《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定理解与适用》第三十一条的理解与适用
【法条链接】
第三十一条 人民法院经过审理认为被告对公民、法人或者其他组织造成财产损害的，判决被告限期返还财产、恢复原状；无法返还财产、恢复原状的，判决被告限期支付赔偿金和相应的利息损失。
人民法院审理行政赔偿案件，可以对行政机关赔偿的方式、项目、标准等予以明确，赔偿内容确定的，应当作出具有赔偿金额等给付内容的判决；行政赔偿决定对赔偿数额的确定确有错误的，人民法院判决予以变更。
【条文主旨】
本条是关于行政赔偿案件判决的具体方式规定。
【起草背景】
2014年修正后的《行政诉讼法》，增加了解决行政争议的立法目的。如何在审理行政赔偿案件时实现相关争议的实质化解，需要在修订《行政赔偿司法解释》时具体体现。同时，修正后的《行政诉讼法》在裁判方式上增加、完善了多种裁判方式。其中与审理行政赔偿相关的内容应当在本次司法解释修改中得以体现。例如，对于原告请求被告履行给付义务理由不能成立的，《行政诉讼法》第六十九条规定，可以判决驳回原告诉讼请求；对于行政机关作出的赔偿决定存在款额确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更；对于行政机关不履行行政赔偿法定职责义务的。人民法院应当作出给付判决，限期行政机关返还财产、恢复原状，给付明确数额的金钱赔偿。
同时，修正后的《行政诉讼法》在判决方式上区分履行判决和给付判决。履行判决适用于行政机关不履行行为义务，给付判决适用于行政机关不履行返还财产、金钱给付等赔偿、补偿义务。在审理行政赔偿案件时，为实质化解行政争议，人民法院原则上不得用履行判决代替给付判决，即行政机关负有给付义务时，通常应当对行政赂偿的方式、项目、标准等予以明确，作出具有赔偿金额等给付内容的判决，不能判决行政机关限期履行法定职责。
为此，修改后的《行政赔偿司法解释》增加本条规定，对行政赔偿具体判决方式作出原则要求。
【条文释义】
本条内容包含以下几层意思：第一，人民法院审理后认为被告应当承担行政赔偿责任；第二，被告承担行政机关赔偿责任的方式是返还财产或者恢复原状，无法返还财产或者恢复原状的，支付赔偿金、利息；第三，判决行政机关承担行政赔偿责任适用给付判决或者变更判决，原则上不得适用履行判决或撤销重作判决。下面就上述三个问题分别予以阐释：
一、被告应当承担行政赔偿责任
人民法院对行政赔偿案件进行审理后，认为原告请求行政赔偿的理由成立，应当承担行政赔偿责任，这是适用本条规定的前提条件那么，被告应当承担行政黯偿责任的具体条件是什么呢？我们认为应当具备以下条件：
（一）侵权的行政行为违法
行政赔偿案件说到底是行政行为侵权责任案件。行政行为侵权存在两种形式：一是行政行为合法造成当事人合法权益损害，需要行政机关给予受害人行政补偿；二是行政行为违法造成当事人合法权益损害，需要行政机关给予受害人行政赔偿。不仅行政处罚、行政强制等单方行为违法造成当事人人身权、财产权损害，还需要承担行政赔偿责任；行政机关不履行法定职责行为造成当事人人身权、财产权损害的，同样要承担行政赔偿责任。行政协议案件中，行政机关订立行政协议，单方变更、解除行政协议，或者不依法律、未按照约定履行行政协议案件，行政机亦应当承担违法行政行为侵权的行政赔偿责任，只有在法律、法规合法有效规章、规范性文件明确规定行政机关应当承担违约责任时，行政机关才可以依法承担行政违约责任。
