写在前面
2021.12.26
为庆祝中国共产党成立100周年，铭记光辉历史、传承红色基因，讲好人社故事。我们特邀上海人社系统的部分老领导、老同志，以亲历者、见证者、决策者的身份和角色，为您讲述改革开放40年来上海人社领域诸多宏大改革创新背后鲜为人知的故事和历史细节，以史鉴今，资政育人。
养老保险争议处理和行政执法
检查工作开展初期的回忆
口述人
蒋伟明：上海市社会保险事业基金结算管理中心原党委副*。
我在社保系统的工作经历已经有20多年，其间虽然工作单位、工作部门多次调动，但是，工作的内容始终没有离开社会保险工作。1987年，我从团市委调入市人事局退休处，从事机关事业单位干部、职工的退休工作；1993年，我所在的市人事局退休处成建制划入新成立的上海市社会保险管理局，我分别在业务二处、资金处、监督处任副处长；1998年，上海撤销市劳动局、市社保局，建立市劳动和社会保障局，我分别任仲裁处副处长、区社保中心主任、市社保中心党委副*、市劳动能力鉴定中心党支部*等；2008年，上海撤销市人事局、市劳动和社会保障局、市医保局，建立市人力资源和社会保障局。在这诸多单位和部门的工作历程中，留下了许多值得回忆的、并不如烟的往事。其中，记忆最深刻的则是建立养老保险争议处理和监督检查工作。
养老保险争议的处理
1993年，上海市政府印发《上海市城镇职工养老保险制度改革实施方案》，对城镇职工养老保险的制度模式作了很大的改变，但一系列的问题都亟待解决。
1993年2月5日
上海市第九届人民代表大会常务委员会第41次会议原则批准《上海市城镇职工养老保险制度改革实施方案》
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1993年经市九届人大常委会第41次会议审议通过，上海市政府印发《上海市城镇职工养老保险制度改革实施方案》，这个方案对城镇职工养老保险的制度模式作了很大的改变。养老保险的范围逐步扩大到全体劳动者，拓宽了养老保险基金的筹集渠道，改变了养老金的计发办法，管理方式社会化。新模式也带来了新问题，由于职工参加养老保险的手续由所在单位给予办理，如果单位不给办理怎么办？职工缴纳养老保险费的基数由单位申报，如果单位漏报、少报怎么办？职工到达退休年龄，退休手续和申领养老金的手续由单位办，如果单位不给办怎么办？……一系列的问题都亟待解决。
1994年上海市政府发布《上海市城镇职工养老保险办法》第四十六条明确规定：“在职人员与单位之间因缴纳养老保险费发生争议的，以及在职人员、退休人员或者单位与养老保险事业管理中心因养老保险问题发生争议的，可向市社会保险局申请裁决。”虽然原则规定已经有了，具体怎么操作？应该有一个操作性的规章。这时候局领导找我谈话，要我负责这项工作。当时我刚到局资金处任副处长不久，资金处的工作才上手，又要调换工作岗位，而且对于仲裁工作完全是个门外汉，但最后还是服从组织安排。好在这项工作已经由原局办公室副主任梁建舫同志作了前期的准备工作，并调集了有法律工作经历的周开宗和孙益祖两位同志，后来游惠国同志也加入这项工作，起草了一个操作性文件的草稿。
1994年4月27日
上海市人民政府第63号令发布《上海市城镇职工养老保险办法》
认识到养老保险争议处理工作的困难程度，警示我们要依法依规，一丝不苟地做好仲裁工作。
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我接手这项工作后，首先要认清我们的争议处理性质是属于行政裁决还是民事裁决。对这个问题，我们也有一个认识过程。我和其他两位同志先了解了上海已有的仲裁机构相关情况，当时有上海市仲裁委员会，主要是处理经济合同的纠纷；还有上海市劳动争议仲裁委员会，主要是处理职工与单位之间因劳动合同的履行所发生的争议。我们又一起走访了市高级法院的民庭庭长和行政庭的庭长。最后在市政府法制办的指导下，明确养老保险争议仲裁的性质是行政裁决。行政裁决有一个重要特征是，当事人不服行政裁决的，可依法向法院提起诉讼。因此，我们裁决后，如果当事人有一方不服裁决，向法院提起诉讼，那我们局就要作为被告，出庭应诉。这更使我们认识到养老保险争议处理工作的困难程度，警示我们要依法依规，一丝不苟地做好仲裁工作。
