秦始皇三十四年，置酒于咸阳宫，群臣皆歌颂功德，淳于越进谏说：“今陛下有海内，而子弟为匹夫，卒有田常、六卿之患，臣无辅弼，何以相救哉？”于是，劝始皇分封子弟。丞相李斯谬其说，上书辩道：“周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。”又说：“天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。”始皇同意李斯的观点，并下结论说：“天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉！”最终，始皇顺势而行，没有恢复分封制。
从这次争论可以看出，淳于越欲恢复分封，为的是防止权臣外戚凌逼皇室；李斯反对分封，又是为了避免诸侯间的争斗，力求“定一尊”。彼时，始皇尽灭六国以为郡县，最需要的是统一与专制，因而不分封。
郡县制
陈胜起义后，张耳、陈馀劝他“遣人立六国后，自为树党，为秦益敌。”正中始皇最担忧的“树兵”问题，所以六国的后人纷纷竞起，秦国再也无力平定。秦亡后，由项羽主盟，“分天下，立诸将为侯王”，分封制死灰而复燃。汉高祖破灭项羽，为了安抚功臣而继续分封，然后又*尽异姓诸侯，田肯首劝高祖以亲子弟分封齐国，后来逐渐形成了“非刘氏而王，天下共击之”的约定。
由此可见，秦始皇沿用郡县制是顺势而为，汉高祖恢复分封制也是似乎也是时势所迫。郡县与分封各有利弊，那么究竟哪个更有优势呢？二者是否不分高下呢？
秦朝是否因郡县制而亡？魏国从曹丕猜忌曹植起，宗室就屡受到排挤，势力弱小。少帝曹芳时，曹冏写了一篇《六代论》给曹爽，欲感悟其心，重视宗室。曹冏认为分封是圣人之意。接着他以史为鉴，证明分封制不能废除。
首先，曹冏将三代的长久和秦朝的短促进行对比，认为三代以“共治”为原则，秦朝以“独治”为目的。三代之君与诸侯共同治理人民，能够同忧同乐。王室衰微才会导致诸侯争霸，但这并不是分封制的问题，而是不遵守分封制的后果。周朝之所以能够“死而不僵”，全赖同姓诸侯的扶持，正所谓“枝叶硕茂，本根赖之与。”
秦灭六国，认为周朝灭亡的原因在于王室柔弱，诸侯势大，于是废五等之爵，立郡县之官。始皇醉心于“独治”，大权独揽的同时也不断将自己推向孤立的境地。之后二世又谋害蒙恬，残*手足，导致章邯形单而投降于外，子婴影只而归顺于内，天下瞬时瓦解。相比于根深蒂固的周朝来说，秦朝犹如朽木一株，因此曹冏说：
“夫伐深根者难为功，摧枯朽者易为力，理势然也。”
分封制
汉高祖鉴亡秦之失，又恢复了分封制。所以当吕氏作乱时，齐王及诸侯连兵于外，朱虚侯刘章平叛于内，皇室得以复定，多赖宗室之力。之后，封国势力变大，分封制逐渐破坏，贾谊上书给文帝，提出“众诸侯而少其力”的主张，这说明他只是想削藩而不是要灭藩。武帝施行推恩令后，诸侯王或以酎金而削免，或以无后而国除。导致成帝时，外戚势大，刘向苦谏说：“方令同姓疏远，母党专政，排摈宗室，孤弱公族，非所以保守社稷安固国嗣也。”成帝不能用。之后王莽把诸刘逐出关外，最终得以篡汉，故无封建则又有外戚、权臣之患。光武不误郡县之非，踵亡国之法，造成整个东汉都是外戚与宦官争权的局面，之后又是群雄逐鹿，王纲废绝。
魏武帝扫除凶逆、翦灭鲸鲵，可是魏国建立后却仍是承袭东汉旧制，不用宗室，所以曹冏哀叹说：
“今之州牧郡守，古之方伯诸侯，皆跨有千里之土，兼军武之任。或比国数人，或兄弟并据，而宗室子弟，曾无一人间厕其间与相维持，非所以强干弱枝备万一之虞也。”
曹冏认为治国就像种树一样，国家越发展，根本就越牢固而枝叶也越繁茂，分封不可废。从《六代论》可以看出，曹冏贬抑郡县制目的是为了尊宗室，恢复分封。
秦国是否因郡县制而灭亡？
到底需不需要分封制？淳于越、李斯、秦始皇和曹冏虽然观点不一，立场却完全相同，他们的出发点都是考虑哪种制度有利于皇帝的统治。既然以实用为目的，那么分封制和郡县制也就无所谓优劣，它们都只是工具罢了。分封不比郡县更全面，郡县也不比分封更完善，在某个时候适用分封，在另一个时候又适用郡县，可这也就意味着政治制度不存在发展！因为发展是指一种更高、更全面的新制度取代了原来不完善的旧制度，既然两种都适用，那么就等于说郡县制不是分封制的发展，它不能取代分封制。
唐太宗贞观年间，集合诸臣讨论封建问题。魏征认为如果封建诸侯，会造成财政困难；李百药说封建会导致宗室间攻战相残；颜师古则建议适度分封，将王国与州县杂错在一起，“协力同心，足扶京室”。这说明到了唐初时，人们依然没有认清到分封制与郡县制的关系。