侵权的行政行为违法，主要通过以下方式表现出来：一是当事人先行对侵权的行政行为申请行政复议、提起行政诉讼，生效的复议决定或行政判决确认侵权的行政行为违法。行政复议决定、行政判决确认违法的方式包括撤销行政行为、确认行政行为违法或者无效、变更行政行为。撤销行政行为同时责令行政机关重新作出行政行为的，通常不能认为已经确认违法。主要原因是撤销重作复议决定或行政判决，并非是对案件所涉事项的最终评价。实践中，复议机关和人民法院常常不注意区分撤销和撤销重做的区别，审理行政赔偿案件的人民法院要特别注意生效行政复议决定、行政判决撤销行政行为的具体说理，从具体说理中分析判断撤销行政行为是否是对案件所涉事项的最终处理。如果复议决定、行政判决仅仅是以事实不清、程序违法、超越职权等理由撤销行政行为，未对案涉事项作出最终判断的，一般不应认为侵权的行政行为已被确认违法，需等待相关行政机关对涉案事项另行作出最终处理进行判断。根据具体说理难以判断是否是最终处理结果，且有管辖权的行政机关没有重新作出处理意愿和行动的，人民法院应当认定撤销决定或判决已经确认侵权的行政行为违法。二是当事人一并提起行政赔偿诉讼的案件中，人民法院同时判决撤销侵权的行政行为。此种情形下，人民法院首先应审查被诉行政行为的合法性，在判决确认侵权行政行为违法的同时，作出行政赔偿判决。对一并提起的行政赔偿诉讼，人民法院不得先行中止行政赔偿诉讼案件的审理。在侵权行政行为终审判决后恢复行政赔偿案件的审理。三是行政机关自我纠错、上级行政机关层级监督撤销侵权的行政行为，或者侵权行政行为案涉事项的直接责任人员、主要负责人员因玩忽职守被追究刑事责任、政纪责任等。
(二)要有行政行为侵权的损害事实发生
所谓“损害事实”，首先是指由违法行政行为造成当事人人身或财产损失，包括财产价值减损或灭失、财物被侵占、正常经营活。妨碍、生命健康遭侵犯、行动自由受限制、名誉受到玷污等。“损害事实”还必须是当事人合法权益受到损害的事实。非法利益遭到违法行政行为侵害，行政机关亦不承担行政赔偿责任。例如，强制执行权的行政机关超越职权强制拆除违法建筑，当事人请求违法建筑损失的，人民法院不予支持。因为，违法建筑不属于合法利益。但是，当事人主张强制拆除行为造成其违法建筑内合法的机器设备等物品损失的，人民法院应当依法予以支持。因为，违法建筑内的机器设备属于当事人的合法财产，应当予以保护。强制拆除时，应当将这些可拆卸、可移动的合法物品采取适当方式搬移后再行拆除违法建筑。
行政赔偿责任以损害事实的存在为要件，没有损害事实的，不承担行政赔偿责任。损害事实既是行政处罚、行政强制、行政许可、行政处理等单方行政行为违法承担行政赔偿责任的前提，也是行政协议这类特殊行政行为违法承担行政赔偿责任的前提。即便是行政机关依法应当承担违约责任，也要以存在损害事实为前提，且违约责任的大小应当与损害事实基本相当。如果违约责任明显高于损害结果的，人民法院必须依法作出调节，确保二者之间基本相当。如果人民法院判决行政机关承担的违约责任明显高于当事人实际损失的，判决损害国家利益、公共利益，必须依法予以改判。政府要诚实守信，但是，根据《国务院全面推进依法行政实施纲要》第5条规定，诚实守信只是依法行政的基本要求之一，并非全部。行政机关签订行政协议，还必须同时遵守合法行政、合理行政等要求。如果约定的违约责任明显超过当事人的直接损失，按照约定履行义务将会严重损害国家利益、公共利益的，约定违法，不能作为行政机关承担赔偿责任的根据，人民法院应当依照国家赔偿法关于“直接损失”，也就是“实际损失”的标准予以行政赔偿。
(三)违法的侵权行政行为与损害结果之间有因果关系
