第三，“祖宅祖业”“家族资产”等传统思想较深，宅基地自愿有偿退出、流转受阻。传统思想观念大多将宅基地视为家庭根基，一些农户宁愿将其荒废在农村，也不愿主动退回给村集体。与此同时，当前正处于宅基地“三权分置”改革的试点初期，农村宅基地资格权退出与使用权流转的路径与形式尚在探索阶段，再加上流转交易成本的限制，“三权分置”下农村宅基地的各项权能还有待探索完善。
第四，宅基地制度改革工作的体制机制还有待健全完善。由于宅基地制度改革的工作职责是由自然资源部门转移到农业农村部门的，不少地区在落实改革工作时还存在推诿扯皮现象。一些宅地基制度改革的试点县表示，在改革工作中还存在中央、省、市三级财政专项资金拨付不及时，县级财政安排的专项资金仅能覆盖宅基地基础信息平台建设和数据调查摸底工作等问题。
2.推进农村宅基地制度改革的关键任务。
当前和今后一个时期，推进农村宅基地制度改革要坚持“稳慎”原则，主要的改革方向应当是探索“三权分置”的有效实现形式，丰富各项权能。改革的重点任务主要包括以下方面。
第一，坚守农村宅基地作为农民基本生活资料的底线。
当前，我国农村社会的保障体系仍不完善，农民非农就业还面临结构性、摩擦性的失业风险，农业转移人口进城落户还存在不少隐性门槛。因此对于农民而言，宅基地承担着重要的生活保障功能，是农民面临各类风险时的退路。随着世界与我国经济的复苏，特别是乡村旅游的逐渐恢复，推进农村宅基地制度改革，必须要更加重视农村宅基地的居住保障作用，充分保障农民的合理权益。
第二，建立健全农村宅基地制度改革工作的体制机制。
一是充分发挥村民自治组织在宅基地管理中的作用，建立宅基地管理议事机构，健全议事协商机制和矛盾纠纷调解机制。二是简化审批手续，推动不动产登记等事项与农村宅基地、农房建设审批联动办理。三是创新宅基地执法机制。调整行政处罚权行使主体，整合乡镇执法力量，组建乡镇综合执法队伍，切实履行巡查、监管、查处职责。
第三，面向农村所在县域拓展宅基地使用权流转的地域范围。
在以县域为中心加快推进新型城镇化建设的背景下，以县域作为拓展农村宅基地使用权流转的方向具有较强的市场基础和突出的地域优势。面向县域拓展农村宅基地使用权流转范围，需要畅通非集体经济组织成员投资利用宅基地，盘活利用农村闲置房地资源的有效渠道。
第四，适度授权地方政府灵活制定宅基地政策。
在推进农村宅基地制度改革中，不同地区的宅基地需求和供给差异较大，因此应当适度授权地方制定适合本地宅基地政策的权力。例如，针对宅基地面积控制标准的规定，可以授权各省、自治区、直辖市，根据不同人均土地资源、人口密度等因素制定差异化的宅基地面积标准。
(三)深化农村集体经营性建设用地制度改革的关键问题和路径选择
农村集体经营性建设用地是指农村集体建设用地中用以工矿仓储、商服等经营性用途的土地。2013年，党的十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场；2015年开始，我国在33个县(市、区)开展了农村集体经营性建设用地入市改革试点，为2019年《中华人民共和国土地管理法》的修订贡献了实践经验。党的十八大以来，农村集体经营性建设用地制度改革提高了土地供需的精准度，降低了农村集体经营性建设用地市场的交易成本,使得土地资源得以更加优化配置。2023年中央“一号文件”再次强调，深化农村集体经营性建设用地入市试点。
1.新阶段农村集体经营性建设用地制度面临的问题与挑战。
各试点地区在推动农村集体经营性建设用地入市改革中，主要面临的制约因素包括以下方面。
第一，农村集体经营性建设用地的范围界定严格。
数据显示，截至2018年底，在改革试点区中，农村集体经营性建设用地的入市转让面积仅占农村集体建设用地的1.13%7。部分试点地区对农村集体经营性建设用地的范围严格限制，导致一些应当纳入的土地资源被闲置或浪费，直接影响到入市土地的规模与效果。
第二，土地增值收益的分配机制不完善。
