图四:1977年-1983年的四川省行政区划图
条件暂不具备市管县的地区也在积极酝酿“两步走”——先将驻地改县级市,待时机成熟再设立地级市。如1983年成立的县级涪陵市、雅安市。在当年,设立地级市带有探索性质,体现了“摸着石头过河”的改革实践精神,因此并不急于设立市辖区(而现在哪怕是条件限制,也要设立与市级机关合署办公的市辖区,如宁夏回族自治区的中卫市、吴忠市等,又比如西藏自治区的那曲市、山南市、林芝市、昌都市等地级市的城市规模还没有没有东部沿海地区的一个镇大)。地级德阳市管辖德阳县、绵竹县、中江县、广汉县、什邡县,不设区(1983年)。所谓的城区就是德阳县县城及附近区域,以及工业重镇绵竹县汉旺镇。据考证,当时有个名为“市区办”的机构行使市辖区政府职能。德阳市工业城基础较好,县城和汉旺镇曾是三线建设的重点投资区。1984年,德阳市以德阳县为基础设立市中区(1988年汉旺镇划回绵竹县)。德阳市的组建是四川重心西移的结果,也是绵阳地区分立的结果。辖区广阔,跨越了川中、北西、川北的绵阳地区,要不要分立广元、遂宁市,以及如何分立的问题,曾引发广泛的争议。1985年,是全面推行市管县制度一年。有了地级内江市和乐山市,并至少拥有一个市辖区。继德阳市之后,原绵阳地区再度分出了绵阳市、广元市、遂宁市三个地级市。至1986年,绵阳地区分立的广元、遂宁、绵阳、德阳市格局形成。这些市并都设立了市中区,基本上是整县改设“市中区”,虽然从名称到内容都名不副实。除德阳外,广元市的市区是在广元县城嘉陵镇的基础上建立的,遂宁市的市区是在城关镇基础上产生的。这为后来的调整埋下伏笔。
1989年,缩小广元市市中区,在南北方位分别增设了元坝区、朝天区。1996年,德阳市中区甚至分出了一个县——罗江县(此县历史上曾多次与德阳县合并),并更名为旌阳区。遂宁始终没有停止过安居建县的努力。2003年,终于如愿。可此时“流行”的是设区而不是建县,所以遂宁市中区分为船山区、安居区。由此可见,所谓“市中区”的水分含量。曾切块设市的内江的市中区规模不大,但在1989年也撤销内江县,设立内江市东兴区1992年,撤销绵阳市市中区,设立涪城区、游仙区。
落实民族区域自治政策,1983年设立了秀山、黔江、彭水、石柱、酉阳五个以土家族为主的自治县。1984年从涪陵地区分设了黔江地区。1984年,马边、峨边县(此前属凉山州,1955年起由乐山地区代管,1981年再次明确)成立了彝族自治县,并正式归属乐山地区管理。1987年,阿坝藏族自治州更名为阿坝藏族羌族自治州。撤销茂汶羌族自治县,恢复茂县。
县级市和街道办大量出现。泸州市市中区撤销小市、蓝田、安富(原纳溪县城关镇,1964年改称安富镇)3镇,分别设立小市、兰田、安富3个街道办事处(1986年)。撤销为成都飞机制造厂设立的县级黄田坝办事处,将所辖区域并入成都市西城区(1987年),规范了区划形态与名称。1988年,第一波县级市开始设立,包括江油市、广汉市、都江堰市、峨眉山市,均为省直辖,委托各地级市代管。
图五:1984年-1996年四川省行政区划图
二、深化改革时期的四川省行政区划
(一)1990年代
四川省的重点继续放在川西,川西的经济进程明显快于川东、川南。1988年,全长为19.38公里的成都一环路建成通车。给人的直观感受是:成都正在发展为一个“大城市”,并逐步取代重庆作为西南地区经济中心的地位。1990年,成都市将东城区、西城区和金牛区(2城区、1郊区)调整为锦江区、青羊区、金牛区、武侯区和成华区(5城区)。同一时期的重庆并未增设城区,主城仍分为市中区(1994年后改渝中区)、江北区、南岸区、沙坪地区、九龙坡区、大渡口区、北碚区,1994年进行调整,主要思路是撤销江北县、巴县,新设立渝北区、巴南区,并扩大原城区的行政区域,呈多中心、多组团、中心放射形式。最大的亮点是在行政区划上突破了铜锣山、中梁山等平行岭谷的限制,将中梁山以西的平坝地区、长江以北丘陵地区作为城市扩张区,为直辖市设立做好准备。