只有违法行政行为造成受害人的损害，才应当由行政机关承担行政赔偿责任。如损害事实并非违法行政行为所造成的，则行政机关不承担行政赔偿责任。所以，《国家赔偿法》第五条规定，行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为，因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，以及法律规定的其他情形，国家不承担赔偿责任。
如何判断违法行政行为与损害结果之间存在因果关系，实践中时常是一个难以判断的问题。例如，行政机关工作人员的行为是个人行为还是职务行为，行政相对人对损失的形成和结果发生是否存在过错，是否存在第三方违法行为造成损害的情形等。为了充分保障行政相对人的合法权益，对于违法行政行为与损害结果之间的因果关系，应当由被告行政机关承担举证责任。也就是说，行政机关的违法行政行为与损害结果发生，在时间、地点等方面存在客观上的关联性，除非行政机关有相反证据排除损害结果系违法行政行为造成，应当认定违法行政行为与损害结果之间存在因果联系。
行政违法行为与损害结果之间存在因果联系，情况十分复杂。第一种情形是，行政相对人的损失由作出违法行政行为的行政机关造成。如某县公安局违法将刘某行政拘留5日;第二种情形是，行政相对人的全部损失由两个或者两个以上行政机关共同作出的违法行政行为造成，如某市执法局与自然资源局联合执法将孙某合法房屋予以强制拆除;第三种情形是，行政相对人的损失由两个行政机关分别作出的违法行政行为共同造成，如原行政行为机关造成行政相对人损失，之后复议机关又加重其损失。第四种情形是，行政相对人的损失由第三人违法侵权行为造成，行政机关不履行法定职责行为加重损害结果，如吴某被罪犯张某刺中静脉血管流血不止，路人见状打电话报警，警察怠于履行救助义务，致使吴某因未得到及时救助流血过多死亡。第五种情形是，第三人提供虚假材料，行政机关工作人员未尽审慎审务，造成行政相对人合法财产损失，如贾某提供虚假申报材料请求将吕某合法房产过户至其名下，不动产登记机关未尽审慎审查义务，办理过户手续，致使吕某合法房产被贾某卖给善意第三人无法收回。第六种情形是，行政机关工作人员与第三人恶意串通作出违法行政行为，造成行政相对人人身权、财产权等合法权益损失。如王某与负责车辆过户登记的交通警察林某恶意串通，由王某提供虚假过户资料将其借用蒋某的机动车过户至王某的亲戚周某名下，后又转让给善意第三人马某，致使车辆无法追回造成蒋某车辆损失。不同情形下，人民法院应当根据行政机关违法行政行为在损失形成和结果发生中的作用大小承担相应的行政赔偿责任，而不是要违法行政行为与损害结果之间存在因果联系，行政机关就要承担全部损失。混合过错中，一定要区分责任各方对损害结果的作用大小，分别承担相应的赔偿责任。两个以上行政机关出于共同故意共同作出违法行政行为的，数个行政机关应当对损失承担连带赔偿责任;行政机关工作人员与第三人恶意串通作出违法行政行为的，行政机关与第三人对损失承担连带赔偿责任。
(四)承担赔偿责任的主体是行政机关和法律、法规、规章授权的组织