一方面，地方政府推动农村集体经营性建设用地入市的动力不足。相比于推动农村集体经营性建设用地入市，地方政府通过农地征收而获取的收益明显更高，因此部分地方政府推动农村集体经营性建设用地入市改革的主动性与积极性不强。另一方面，农民收益难以得到有效保障。试点地区的探索表明，农户参与土地增值收益分配的主要形式为一次性货币补偿，被认定为农村集体经济组织成员的农民一般可获得集体经济组织总收益的20%～80%,不同地区之间的差异明显。在农户参与的增值收益分配中，矛盾还体现在外嫁女、下乡返乡人口、户口不在本地的常住居民等特殊群体上。
2.深化农村集体经营性建设用地制度改革的关键任务。
当前和今后一个时期，深化农村集体经营性建设用地制度改革，重点是要提高建设用地入市的规范性、降低交易成本、保障农民收益，其主要内容应包括三个方面。
第一，从制度层面规范农村集体经营性建设用地入市交易的阶段流程，统一入市合同文本，对建设用地的使用年限、支付方式、土地用途、环保要求等方面作清晰规定，对提前收回建设用地的补偿额度、违约的责任义务予以明确。
第二，探索农村集体经营性建设用地入市制度创新。在入市主体上，探索以农村集体经济组织或由其成立的资产管理公司为主体，支持国有平台公司或其他社会主体参与，共同推动集体经营性建设用地入市。在入市路径上，农村集体经营性建设用地可以通过出让、出租等有偿使用方式在一级市场入市；而以出让、出租等方式获得的农村集体经营性建设用地的使用权，则可以通过转让、赠与、转租或抵押等方式在二级市场入市。
第三，完善农村集体经营性建设用地增值收益调节机制。农村集体经营性建设用地的调节金征收应综合考虑形成土地增值收益的主要因素，完善入市土地增值收益在国家与集体之间的分配机制。集体经济组织取得的土地增值收益按规定比例留归集体后，通过民主议定程序确定处置方案，健全土地增值收益在农村集体经济组织内部的分配机制。中、西部等农业农村发展基础薄弱的地区，对入市土地增值收益可以设置不低于50%的集体留存比例,以此增强当地农业农村的内生发展动力。
从未来农村土地制度改革看，要在严格遵循**强调的不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了这个总基调下着重从优化农村土地资源利用方式、提高利用效率和合理分配利用成果上下功夫。
五、新阶段健全乡村振兴多元投入机制的战略构想
全面推进乡村振兴、加快建设农业强国对资金投入的规模与结构、领域与方式提出了新需求。2023年中央“一号文件”指出，健全乡村振兴多元投入机制，从财政资金、金融资金、社会资本等方面提出要求。进入新发展阶段，仍需加快健全乡村振兴多元投入机制，为农业农村高质量发展提供坚实的资金投入保障。
(一)完善财政支持乡村振兴体制机制的关键问题和路径选择
党的十八大以来，历年中央“一号文件”都高度重视财政资金的基础性地位，强调建立健全财政资金支持农业农村发展的稳定增长机制，确保财政资金向“三农”倾斜。2022年，国家财政农林水事务支出达到2.2万亿元，占国家财政支出总额的8.97%8,在推动“三农”发展上发挥了重要的支撑作用。
1.财政支持乡村振兴体制机制存在的短板与不足。
对标全面推进乡村振兴、加快建设农业强国的目标要求，当前财政支持乡村振兴的体制机制仍然面临不少短板和不足。
第一，财政支农资金的增速有所放缓。
以财政一般公共预算支出中的农林水事务支出为例，2018—2020年，在脱贫攻坚战进入“后半场”的背景下，国家财政用于农林水事务支出的同比增幅连年快于一般公共预算支出的同比增幅。但在2021年，国家财政用于农林水事务的支出呈现同比负增长。2022年，国家财政用于农林水事务的同比增幅(2.07%)低于一般公共预算支出的同比增幅(6.08%),并在总量上低于2019年的支出规模(见表2)。全面推进乡村振兴与加快建设农业强国对财政资金支持农业农村发展，特别是推动农业高质量发展提出了新要求。财政支农资金的增速放缓，不利于保障粮食和重要农产品稳定安全供给，这一建设农业强国的头等大事。
表2 2012—2022年国家财政的一般公共预算支出和农林水事务支出变化
资料来源：国家统计局官网；财政部官网
第二，财政支持乡村振兴的财权、事权和支出责任不相匹配。