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其次，要理清的是养老保险争议有几类。我们从政策规定到工作流程，以及在日常工作中碰到的问题出发，进行认真的梳理工作。单位参加养老保险必须到社保经办机构进行登记，职工参加社会保险必须由单位代为办理，如果单位不办理登记或者不为职工办理，职工就无法参加养老保险；职工缴纳养老保险费的基数由单位按实际数额确定，并向社会保险经办机构申报，如果单位少报基数，将会影响职工将来领取养老金的数额；职工到达退休年龄，由单位代为向社会保险经办机构申领养老金，如果单位不为职工办理申领手续，职工就无法按时领取养老金。针对这种种问题，我们进行了归纳。按对象来分，有职工、单位和社会保险经办机构；按内容来分，有登记、建立账户、缴纳养老保险费、计发养老金、办理养老金申领手续等。根据以上情况，我们划分了养老保险争议的五种类型：单位与职工因办理养老保险登记手续问题发生的争议；单位与职工因缴纳养老保险费问题发生的争议；单位与职工因代付养老金问题发生的争议；单位或者职工与管理中心因办理养老保险账户问题发生的争议；单位或者职工与管理中心因缴纳养老保险费、计发养老金、办理养老金领取手续问题发生的争议。
2000年
法院对某拖欠养老金的单位进行查封
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最后，设计规范的工作流程。为了使得这一工作具有可操作性，我们对仲裁申请期限、材料提供、证据补充、回避、裁决期限、裁决书的制作和送达以及裁决后的法律救济渠道等作了一系列工作流程的规定。在这方面值得介绍的有这样几件事：第一件事是到哪里申请？文件规定争议处理机关是上海市社会保险管理局，如果要求分布在全市各区县的单位或者职工都在局本部机关来申请，难免会路途遥远，车马劳顿。因此，从我局系统垂直管理的特点出发，我们规定养老保险争议申请者可以直接到局机关办公所在地提出申请，也可以就近到区县社会保险经办机构提出申请，然后由区县社会保险经办机构向市局转递，免除了申请者路途之劳。第二件事是申请者材料的提供。争议处理在材料的提供上，遵循谁主张谁举证的原则。但职工在单位是被管理者，有些证据材料是无法提供的。比如单位究竟按什么基数为自己缴纳养老保险费等，因此，我们规定了凡涉及职工与单位之间发生的养老保险争议，可以由市社会保险管理局委托区县社会保险经办机构进行调查，提供相关材料和提出处理意见。这也保证了弱势的职工在争议处理中获得应有的主动权。第三件事是对裁决不服以后的救济渠道。这里的救济不是指生活困难的民政救济，而是指司法救济的渠道。当时《中华人民共和国行政诉讼法》已经颁布实施，公民、法人对行政机关做出的具体行政行为不服，可以向人民法院提起行政诉讼。市社会保险局驻地在虹口区，受理的法院应该是虹口区人民法院。为了做好衔接工作，我们专门走访了虹口区人民法院行政庭的庭长，向他们介绍了养老保险制度改革的情况，并且提供了相应的法律、法规等文件，供他们参考。对此，他们表示感谢，并且说改革后的养老保险制度是一项新的制度，他们都了解得比较少，我们提供的文件对正确审理养老保险案件会很有帮助的，同时也表示在具体审理案件的时候他们都还是会依法秉公办事的。
一个新制度的出台，经过了许多的磨砺，费了很多心血。但还不是最辛苦的，真正的辛苦还是在具体处理案件的时候。
1996年9月2日
上海市人民政府发布《上海市城镇职工养老保险争议处理办法》
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一个新制度的出台，经过了许多的磨砺，费了很多心血。但还不是最辛苦的，真正的辛苦还是在具体处理案件的时候。1996年9月市政府发布了《上海市城镇职工养老保险争议处理办法》，在此后的一年左右时间里，我们处理了大量的案件，多数以调解的方式处理了，只有少数因调解不成而裁决的。然而就是这少数几个裁决案件，让我们奔波于区法院、第二中级法院好几次。记得有一次因为区法院在同一天上、下午各有我们的一个案件，我和周开宗同志中午就在区法院附近的点心店吃了一碗面条而继续下午的应诉。身体的疲惫自不用说，更累的是心。记得有一个案件，职工反映单位在为她代扣代缴应缴纳的养老保险费时多扣缴了钱款，经我们调查情况确实，于是我们制作了裁决书，判定单位应该返还多扣缴的养老保险费，单位也履行了裁决决定，案件应该到此结束了。