《行政诉讼法》第二条第二款规定，前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。违法行政行为造成当事人人身、财产损失的，应当由违法行政行为的行政主体依法承担行政赔偿责任。行政机关和法律、法规、规章授权的组织均属于行政主体，具有独立承担行政赔偿责任的主体资格。法律、法规、规章授权的组织包括:(1)行政机关内设机构、派出机构因法律、法规、规章的特别授权，具有行政主体资格，能够成为行政赔偿义务主体。如公安派出所根据《治安管理处罚法》第九十一条规定，警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。派出所属于法律授权的组织。只要是公安派出所作出的行政行为造成的损失，即便是超越职权行使应由公安局作出的行政处罚的，也是该派出所作为赔偿义务主体、行政赔偿诉讼的被告。(2)具有公共管理职能的事业单位，经法律、法规、规章授权，成为行使行政职权的行政主体，能够成为行政赔偿义务主体。如高校违法开除学生学籍造成损失的，高校是行政赔偿义务主体和行政赔偿诉讼的适格被告。
人民法院经审理后，认为原告请求行政赔偿同时具备上述四个条件的，应当依法判决支持原告的赔偿请求。上述四个条件是人民法院认定行政机关承担行政赔偿责任的充分必要条件，四个要件缺一不可。此时，构成本条“人民法院经过审理认为被告应当承担行政赔偿责任”的条件。
二、行政赔偿的方式
《国家赔偿法》第三十二条规定:“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。”“能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”也就是说，国家赔偿优先适用返还财产或者恢复原状，只有在不能返还财产或者恢复原状时，才适用金钱赔偿。
(一)金钱赔偿
人民法院经审理认为被告违法行政行为造成原告方人身、财产等合法权益损失的，判决被告行政机关（代表）国家向原告支付一定数额的货币补偿。司法实践中，金钱赔偿方式是最为常用的赔偿方式。以金钱赔偿方式进行赔偿的益处在于便于执行，同时方便赔偿请求人。原告损失以货币价值进行衡量，并以一般等价物货币进行补偿，赔偿请求人可以自由支配赔偿获得的货币，实现个人消费需求。应当注意的金钱补偿的价值要与当事人的“直接损失”，或者称之为“实际损失”相当，不能脱离“实际损失”。包括财产损失、人身自由和身体以及精神损失，必须基于一定的损失事实和赔偿项目，精准核定赔偿数额。即便是在没有直接证据证明损失大小的情况下，也不脱离案件相关损失事实，完全主观、拍脑袋确定金钱赔偿的具体数额，要逐项核定损失情况，客观确定金钱赔偿数额。违法行政行为造失，金钱赔偿的计算方式可以区分财产、人身和精神损害三种情形分别以不同方式计算。
1.财产损失的金钱赔偿
原则上，财产损失以侵权时受到损害物的市场评估价计算。财产损失除了物的价值外，还包括因为物的损失带来的必然损失。例如，房屋租赁费损失。行政机关违法强制拆除房屋，当事人必然要另找房屋居住生活。如果行政机关没有提供周转房，房屋租赁费就属于因违法强制拆除行为带来的必然损失，应当作为财产损失的一部分予以赔偿，赔偿标准可以参照同时期同区域平均租房价格或者同时期同区域征收补偿方案确定的租房价格标准计算。又如奖励、优惠、补贴损失在征收过程中行政机关违法拆除被征收房屋，当事人一并提起行政赔偿诉讼案件中，根据征收补偿安置方案当事人应当获得的奖励、优惠补贴等利益属于违法拆除房屋应当予以赔偿的直接损失，补偿数额按照补偿方案确定的标准计算。理由是因行政机关违法强制拆除，补偿转化为赔偿，当事人获得赔偿数额一定不能低于补偿数额，否则就是司法裁判纵容、鼓励违法强拆，同时对当事人也是不公平的。再如，经营性损失。违法拆除当事人正在进行生产、经营活动的厂房、商铺等建筑物、构筑物的，造成经营性损失通常是其必然结果，适当期限的经营性损失属于直接损失。经营性损失赔偿标准通常可以按生产经营者被拆除前三年平均纯利润计算，期限可以参照同期间同区域征收补偿方案确定的经营性损失补偿期限计算，通常在六个月到一年。应当注意的是，在房屋所有权人将房屋租赁给他人从事生产经营活动的案件中，经营性损失应当向生产、经营者赔偿，而不是向房屋所有权人进行补偿。同时，对于生产经营者主张按照其剩余租赁年限赔偿经营性损失的，人民法院亦不应予以支持。因为剩余年限损失属于期待利益，具有不确定性，不属于国家赔偿的“直接损失”范畴。