全面推进乡村振兴，主战场在乡村，主体责任在县、乡政府。但现实的情况是，从财政收入来看，县级政府处于分税制的最底层，乡镇财政不是一级独立财政，没有稳定的财政收入，不少县、乡政府面临事权多、责任大、财力小等问题。而在财政支出上，县、乡政府推动农业农村发展的财政资金主要来源于中央和省级的转移支付，但这些转移支付更多是面向特定群体、投向特定用途的专项资金，可由县级自主安排用途的一般性转移支付比重较低。
第三，财政资金支持乡村振兴的整合机制仍不完善。
中央财政向地方进行的各项涉农资金专项转移支付存在多、散、乱等问题。当前财政支农资金一般由上级政府直接拨付给地方政府的多个部门，多方管理资金、交叉重复使用的情况比较普遍，一定程度上降低了财政支农资金的使用效率，亟需进一步健全涉农财政资金的整合机制。
第四，部分农业支持保护政策客观上推高了农地流转价格。
理论上，对农业实施的支持保护政策会一定程度上转化为农地租金。已有研究表明，在实施玉米生产者补贴的地区，农地经营权流转的租金发生了显著增长。不合理的农业支持保护力度、支持保护方式，会一定程度上加速农地流转价格上涨，特别是会影响农民的种粮收益与种粮积极性，不利于全方位夯实粮食根基。
2.健全财政支持乡村振兴体制机制的重点任务。
进入新发展阶段，全面推进乡村振兴与加快建设农业强国对财政支持农业农村发展的投入规模、重点领域、体制机制等方面提出了新要求。当前和今后一个时期，健全完善财政支持乡村振兴体制机制的重点任务主要包括以下方面。
第一，建立健全财政支农资金增速与一般公共预算支出增速基本持平的体制机制。坚持把农业农村作为财政资金投入的优先保障领域，到“十四五”末确保将土地出让收益用于农业农村的比例提高至50%以上，保障财政支农资金的合理增速。进一步强化各级政府“三农”投入责任，引导、支持、督促各地调整完善政策措施，构建支农投入稳定增长机制。合理拓宽财政支农资金的收入来源，结合预算编制安排，将符合条件的“三农”项目纳入地方政府债券支持范围中。
第二，聚焦加快建设农业强国的基础、关键领域，整合各类涉农资金，集中支持农业农村现代化发展。2022年中央农村工作会议、2023年中央“一号文件”对全面推进乡村振兴与加快建设农业强国作出部署安排，提出了“实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动”“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”等一系列新目标新要求。更好发挥财政资金在乡村振兴多元投入体系中的主渠道作用，特别要聚焦加快建设农业强国的底线保障、短板弱项，加大对于耕地和种子、科技和改革等相关领域的财政支持力度。
第三，全方位评价财政支农效果，综合提高财政资金投入使用效率。加强对于财政资金投入绩效的有效评估，丰富评价维度，全方面识别财政资金投入的多重影响。不仅要关注财政资金的主要政策目标，还应适当关注与评估财政投入带来的部分“副作用”,如可能带来的农地流转价格上涨等。建议财政、农业农村等有关部门协同制定新阶段财政支持乡村振兴的总体规划，统筹考虑财政实力以及农业现代化发展需求，明确财政支农的短期、中期、长期目标及具体方案。推动涉农财政资金进一步整合，加强源头整合，深入实施“大专项 任务清单”管理，适度赋予地方政府更大的涉农财政资金统筹整合权限。
(二)深化金融服务乡村振兴体制机制的关键问题和路径选择
进入新时代以来，中央“一号文件”长期关注农村金融领域改革，推动农村金融体系建设取得长足发展。在法律和制度保障上，《中华人民共和国乡村振兴促进法》把金融服务乡村振兴上升到了法律层面，《金融机构服务乡村振兴考核评估办法》首次以考核的形式确保各类金融机构积极服务乡村振兴战略。在基础设施和服务体系上，金融机构服务网点加快下沉，科技赋能基层金融服务能力提升，基本形成了广覆盖、多层次的农村金融服务体系。在业务规模上，涉农贷款规模稳步提高，主要农村金融机构贷款余额26.72万亿元9;农业保险持续发力，2022年农业保险保费规模达到1192亿元，共为1.67亿户次农户提供风险保障5.46万亿元10;多层级的农业信贷担保服务体系已经建成，业务范围不断拓宽，对全国县域范围的业务覆盖率达到97%。
