区别不同情形，予以处理。建立刑行处罚有效衔接机制。对于检察机关依法作出不起诉决定的同时，需要作出相关行政处罚的，检察机关在送达不起诉决定书的同时一并送达检察意见书，在被不起诉人、被害人未提出异议、办案机关未复议复核，最终执行不起诉决定的情况下，有关主管部门应根据相关行政处罚程序尽快作出相关行政处罚、处分决定，做到规范、合法，并将处理结果通报检察机关。建立相对不起诉人员一定期限管控机制。对于检察机关依法作出相对不起诉人员，一方面由其户籍所在地或者经常居住地的公安机关对其日常情况进行监督，另一方面检察机关定期开展回访考察，了解被不起诉人的思想动态，及时开展引导教育。
四是加强法治宣传，营造良好氛围。通过公开听证召集案件当事人、其他诉讼参与人，邀请人大代表、政协委员、人民监督员、侦查人员、基层组织代表、司法所社区矫正工作人员等参与，充分说明不起诉理由，积极听取各方意见，最终作出决定。同时通过对被不起诉人公开宣告的方式，对其进行训诫、责令其书写悔过书、给被害人赔礼道歉等给予被不起诉人应有惩罚教育。对办案中发现的行业监管漏洞，及时发出检察建议。通过真实案例宣传，使广大群众知道相对不起诉只免除刑罚，但不免除行政责任，引导公民要自觉严格遵法、守法、护法。
（作者单位：河南省襄城县人民检察院）