2.人身损害的金钱赔偿
人身伤害损失赔偿包括医疗费、护理费、误工费、营养费，以及残疾生活辅助具费、康复费、继续治疗费等。根据《国家赔偿法》的相关规定，造成身体伤害的，应当支付医疗费、护理费，以及因误工减少的收人。误工减少收入每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算，最高额不超过国家上年度职工年平均工资的五倍。造成部分或者全部丧失劳动能力的，还应当支付残疾生活辅助具费、康复费等因残疾而增加的必要支出和继续治疗所必需的费用，以及残疾赔偿金。造成死亡的，还应当支付死亡赔偿金、丧葬费，总额为国家上年度职工年平均工资的二十倍。对死者生前扶养的无劳动能力的人，还应当支付生活费，支付标准参照被扶养人所在地最低生活保障标准计算。夫妻共同抚养的子女，一方死亡的，应当减半计算;兄弟姐妹共同赡养的父母，应当按照均摊费用支付。被扶养的人是未成年人的，生活费给付至十八周岁止;其他无劳动能力的人，生活费给付至死亡时止。
3.精神损害的金钱赔偿
赔偿义务机关有《国家赔偿法》第三条、第十七条规定情形之一，依法应当承担国家赔偿责任的，可以同时认定该侵权行为致人精神损害。但是赔偿义务机关有证据证明该公民不存在精神损害，或者认定精神损害违背公序良俗的除外。根据《国家赔偿精神损害赔偿解释》第四条、第七条、第八条规定，侵权行为致人精神损害，应当为受害人消除影响、恢复名誉或者赔礼道歉;侵权行为致人精神损害并造成严重后果，应当在支付精神损害抚慰金的同时，视案件具体情形，为受害人消除影响、恢复名誉或者赔礼道歉。“造成严重后果” 是指有下列情形之一:(1)无罪或者终止追究刑事责任的人被羁押六个月以上;(2)受害人经鉴定为轻伤以上或者残疾;(3)受害人经诊断、鉴定为精神障碍或者精神残疾，且与侵权行为存在关联;(4)受害人名誉、荣誉、家庭、职业、教育等方面遭受严重损害，且与侵权行为存在关联。受害人无罪被羁押十年以上;受害人死亡;受害人经鉴定为重伤或者残疾一至四级，且生活不能自理;受害人经诊渐、鉴定为严重精神障碍或者精神残疾一至二级，生活不能自理，且与侵权行为仔在关联的，可以认定为后果特别严重。致人精神损害，造成严重后果的，精神损害抚慰金一般应当在《国家赔偿法》第三十三条、第三十四条规定的人身自由赔偿金、生命健康赔偿金总额的百分之五十以下(包括本数)酌定;后果特别严重，或者虽然不具有“后果特别严重”情形，但是确有证据证明按照人身自由赔偿金、生命健康赔偿金总额的百分之五十以下标准不足以抚慰的，可以在百分之五十以上酌定。
人民法院判决被告行政机关支付赔偿金的，通常还应当判决逾期支付赔偿金的利息损失。利息损失赔偿标准通常按照同期银行存款利息支付，如果事实上当事人存在贷款利息损失，或者根据案件具体情况按照存款利息予以赔偿不足以弥补其损失的，人民法院也可以判决被告行政机关按照同期银行贷款利息赔偿逾期付款的利息损失。
(二)返还财产或者恢复原状
《国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。金钱赔偿是国家赔偿的主要形式，具备返还财产、恢复原状条件的，优先适用返还财产、恢复原状赔偿形式。