在1990年代中前期,一批具有经济优势或计划建为地级行政区驻地的县改为县级市前者包括阆中市(1991年)、永川市(1992年)、江津市(1992年)、合川市(1992年)、万源市(1993年)、彭州市(1993年)、简阳市(1994年)、南川市(1994年)、邛崃市(1994年)、崇州市(1994年)、什邡市(1995年)、绵竹市(1996年),后者包括资阳市(1993年)、巴中市(1993年)。1991年,否决纳溪县设区、广安设市的建议。尚不具备改设市辖区的条件,其行政区域以保留县的建制为宜。广安县的行政区划以维护现状为宜。
1992年,因三峡因素,万县破格撤地设市,并实行了万县县、万县市合并,设立3区(龙宝区、天城区、五桥区)。1995年11月,涪陵撤地设市,新设立枳城区和李渡区。有趣的是,设立涪陵市离1996年正式确立重庆直辖方案只有半年时间。1996年9月,国务院批准将万县市、涪陵市和黔江地区委托重庆市代管。1997年3月14日第八届全国人民代表大会第五次会议通过:批准设立重庆直辖市。重庆直辖后,万县市和涪陵市的区全部撤销,整合设立了涪陵区、万州区,以及后来的黔江区,实行了扁平化的市区(县)—街(镇、乡)三级管理。
1993年,第一次增设地级行政单元开始。在这一年,南充终于撤地设市,设立顺庆区、高坪区、嘉陵区。广安地区得以批准成立。达县地区分立为达川地区、巴中地区。1997年,设立眉山地区。1998年,设立资阳地区。1996年,地级宜宾市终于“再次”成立,设立了翠屏区。宜宾县、屏山县的县城经过搬迁,基本沿岷江、金沙江分布。1998年,广安撤地设市,设立广安区,市、区政府分别驻广福镇和浓洄镇。1999年,达川撤地设市,地级达州市,新设通川区。1997年,达县驻地有计划由市区迁往紧临市区的南外镇,结束了“有县无城”的历史,达州市区的实际规模扩大了。
1995年,调整了内江市市区的行政区域:基本上将市中区与东兴区沿沱江东西分治,不再具有切块设市、设区的痕迹,更像现在的广域市、区。1995年,泸州市中区更名为江阳区;纳溪终于获批撤县设区,顺理成章地从江阳区要回了原县城安富街道;设立龙马潭区,从江阳区分到了原泸县县城小市街道;泸县驻地则由原小市迁至福集镇。历代战乱、川中人口减少,造成区划偏大,蓬溪县就是一例。全县人口多达130万,县域西部地区的人要到县城,比到市中区还远。1997年,遂宁市中区的安居“复县”工程声势更大,但却似乎没有效果,倒是蓬溪分出了大英县,驻川中名镇蓬莱镇。
图六:1997—1999年的四川省行政区划图
(二)2000年至2010年
1990年代增设的地区陆续改设地级市。2000年,眉山撤地设市,设立东坡区。1950年短暂存在的眉山专区算是有了比较好的“归宿”。新地级市是在眉山县基础上建立的,当然,眉山县是按高标准建设的,只不过所谓的市区就是东坡镇。同年,还有地级雅安市及其雨城区、地级巴中市及其巴州区、地级资阳市及其雁江区成立。成立之初,巴中市区=巴州镇、资阳市区=雁江镇。又一起“地级市市区=镇”、“城市=镇”的例子诞生了,突显了四川城市建设的某种尴尬。
