一份处理私房社会主义改造历史遗留问题的地方文件
关智慧律师
最近看到一份温州关于处理私有出租房屋社会主义改造历史遗留问题的文件（不完整），我觉得这个文件体现的立场和思路在很大程度上可以代表目前各地政府对待私有出租房屋社会主义改造历史遗留问题的一般立场。现在花一时间，简单评析一下这份文件。
文件的名称是《妥善处理房产历史遗留与信访问题工作实施方案》（以下简称《实施方案》）。开头介绍了制定《实施方案》的背景，指出“近年来，市区经租信访群体维权活动频繁，要求落实私房政策，解决遗留问题。为维护社会和谐稳定，落实纠偏纠错政策，化解市区房产历史遗留与信访问题矛盾，特制定如下实施方案。”可见，制定这份《实施方案》是从信访中发现经租房群体要求落实私房政策的问题，针对性地制定了专门的处置方案。
《实施方案》设定的目标任务是“争取在2025年年底前，落实对经复查核实符合政策条件的小量屋连店和极少数可能存在差错的经租信访户的货币补偿，彻底化解房产历史遗留与信访问题。”
我认为这个目标任务有两个意思：第一、解决经租房群体落实私房政策的问题不能无期限拖下去，政府对此类信访可能已经非常厌烦，耐心即将耗尽。第二、将落实政策限定在“经复查核实符合政策条件的小量屋连店和极少数可能存在差错的经租信访户的货币补偿”之内，不是所有类型的落实私房政策要求都被接受。
《实施方案》确定了三个处理原则。第一、实事求是。“即过去在私房改造工作中改对的不再变动，错改的予以纠正，不出新政策不开新口子。”
实事求是当然是正确的。问题在于“实事求是”太笼统了，一百个人可能有一百零八种理解。《实施方案》对实事求是的原则在处理经租房历史遗留问题如何具体应用做了解释，即“改对的不再变动，错改的予以纠正”。
需要注意的“不出新政策不开新口子”。我认为，这是《实施方案》对待私有出租房屋社会主义改造历史遗留问题的基本策略，这可能也是官方对待历史遗留问题的一般策略。例如最高人民法院、城乡建设环境保护部《关于复查历史案件中处理私人房产有关事项的通知》（1987年10月22日 法（研）发〔1987〕30号）就有类似提法：“人民法院在审理房屋案件中，遇到有关落实私房政策的案件，如：私房因社会主义改造遗留问题，文革期间被挤占、没收的私人房产问题，建国初期代管的房产问题，落实华侨、港澳台胞私房问题等，应移送当地落实私房政策部门办理。落实私房政策部门必须从实际出发，严格按照中央的政策规定处理。中央已有规定的，应严格依照政策办理，不许扩大范围。中央没有规定的，不许再开新口子。”
我对“不开新口子”的理解是原来的政策承认私房主有多大的利益，就是多大的利益，不能突破旧政策“赋权”的边界和限度。私房主的合法权利好像是政策“口子”恩赐的，政策没口子就没有。
第二个信访处理原则。“诉求一户，审查一户，结案一户”。就是说有人信访，提出要求的，给与审查处理，人家自己不来要，不提出权利主张的，政府不主动审查，不主动纠错。
第三货币补偿原则。凡房产历史遗留（问题）需要纠正，并需发还产权的，一律采取货币补偿方式予以处理，不退还原屋；货币补偿标准一律以每平方米1.8万元计算。我的意见是如果审查确有错误，应当发还产权且原房屋还在的，如果私房主要求退还原房，政府拒绝退还是不对的。因为这不单是财产问题，中国人的传统观念，对于自己家的房屋可能有很深的感情在里面。既然是纠错，能多彻底就多彻底。
《实施方案》的处理意见部分针对几种具体情形，列明了处理的政策依据。第一小量屋连店问题。按照国务院[64]21号文件和原浙江省基本建设委员会城市建设局浙建城[1981] 18号文件，“可以退还”的规定和精神予以处理。
第二合并计算改造起点遗留问题。按照浙江省城乡建设厅浙建房[1984]296号和市政府温政[1984]12号文件规定予以处理。
浙江省城乡建设厅关于落实城镇私房政策中若干具体问题的处理意见（浙建房〔1984〕296号）规定：“凡出租房屋已达到改造起点，留自住房后，余下的面积即使低于改造起点，仍应纳入改造。房主在同一市、县范围内的两个建制镇上均有出租房屋，一般不宜合并计算改造起点。”
温州市人民政府温政[1984]12号《关于处理市区私有出租房屋社会主义改造遗留问题的通知》实施细则：“ 四、关于住宅与非住宅一并改浩的房屋处理问题：1、劳动人民出租的住宅与非住宅用房，过去作非住宅一并纳入改造的，两者合并，超过改造起点的不再变动；不足改造起点的，其中住宅用房应予发还，非住宅不再变动。
2、单位租用的房屋，作职工住宅的，按出租住宅处理。
3、一九五九年私房改造时的住宅用房，住户后来擅自改变用途的，仍应按住宅处理；改造时的非住宅房，现虽改作住宅，仍应维持原非住宅用房处理。”