1.金融服务乡村振兴体制机制存在的短板与不足。
当前，农村金融体制机制仍存在部分短板和不足，这主要表现为：第一，农村信用体系不健全。不同于城镇部门，农村居民、各类农业经营主体在财务记录、信用数据等方面缺失，导致农村信息体系建设的进度整体滞后。目前农村主体信息在金融市场中并未实现联通共享，导致农村金融市场主体信息获取、更新的成本居高不下，直接影响了金融服务乡村振兴的效率。
第二，融资信贷担保体系不健全，担保机制障碍犹存。部分地方政府和省级公司做大额担保业务、做泛农业务的观念还未根本转变，还存在重业务开展、轻风险防范的情况，可能面临较大风险代偿压力。农村信贷担保物有限、担保形式创新不足，农民缺乏金融机构认可的标准抵(质)押物，大量的生物资产以及投资形成的农资仓库、农机库房等生产性设施也难被认定。
第三，农业保险服务相对不足，风险保障作用未能充分发挥。农业保险大灾风险分散机制还不健全，保险公司缺乏财政支持的大灾风险基金和其他紧急融资机制。同时，还存在农业保险产品供需对接失衡、保险覆盖面不宽、保障水平偏低等多方面的问题与不足。
2.深化金融服务乡村振兴体制机制改革的重点任务。
进入新发展阶段，全面推进乡村振兴与加快建设农业强国对金融服务提出了更多新要求。当前和今后一个时期，农村金融领域改革应当以金融服务实体经济为根本，坚持市场和政策调控统筹，更好满足农民、企业等农村各类主体对于金融服务的需求。其重点任务包括：
第一，构建特色鲜明、优势互补的农村金融服务体系。
加快健全既适应金融市场规律、又符合农业农村特点的多渠道资金供给体系。发挥农村中小金融机构的“主力军”作用，保持县域农村信用社、农商行、村镇银行等中小金融机构数量总体稳定、资金投放以涉农业务为主。同步加快发展“面对面”的差异化、特色化、低成本融资服务，延伸普惠金融覆盖面。
第二，加快建设农村主体信用信息数据库。
积极搭建由政府数据管理部门主导、涉农金融机构牵头、基层组织和农户共同参与的乡村金融信息平台，持续推进农村信息化基础设施建设，引导基础数据共建共享。推动数字新技术在农村金融领域的应用推广，充分发挥农业生产经营信息库、新型农业经营主体信用直报系统作用，打造信息集成、应用广泛的地区性、全国性农村金融服务平台。
第三，推动以农户和新型农业经营主体需求为导向的农业保险创新。
支持承保机构开发符合农户和新型农业经营主体生产经营需求、保障水平更高的新型险种，探索构建多层次的农业保险产品体系，满足不同农业经营主体的差异化和多层次风险保障需求。
第四，完善农村金融领域监管体系。
充分利用大数据等先进技术手段，实现对农村金融领域的动态化、精准化管理，提高金融监管的效率和质量，降低监管成本。
(三)引导鼓励社会资本投资农业农村的关键问题和路径选择
2013年中央“一号文件”首次明确提出，鼓励工商资本投向农业农村领域。此后，连续多年的中央“一号文件”强调，鼓励并规范社会资本投向农业农村领域。党的十八大以来，社会资本投资农业农村取得显著成效，项目总体规模整体扩大，领域和形式不断拓展丰富，利益分配机制更加多元多样。
1.引导鼓励社会资本投资农业农村存在的短板和不足。
进入新发展阶段，全面推进乡村振兴对继续引导鼓励社会资本投资农业农村提出了更多新要求，要在充分尊重农民主体地位的基础上，挖掘乡村建设领域投资潜力，充分发挥市场在要素资源中的决定性作用，打造“有效市场”。但当前的有关机制体制仍然存在部分短板和不足。第一，农村要素市场发展不充分，限制社会资本投资农业农村。社会资本投资农业农村已经由传统的承包地向设施农业用地和建设用地等拓展，但在当前土地用途管制、农村产权改革相对滞后的背景下，社会资本的投融资渠道和成效受限，导致各类社会资本进入农业农村领域的动力不足。加之政府支持政策的稳定性、精准性、明晰性不足，社会资本投资农业农村的风险预期也相对较大。第二，社会资本与农户的利益联结不牢固。由于信息不对称导致的交易成本较大，社会资本带动农户增收致富的方式较为单一，增收作用较小。再加上社会资本监督管理机制和惩罚机制不健全，农户或企业的单方面违约导致双方利益受损，安全风险难以得到有效防范与规避。
2.引导鼓励社会资本投资农业农村的重点任务。