1.返还财产
返还财产是指原物存在，且功能、外形等未造成损坏的情形下。行政机关直接将违法采取查封、扣押、收缴、没收、征收、征用等行政行为所占有的物品，直接退还给行政相对人的赔偿方式。返还原物是最便捷的赔偿方式，也是国家赔偿成本最低的赔偿方式。适用返还财产赔偿方式必须同时具备以下几个条件:一是原物尚在。行政机关违法作出行政行为将行政相对人的合法财物置于行政机关控制之下，经法定程序须行政赔偿时，被行政机关控制的物品原件尚在，这是返还原物的前提条件。二是原物未被损坏。返还原物必须是完璧归赵，物品不能有损坏，包括物品的功能、外观等各方面均须完好无损。存在丝毫的损坏，就需要同时予以金钱赔偿或者恢复原状。三是返还原物成本较低，且不会造成法律关系的不稳定。行政机关无偿收回土地使用权后，已经通过招拍挂程序重新将土地出让给他人，取得土地使用权的一方当事人尽管未动工开发建设，但是已经就开工前的规划设计等付出大量成本，甚至因欠债等原因土地使用权再次转让他人，发生多次流转，返还土地不仅会导致行政机关需向合法取得土地使用权的第三人行政赔偿，甚至还会导致已经确定的土地权属法律关系全部解除，相应的债权债务等法律关系也要重新作出安排，恢复原状成本太高、破坏法律关系的稳定性，此时尽管原物尚在、未受损，但仍不适宜适用返还原物的赔偿方式。应当注意的是，在不能返还原物进行金钱赔偿时，人民法院作出金钱给付赔偿判决应当充分考虑利益平衡。
2.恢复原状
恢复原状是指行政机关通过重建、维修、更换配件等方式，让被查封、扣押、收缴、没收、征收、征用等违法行政行为损毁的物，外观和功能、价值得到恢复后交付给行政相对人的赔偿方式。恢复原状的适用条件有以下几个:一是违法行政行为已经造成物的损害。如果物品完好无损，应当适用返还原物。二是物的损害能够通过重建修、更换配件等方式，使其外观、功能、价值等基本得到恢复。三是重建、维修、更换配件所花费的费用必须远低于全额金钱赔偿的费用。如果恢复原状的费用过高，应当直接适用金钱赔偿。应当注意的是恢复原状后如果造成物的价值减损，应当同时判决金钱赔偿，补足价值损失部分。
三、行政赔偿案件的判决方式
修改后的《行政诉讼法》对行政案件的判决方式作出更加清楚明确、具有内在逻辑的规定。主要是按照被诉行政行为合法、违法作出的行政行为违法、不作为行为违法，以及违法行为的不同形态，进行细致的区分，分别规定了八类法定判决方式。第一，对于被诉行政行为合法的，判决驳回原告诉讼请求。第二，对于行政机关作出的行政行为违法，没有任何事实根据和法律依据的，适用撤销判决，使原告的权利义务恢复到被诉行政行为作出之前的状态。第三，对于被告作出的行政行为存在重大且明显违法的，判决确认无效，原告的权利义务与撤销判决一样，恢复到被诉行政行为作出之前的状态。第四，对于被告作出的行政行为违法，但为避免给国家利益公共利益造成重大损失需保留其效力，或者被诉行政行为没有撤销的必要性、可能性的，判决确认违法。第五，对于被告作出的行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，适用变更判决，由法院判决作出一个更为公正适当的处理。第六，对于被告作出的行政行为违法，但是需要行政机关进一步调查核实重新作出处理的，判决撤销被诉行政行为，同时责令被诉行政机关限期重新作出行政行为。撤销重作判决不同于撤销判决，不能使原告的权利义务恢复到被诉行政行为作出之前的状态，原告的权利义务处于不确定状态，需要行政机关重新处理后确定。针对行政机关不作为行为，行政诉讼法区分不履行法定职责和不履行给付义务两种情形分别规定了履行判决和给付判决两种特别的判决方式。第七，对于被告不履行法定职责的，人民法院判决被告在一定期限内履行。这里的不履行法定职责主要是指不履行发放许可证、保护人身权或财产权等行为类义务，不包括不履行给付义务。第八，对于被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。这里的给付义务主要是指金钱给付义务和特定物的交付义务。