第三出租房屋中众用辅助部位面积分摊计算出租面积问题。按照原浙江省城乡建设厅浙建房[1984]296号和市政府温政[1984]12号文件极其实施细则的规定予以处理。
浙建房〔1984〕296号规定：“出租房屋面积的计算：对于房主、 房客共同使用的堂屋、大厅、楼梯、过道间或走廊、厨房、厕所等辅助面积， 房改时全部作为出租面积的，可根据房屋结构和实际使用情况，按照主、 客户数比例或者自住、出租房屋面积的比例适当分摊，调整其出租面积；并本着有利于管理和照顾使用习惯的原则明确产权和使用权。出租房屋中的阁楼，凡适合居住已计算面积的，原则上不动； 不适合居住的，可由当地政府酌情处理。”
温州市人民政府温政[1984]12号实施细则：“三、关于私房改造起点的计算问题：……2、对私房改造时房主、住户共同使用的中堂、走廊、楼梯、过道间、灶房等众用部位的面积，可根据房屋结构分别按照房改时房主、住户的户数与各户使用部位等实际情况，按比例合理分摊计算。凡是过去已作过明确结论，符合上述规定的，不再变动。
3、被纳入私房改造的房屋天花板上面不能居住的空同不计算居住面积。其产权应按房屋整体结构划分，在使用上维持原状。”
第四动员出租被改房屋问题。经查确实属于政府机关、街道办事处，居委会动员出租被改造的房屋，按照市政府温政[1984]12号文件及其实施细则的规定，予以处理。
温州市人民政府温政[1984]12号：“五、对没有任何租金形式的出借房、空关、自住多余房以及城市公社化运动时，由于办食堂、幼儿园、托儿所、学校等福利事业需要，由街道、居委会动员私房房主腾让自住房或调换居住使用的房屋，不属于私房改造范围，过去进行了改造的，原则上应予发还。”
温州市人民政府温政[1984]12号实施细则：“一九五八年至一九六〇年因大跃进、城市公社化运动，大办工业或福利事业等需要，确属动员私房房主出借、出租或调剂居住为自住房，经复查属实，应予发还产权，归还房主使用。”
第五留房问题。私改时，已留过自住房的不再补留；房主或其直系亲属在外地未留自住房的，按照原城乡建设环境保护部[85]城住字87号文件和市政府温政[1984]12号文件规定予以处理。
城乡建设环境保护部印发《关于城市私有出租房屋社会主义改造遗留问题的处理意见》的通知（1985年2月16日 [85]城住字87号）：“四、在私房改造时，按照当时人口和实际情况，已留过自住房的不再补留。房主原住本地应留而未留自住房的，可按当时人口和参照当地住房的一般水平，补留自住房。房主当时在外地未留自住房的，在省、自治区、直辖市人民政府已经明确房屋产权属于国家所有以后迁回本地的，不再补留，其住房确有困难的，可由所在单位或房管部门安排解决。”
温州市人民政府温政[1984]12号：“十、私房改造时，房主住在当地而未留自住房的，可按当时的人口状况，参照当地的居住水平，补留自住房。房主家住外地房改时未留自住房，在本文发文以前已经迁回本地居住的，可补留自住房；以后迁回的，原则上不再补留，住房确有困难的，可安排租住公房。但对华侨等归国后和去台人员回来定居的，仍应酌情留给自住房。”
第六出典房屋问题。按照省政府浙政[1983]62号和市政府温政[1984]12号文件规定处理，即对已经纳入改造的出典房屋视同出租论处，不再变动。
第七暂缓改造遗留问题。这一问题不再处理。过去我省暂缓改造的规定是指当时“鳏寡孤独及无其他劳动力者，如因房屋改造后生活无法维持，又无其他办法可以解决的，可暂缓改造”，而当时没有被批准暂缓改造。又过去了整整50年，就不存在暂缓改造问题。
《实施方案》的工作步骤分三个阶段：准备阶段（2021年10月30日前）、实施阶段（2021年11月1日至2025年11月30日）、总结阶段（2025年12月31日前）
《实施方案》还规定了相应的保障措施，市级成立“理旧账”工作组，分管副市长任组长，市住建局、市信访局、市公安局、市财政局相关人员参加。鹿城区成立市区处理房产历史遗留与信访问题领导小组，由鹿城区区长任组长。
具体责任分工是市住建局负责政策指导，市财政局负责处理房产历史遗留问题的资金保障，市信访局市、公安局负责配合经租户信访处置，鹿城区政府负责具体实施。
温州市政府成立“理旧账”工作组正面回应经租房遗留的问题难能可贵，但是如果没有胆识在政策上开新口子，经租房群众信访的问题估计很难有实质性的推进和解决。
另外，政府处理经租房的问题在程序上不透明（私房档案不公开，不让私房主看），处理机制不公平（政府部门既是争议一方当事人，又是裁判者），无论结果如何，私房主一方都很难信服。所以，经租房历史遗留问题的妥善解决，一方面需要在指导思想上有突破，一方面需要在争议解决的程序上进行改造，确保私房主一方有充分的知情权（可以看私房改造档案）、发表意见权和对处理结果不服时的救济权（例如向上级行政机关进行复议或向人民法院起诉）。
