每经特约评论员 陈宪
日前，媒体披露，中国第九个、东北地区第一个都市圈——沈阳都市圈的发展规划获得国家发改委正式批复。
到目前为止的九个都市圈，除重庆都市圈外，八个都市圈都是省会都市圈，即都是对省会“做加法”的都市圈。其中，长株潭都市圈，名称就直接道出了都市圈的本质——同城化，省会与地域相邻城市的同城化。其他的省会都市圈也都以同城化为核心区域，如西安都市圈的西咸（阳）同城化，成都都市圈的成德（阳）眉（山）资（阳）同城化，南京都市圈的宁镇（江）扬（州）同城化。
中国是一个大国，区域一体化有着多个层次。以长三角为例，长三角区域一体化是江苏、浙江、安徽和上海三省一市的一体化。从城市和城市群意义上把握区域一体化，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出了由长三角27个城市组成的中心区概念。根据这27个城市的空间特征和发展水平，形成了宁合、杭（绍）甬、沪苏等城市群，进而在这些城市群平台上，上海、南京、苏锡常、杭州、宁波和合肥等都市圈都在规划建设。可见，都市圈是区域一体化的核心区域，是我国现阶段推进区域经济社会发展的主体形态。加快规划建设都市圈，是推动区域协调发展的重要抓手。
有媒体在评论沈阳都市圈发展规划出台时认为，面临经济、人口增长双重之困的东北地区亟需一针强心剂。文章说，“最好的强心针，当然是国家中心城市。然而，自2018年以来，‘国中’就未再进行扩容，虽然沈阳表现出志在必得之心，但靴子能否落地、何时落地，存在巨大的不确定性。退而求其次，国家级都市圈的到来，也给了东北地区以新的发展底气。”
笔者不同意都市圈是中心城市的“退而求其次”。中心城市和都市圈处于城市集群发展的不同阶段。在相对发达的地区，都市圈成为城市集群的主要形态；在相对次发达的地区，中心城市是城市集群的主要形态。譬如，在粤港澳大湾区和长三角中心区，都市圈是城市集群的主体；在成渝、长江中游和中原地区，中心城市是城市集群的主力军。这是城市演化发展逻辑的一个折射。从要素和产业的角度看，它们之间的一个重要区别是，都市圈内部要素和产业的关系，以辐射、溢出和分工为主；中心城市和周边地区要素和产业的关系，则是以集聚、吸纳和转移为主。
中心城市仍然是行政区划，都市圈则顺应区域经济发展规律，跨行政区划，是实现经济区与行政区适度分离改革的产物。都市圈从大城市、中心城市演化而来，同时将大城市或中心城市与周边城市和乡镇融合在一起，形成一个多中心圈层结构的经济社会功能区。笔者认为，都市圈将替代中心城市，成为推动区域高质量一体化发展的基本空间形态。
目前，省会都市圈是都市圈的主体。随后，计划单列市，如深圳等，以及部分处于省域边界的大城市，如徐州等，也都将陆续推出都市圈发展规划。这里，既有历史地理的原因，也是改革发展的需要。在城镇化快速发展的过程中，这些城市大多暴露出空间结构不合理的问题。以深圳为例。深圳市总面积近2000平方公里，2022年经济总量为3.24万亿元，单位平方公里创造的GDP即经济密度为16.2亿元；2021年末，深圳市常住人口1252.83万人，每平方公里人口即人口密度为6274人，均位居我国城市首位。深圳空间狭小、制约发展的问题突出。前些年，深圳市和汕尾市共同建立了一块深圳的“飞地”——深汕合作区。编制深圳都市圈发展规划，将东莞、惠州的部分区县和深汕合作区一并加入深圳都市圈，将大大缓解深圳发展的空间矛盾，同时加快周边地区经济社会发展。由此说明，规划建设都市圈，可摈弃行政区划的影响，产生优化空间结构的积极作用。
通过经济区与行政区适度分离改革，优化空间结构，都市圈将实现中心城市与周边地区更大范围的资源要素自由流动，为建设全国统一大市场创造条件；都市圈正在形成高质量发展的区域集群，成为空间布局国家战略的重要载体。区域集群的内涵是创新集群和产业集群。京津冀、长三角、珠三角和成渝地区的各都市圈是我国科技创新的策源地、现代化产业体系的承载区；都市圈将以实现公共服务均衡普惠、整体提升为导向，统筹推动基本公共服务和社会保障一体化发展，持续提高共建共享水平，为区域乃至全国共同富裕水平的提高作出榜样；都市圈将通过整合社会资源并优化配置，实现自然和社会生态的共治。这是都市圈协同发展的重要组成部分。新时代社会治理和生态治理日益要求跨越行政区划，在都市圈、城市群范围内实现和完善区域协同治理。
（作者系上海交通大学安泰经济与管理学院教授，上海全球城市研究院研究员）
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