唐玄宗开元年间，于诸边关要地置节度使，每以数州为一镇，名曰藩镇，由节度使统之。安史之乱后，肃宗君臣皆以苟安为幸，故而瓜分河北之地，封予受降的叛将。藩镇既有土地，又有人民，坐拥甲兵，兼领财税，遂成尾大不掉之势。叛将与唐室不仅没有骨肉之亲，反而存在旧怨，所以魏博、卢龙和淄青三镇长期不秉朝命，朱泚甚至还反攻长安，驱逐德宗。分封制的所有的弊端全部集中在藩镇身上。在这种背景下，柳宗元写出了《封建论》，证明郡县制是分封制的发展，不应再恢复分封制。
柳宗元著《封建论》
分封制并非圣人之意柳宗元的《封建论》具有前人所没有的发展观，他不再站在维护皇帝统治的角度来看问题，而是考虑哪种制度有益于国家治理。
过去人们总是把统治者假想为一个全能的圣人，具有健全的理智。这个理性的统治者掌握所有信息，可以明察秋毫，分辨利害，总是能使自己的利益最大化。当然，这种人只存在于理论家的想象之中，历史人物总是要受到感情、意志、环境等多方面的影响和制约，并非随心所欲的去创造历史。从尧舜到武王都实行分封制，但这并不能说明他们认为分封是最好的制度，相反，实行分封只是因为当时的大势所趋罢了。所以柳宗元说：
“封建，非圣人意也。”
何以见得呢？这就需要考察人类社会发展的大势了。柳宗元认为人从动物界中走出来，为了生存，必然要相互争夺。可是这种以邻为壑的自然状态对大家都没有好处，所以他们需要一个可以断曲直的首领。首领智慧而明达，能够服众，对于那些理屈而不改者，就用惩罚来使其畏服，故而产生了政治活动。随着人群越聚越多，出现了不同的部落，部落之间互相争夺又需要有更高的首领来断曲直，这样就出现了天子与诸侯之分。同理往下类推，又有方伯、连帅之类。形成了一个上至天子、下至里胥的等级社会。如此看来，分封的出现不过是历史发展的趋势及其产物罢了，并不一定是圣人之意。
商汤与武王之所以搞分封，其实是大势所趋。商汤借三千方伯之力以伐夏，武王得八百诸侯之助以灭殷，倘若不裂土分封，怎么安抚诸侯呢？由此可知，分封制的出现只是形势的需要。秦朝兼并天下，不资于外，所以能够不行分封。虽然始皇的初心是中央集权、独夫专制，却也能根据已经变化的历史形势，用更先进的郡县制来取代了分封制。
周武王是大势所趋才实行分封，故而夷王不慎下殿就是伤礼害尊，宣王不能定夺鲁侯之嗣便威德扫地。礼制是用来粉饰“天子”这个虚名的，一当礼制被破坏，诸侯也就不再有臣心，他们仅仅把王室视为同列的侯国。武王建国之初也不像夏商一样沿用帝号，而是称王，这说明在分封制下，周王室本质上不过是一个统领众国的大诸侯而已。这种松散的制度结构才是周朝灭亡的重要原因，并非表面上显示的那样，仿佛只要分封制不破坏周朝就不会灭亡。
直到秦朝才能够因势变革，确立郡县的主流地位，“列都会而为之郡邑，废候卫而为之守宰”，从此四海为一，天下一统。陈胜起义，百姓苦于郡县长吏的压迫，所以才“*之以应陈涉”。郡县自始至终都没有背叛朝廷。秦之所以灭亡，并不在于郡县反叛，而在于始皇和李斯的愚昧。他们设置郡县是出于独夫专权的私心，李斯认为社会稳定的前提是“天下无异意”，只要没人敢发表不同意见，就会国泰而民安了。所以才焚灭百家之书，坑*书生术士，暴其威刑，竭其货贿，弄得天怒人怨，真是“君视民为草芥、民视君为仇寇 ”。这种不当的治理方式，才是秦朝灭亡的原因。所以柳宗元说：
“咎在人怨，非郡邑之制失也。”
自古以来，有叛国而无叛郡，有叛将而无叛州，这都说明郡县制的稳定性远优于分封制。如果设置郡县不是为了专制，能够充分发挥其作用，那么就会得到很好的效果。
柳宗元（773年—819年）
从治理的角度来看，《六代论》说分封是“共治”，可这跟民主毫无关系，因为百姓有一个主人还是多个主人都是一样的，他们始终是奴隶。秦朝的郡县“独治”，则连同大臣宗室也一并列入皇帝的奴隶清单，长吏以压迫百姓为务，所以没有发挥出郡县制的用处。
但是并非所有的郡县制都是“独治”，例如齐威王用即墨大夫而霸，汉宣帝则自云：“与朕共治天下者，其唯良二千石郡太守乎？”在摒弃狭隘的独夫观念后，在选贤任能方面，郡县制有着无比的优越性。在分封制下，侯王虽乱而不可变，国人虽病而不能除，只得忍受他们一代又一代的世袭。郡县制则不然，总是能者居高位，不能者会被随时撤换，具有灵活性。正所谓：
“朝拜不道，夕斥之矣；夕受而不法，朝斥之矣。”
从国祚的角度来看，封建与国运长短并没有必然的联系。东周封建，故能徒拥虚名、“死而不僵”，可是为什么西晋封诸王、南齐置典签却都瞬息即亡呢？唐朝不设诸侯，反而到柳宗元时已立国二百余年。若说封宗室可以抑制外戚和权臣，则又断无此理。贾后与八王相争，视惠帝生死如草芥；诸萧与侯景对峙，置于梁武安危如儿戏。封建之作用，越到后世，越变得微乎其微。
所以柳宗元认为郡县制是比分封制发展得更为完善的阶段，分封不可复，也不必复。