积极促进各类社会资本投资农业农村，今后一个时期要处理好政府和市场之间的关系，坚持“放管服”,聚焦乡村振兴重点领域，更好满足其多样化投融资需求，为农产品稳产保供、乡村产业发展与乡村建设行动提供强有力的资金支撑。
其重点任务包括：第一，在社会资本的投资领域上，鼓励社会资本投资现代种养业、乡村富民产业、农业科技创新、农业农村人才培养、农业农村基础设施建设等重点领域。第二，因地制宜，创新社会资本投融资方式，完善全产业链开发模式，探索区域整体开发模式，创新政府和社会资本合作模式，探索设立乡村振兴投资基金，建立紧密合作的利益共赢机制。第三，打造一批社会资本投资农业农村的合作平台，完善规划体系平台，构建现代农业园区平台，建设重大工程项目平台，推进项目数据信息共享。第四，通过强化政策激励、广泛宣传引导等方式，营造鼓励支持社会资本投资农业农村的良好内外部环境。
资金是实施好乡村振兴战略、推进农业农村现代化的重要保障。健全乡村振兴多元投入机制，关键在于发育好多元化竞争性农村金融市场保障信贷资金的有效投入，在于构建好便捷顺畅高效的社会资本进入农村的渠道推进城市资本有序进入乡村振兴；更在于不断加大政府财政投入前提下通过财金协同和财政资金诱导杠杆作用扩大乡村振兴资金需求满足度。
六、政策建议
新阶段深化农村改革是建设农业强国的重要驱动力，是促进城乡融合发展，构建新型工农城乡关系的关键路径，是拓宽农民增收致富渠道，尤其是“赋予农民更加充分的财产权益”的现实需要。
新阶段深化农村改革要牵住人才、土地、资金这三个“牛鼻子”,以提升人的内生发展动力为目标，以推动农村土地制度改革为突破口，以构建多元投入机制为保障，建立健全城乡之间要素平等交换、双向流动的体制机制，激发各类资源要素的活力。
第一，在农村人力资本领域的改革上，要注重提升人才的内生发展动力。
加快推进以人为核心的新型城镇化，推动农业转移人口市民化，着力破除城乡融合发展的体制机制障碍，推动城乡要素合理配置，逐步实现农民生活从土地保障向社会保障转变，推动城乡基本公共服务均等化。大力推进新型经营主体高质量发展，促进小农户和现代农业有机衔接。大力培养适应现代化要求的农业从业者队伍建设，通过强化学历教育、发展职业教育、开展职称评定等举措，推动实现农业从业者职业化、现代化。制定人才下乡兴乡政策，积极引导大学毕业生到乡、能人回乡、农民工返乡、企业家入乡，完善人才保障机制，让人才留得下、留得住。
第二，在农村土地制度改革方面，要注重加强保障农民财产权益。
落实长久不变政策和完善承包地登记制度，积极开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点，用好“三权分置”改革成果，健全农地经营权流转的价格形成机制；深入推进宅基地制度改革，盘活利用闲置宅基地和农房，扩展农民财产性增收渠道；建立健全城乡统一的建设用地市场，积极开展农村集体建设用地入市制度和试点工作，明确增值收益调节机制，确保集体和农民共同得利。
第三，在农村资金投入领域的改革上，要注重建立健全多元投入保障机制。
完善农业支持保护政策框架，建立健全财政支农资金增速与一般公共预算支出增速基本持平的体制机制，聚焦加快建设农业强国的基础、关键领域，整合各类涉农资金，综合提高财政资金投入使用效率。加强农村信贷资金支持，创新农村金融服务方式，健全完善农业保险政策体系，提高金融服务全面推进乡村振兴的力度和广度。创新社会资本投融资方式，打造一批社会资本投资农业农村的合作平台，优化社会资本投融资环境。
此外，从农村改革工作本身的角度来看，农村改革要注重改革的系统整体和协同提升改革成果的运用。党的十八大以来，农村改革不可谓力度不大，但也还存在改革成果可复制性差，大部分改革试点工作单打独斗、不同区域之间不同内容之间改革难以协同推进从而改革综合效应发挥不足等一系列问题。农村改革本身也亟需深化对推进改革方式和方法的优化改革。
（作者杜志雄系湖南师范大学中国乡村振兴研究院专家委员，中国社会科学院农村发展研究所研究员、博士生导师；高鸣系农业农村部农村经济研究中心副处长、副研究员，博士生导师。乡村发现转自：《农业经济问题》2023年第9期）