可是让人没有想到的是这位职工到法院起诉我局，说是我们的裁决没有判定单位除了返还多扣缴的养老保险费本金，还应判定单位要付给她本金以外的利息。这一点在法律法规上是没有的依据，我们也是无法处理的。应诉的应该是我们市社保局的局长，受局长委托我和周开宗同志去应诉。从成年开始，无论民事还是行政都没有和法院开庭打过交道，为了维护职工养老保险的合法权益而当了被告，心里真是五味杂陈。好在我们准备充分，理由和事实的依据充分，庭审很快就结束了。我和周开宗同志承接的三次区法院、两次中级法院的应诉，最后都以我们胜诉而结束，不过在此我局也接到了法院的司法建议书，讲到养老保险制度改革是一个新事物，老百姓的知晓度尚需加强，以减少诉讼。
1998年上海市撤销市劳动局、市社会保险局，建立市劳动和社会保障局，养老保险争议处理工作归并到市劳动争议仲裁委员会，明确职工与单位之间的养老保险争议属于劳动争议处理的范围，职工、单位与社会保险经办机构之间的养老保险争议仍按原来的渠道处理。至此养老保险争议作为单独处理结束了。
养老保险的监督检查
市政府授权市社会保险局对养老保险费的缴纳有检查和处罚权，为行使好这个权力，我们制定了一个办法、组建了一支队伍、建立了工作例会制度。
2000年
法院对某拖欠养老金的单位开展执法
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《上海市城镇职工养老保险办法》（沪发〔63〕号令）规定：社会保险经办机构“可定期或者不定期地对养老保险费的缴纳情况进行检查。对不缴、漏缴或者少缴养老保险费的单位，由市社会保险管理局责令其限期缴纳；逾期不缴纳的，市社会保险管理局可以通过银行扣缴，并可处以未缴纳金额一至两倍的罚款。”市政府已经授权市社会保险局检查和处罚权，但是，要具体行使这个权力，还有许多具体的工作要做。我们做了这样几个工作。
首先，行使权力需要有一个规范性的、可操作性的办法，根据《中华人民共和国行政处罚法》和《上海市城镇职工养老保险办法》，我们制定了《上海市养老保险行政执法检查工作程序暂行规定》，对养老保险行政执法的主管机关和委托机构的关系，执法检查的管辖，执法检查的程序，证据的种类和收集，案件处理的报批，《行政处罚决定书》制作的规范内容，案件处理后的归档工作要求等，都做了详细的规定。
其次，行使权力需要有一支队伍。经局领导同意，我们组建了一支由局监督处主管、由各区县社保中心具体负责的监督检查队伍。每个区县社保中心由一名副主任负责，配备两至三名业务骨干作为工作人员。行政执法工作不同于一般的检查工作，需要持证上岗。哪里来执法证呢？我们了解到市劳动局有劳动监察证，因此与市劳动局的监察处进行了联系，得到了他们的支持，但是因为行政隶属关系的原因，这条路走不通。又联系了市政府法制办，得到的信息是，在依法治国的大背景下，法律、法规授予了许多行政机关有执法权，因此市政府法制办考虑统一制作行政执法证，但需要申请持证人参加培训并经过考试合格才能取得。我们及时组织了人员报名、复习、应考，结果全员通过并取得行政执法证。这次参加考试大家都很累，但对于提高队伍行政执法的水平，确实得益匪浅。
最后，建立每月一次的工作例会制度。尽管已经通过了复习、考试，提高了整体队伍的行政执法水平，但在实际工作中碰到的问题会有所不同，通过工作例会的方式，可以达到一个互相学习的目的，对工作中碰到的共性问题，就及时加强培训。例如，有个区在检查一个外资企业的养老保险缴费基数时，被检查单位已经实现了会计电算化，所有的报表都在电脑里，我们的检查人员尚不适应。针对这个问题，我们请懂会计电算化的老法师来讲解，提高工作人员适应这一新事物的能力。在例会中，我们注意组织大家对需要行政处罚的案例进行讨论，从实战的案例中提高办案的能力。
这项工作也随着市劳动和社会保障局的建立而进行了归并，但是，这支队伍也为以后在区县社保中心建立劳动和社会保障检查小组准备了骨干力量。
时间虽然过去了很多年，我也已经进入退休生活多年了。但是回忆起以往曾经工作的岁月，曾经的甜酸苦辣，还是觉得回味无穷。看到今天的社会保险事业蓬勃发展，为自己曾经为此作过的贡献而感到自豪。
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影像支持：震杰、振浩
专栏编辑：胥婷、文劼