修正后的《行政诉讼法》关于判决方式的规定，对人民法院审理行政赔偿案件判决方式的适用具有重大影响。第一，对于行政机关已经作出行政赔偿决定，原告单独提起行政赔偿诉讼的，如果行政赔偿决定违法，通常都属于“涉及对款额的确定、认定确有错误的”情形，人民法院一般应当适用变更判决，纠正行政赔偿决定款额错误，直接变更赔偿数额，责令被告行政机关限期支付正确数额的行政赔偿。为了实质化解行政赔偿争议，人民法院通常不得适用撇销重作判决。第二，对于行政机关不作为、不依法履行行政赔偿义务的，无论是金钱给付还是返还原物义务，人民法院都应当适用给付判决，直接判决被告行政机关限期支付特定数额的行政赔偿金额，或者交付特定物品，不得以履行判决代替给付判决，判决被告行政机关限期作出行政赔偿决定。理由是修正后的《行政诉讼法》之所以区分履行判决和给付判决，就是要让行政判决更能够实质化解行政争议。在符合给付判决适用条件的情形下，人民法院适用履行判决，不能够直接有效化解行政争议，判决方式错误，适用法律错误，同时也违反行政诉讼法解决行政争议的立法目的。
四、关于对“可以对行政机关赔偿的方式、项目、标准等予以明确，赔偿内容确定的”理解
本条第二款对人民法院“作出具有赔偿金额等给付内容的判决”设定了前提条件，即“可以对行政机关赔偿的方式、项目、标准等子以明确，赔偿内容确定的”。这个前提条件如果理解不正确，就可能会出现以下情况:简单判决撤销被诉行政赔偿行为，责令被告重新作出赔偿决定;对行政机关不履行行政赔偿法定职责行为，判决被告限期作出行政赔偿决定，导致行政赔偿案件程序空转，原告合理合法的行政赔偿诉讼请求得不到及时有效的救济，实质化解行政争议的行政诉讼法立法目的无法实现。我们认为，人民法院必须认真履行审判职责，不得为减轻法官工作量而失职推责。对于行政赔偿案件，根据《行政诉讼法》第七十七条规定，法律赋予人民法院变更权。借用法国行政法上的一概念，人民法院对此类案件享有“完全管辖权”。根据权利义务相一致的原理，既然人民法院对行政赔偿案件享有完全的审判管辖权力，可以作出变更判决，那么，无论是行政机关不履行行政赔偿法定职责，还是行政机关拒绝行政赔偿，或者行政机关作出的行政赔偿决定赔偿不到位，人民法院对作出变更判决或者给付判决所需查明的损失事实就有根据现有证据进行审查、作出判定的法定义务。除非根据案件实际情况不能证明还存在可以调取的证据线索，或者存在可调取的证据线索但不宜由法院在诉讼期间调取或要求当事人提供情形的，人民法院不得以被诉行政赔偿决定认定事实不清、主要证据不足，作出赔偿的方式、项目、标准等难以明确为由，对行政赔偿案件作出撤销重作或限期履行判决。没有可调取证据线索，或者有线索但诉讼过程中不宜由当事人提供或人民法院调取的情况下，人民法院应当根据现有证据，或者通过当事人补充提供证据或法院调取证据对相关损害事实作出判定。
当然，对于极个别案件，人民法院经审理发现通过当事人举证或者人民法院调查取证，亦难以对“行政机关赔偿的方式、项目、标准等予以明确”，人民法院不能确定行政机关赔偿内容的，对于行政机关作出的行政赔偿决定，可以判决撤销，责令其重新作出赔偿决定;对于行政机关不履行行政赔偿法定职责案件，可以判决行政机关限期作出行政赔偿决定。无论是撤销重作判决，还是限期履行判决，人民法院在判决说理部分，对于能够明确的赔偿项目、赔偿标准等事项，应当尽可能予以明确，为被告行政机关下一步作出行政赔偿决定指明方向，同时，也是为了充分保护原告一方合法权益，对行政机关将来作出行政赔偿决定权力的合理、合法限制。
【实务指导】
一、行政赔偿案件的法律适用
实体法上，行政赔偿是国家赔偿的一部分，判决被告行政机关承担行政赔偿责任时，当然优先适用《国家赔偿法》等公法规范，只有在行政法律规范等公法规范没有规定时，在与行政法等公法原则不抵触的情况下，才可以将民事法律规范作为补充适用。程序法上，行政赔偿诉讼属于行政诉讼的一部分。进入诉讼之前，行政机关作为赔偿义务机关进行先行赔偿时，适用《国家赔偿法》第二章第三节规定的赔偿程序。一旦赔偿请求人提起行政赔偿诉讼，就必须适用《行政诉讼法》规定的相关程序，而不是适用《国家赔偿法》有关司法赔偿的程序。如果是一并提起行政赔偿诉讼，则更是只能完全按照行政诉讼法规定的程序进行，既不适用《国家赔偿法》关于行政赔偿的处理程序，也不适用《国家赔偿法》关于司法赔偿的程序。
二、行政赔偿案件的利息
损失问题本条规定，“无法返还原物、恢复原状的，判决被告限期支付偿金和相应的利息损失”。无法返还财产、恢复原状的情况下，只能给予金钱赔偿，同时给予“相应的利息损失”。此处“相应的利息损失”应当如何理解?我们认为，应当从两方面理解:第一，“相应的利息损失”是要根据公民、法人或者其他组织合法权益遭受的损失情况判决支付利息。违法行政行为造成损失，判决金钱赔偿足以弥补其损失，不存在利息损失或者没有必要通过利息弥补本金不足的，给予金钱赔偿时无须判决赔偿利息损失。第二，利息损失的具体赔偿标准要结合公民、法人或者其他组织在判决金钱赔偿后，利息损失的实际情况或者金钱赔偿不足的缺口进行判断。违法行政行为造成损害应当予以行政赔偿，鉴于赔偿的过错主要在于行政机关一方，损失的计算时点和应当予以赔偿的时点都应当在损失发生之日。但是，实践中如果赔偿请求人依法行使行政赔偿救济权利，经过违法确认、先行申请赔偿义务机关行政赔偿、行政复议、行政诉讼，直至最终获得补偿、拿到赔偿金，距离违法行政行为侵权造成损失之日已经过去数年，逾期支付赔偿金存在利息损失是必然的。因此，通常人民法院判决被告行政机关赔偿损失的同时，还应当判决支付利息。同时，如果因物价上涨等原因，按照侵权时的时点进行估价，确实存在估价赔偿金额不足以弥补损失的，亦可通过利息方式弥补损失。第三，利息标准要结合利息损失和估价价差确定。国家赔偿需要赔偿利息损失的，通常按照同期银行存款利息计算。存款利息不足以弥补损失的，可以按照同期贷款利息计算。如果物价上涨较大，按照同期银行贷款利息也不足以弥补损失的，可以按照赔偿时的时点进行估价，尤其是涉及个人家庭住房损失赔偿的，要确保其获得的金钱赔偿在实际获得赔偿时足以回购被毁损的原房屋。因此，有些特殊情况下，根据侵权损害发生时的估价时点加贷款利息赔偿亦不足以弥补损失的，人民法院可以按照赔偿时的时点估价赔偿。按照赔偿时的时点估价赔偿的，损失发生至赔偿时物的市场增值已经包含在赔偿款中，应当支付赔偿款的时间至实际支付时间间隔很短，不存在利息损失，一般不再赔偿利息损失。
撰写人：郭修江
来源：《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定理解与适用》第522-538页。