成都城市扩张步伐从未停止。2001年、2002年,分别撤销了新都县、温江县,设立了新都区和温江区。2005年,自贡部分行政区划调整,主要是划入临近县域,城内3区改放射状,扩大郊区沿滩的辖区。
县城迁移成风,以长江、嘉陵江流域为甚。剑阁县驻地由普安镇迁至下寺镇(2000年),高县驻地由文江镇迁至庆符镇(原庆符县驻地),珙县驻地由珙泉镇迁至巡场镇(2001年),屏山县驻地由屏山镇迁至新发乡(2006年),仪陇县驻地由金城镇迁至新政镇(2003年,嘉陵江沿岸,1950年代由南部县划入)。此外,还有安县驻地由安昌镇迁至花荄镇(位于平坝地区,靠近绵阳经开区),汉源县驻地富林镇迁至紧临的市荣乡(2006年)。
此外,2000年以后的重要变化还有:撤销北川县,设立四川省北川羌族自治县(2003年)、广元市市中区更名为利州区(2007年)。
图七:成渝城市群规划图
(三)2010年至2021年12月30日
2010年,成都市人民政府驻地由成都市青羊区人民西路迁至成都市武侯区锦悦西路。
2011年撤销南溪县,设立宜宾市南溪区,原南溪县行政区域为宜宾市南溪区行政区域,区人民政府驻南溪镇。
2012年撤销名山县,设立雅安市名山区,以原名山县的行政区域为名山区的行政区域。
2013年设立巴中市恩阳区。将巴中市巴州区的恩阳、玉山等12个镇,石城、兴隆场等12个乡划归恩阳区管辖。设立广安市前锋区,将广安市广安区的奎阁街道,前锋、代市、观塘、护安、广兴、观阁、桂兴7个镇,光辉、龙滩、小井、新桥、虎城5个乡划归前锋区管辖。广元市元坝区更名为昭化区。撤销达县,设立达州市达川区。以原达县(不含碑庙镇、江陵镇、北山乡、安云乡、梓桐乡、金石乡、青宁乡、龙滩乡、檬双乡)的行政区域为达川区的行政区域。将原达县的碑庙镇、江陵镇、北山乡、安云乡、梓桐乡、金石乡、青宁乡、龙滩乡、檬双乡划归达州市通川区管辖。
2014年撤销彭山县,设立眉山市彭山区。2014年10月,国务院批复四川天府新区成为国家级新区。
2015年撤销康定县,设立县级康定市,康定市由甘孜藏族自治州管辖。撤销马尔康县,设立县级马尔康市,马尔康市由阿坝藏族羌族自治州管辖。撤销双流县,设立成都市双流区,
2016年撤销安县,设立绵阳市安州区;将资阳市代管的县级简阳市改由成都市代管。撤销郫县,设立成都市郫都区。2016年4月,国务院批复《成渝城市群发展规划》,将成都定位为国家中心城市。
2017年撤销隆昌县,设立县级隆昌市,隆昌市由四川省直辖,内江市代管;撤销罗江县,设立德阳市罗江区。
2018年撤销宜宾县,设立宜宾市叙州区,以原宜宾县(不含孔滩镇、王场镇、白花镇、永兴镇、双谊镇)和翠屏区南岸街道、赵场街道、南广镇行政区域为叙州区的行政区域。将原宜宾县的孔滩镇、王场镇、白花镇、永兴镇、双谊镇划归翠屏区管辖。
2019年撤销射洪县,设立县级射洪市,射洪市由四川省直辖,遂宁市代管。
四川省2019年10月启动全省乡镇行政区划调整改革,本轮全省乡镇行政区划调整改革中,第一批乡镇行政区划调整改革共减少乡镇(街道)1170个,第二批减少乡镇(街道)210个,第三批减少乡镇129个;全省共计减少乡镇(街道)1509个,减幅32.73%。改革前,四川省乡镇(街道)数量有4610个,其中街道351个、镇2236个、乡2023个,居全国第一,乡镇设置“数量多、规模小、密度大、实力弱”的现状突出,稀释了公共资源、降低了服务效能、增加了运行成本、制约了经济发展、影响了乡村治理。为破解乡镇微观体系不适应宏观战略、空间布局不适应城镇化进程、管理架构不适应治理能力现代化要求,2019年10月,四川省启动乡镇行政区划调整改革。改革后,四川省辖3101个乡镇(街道),其中街道459个、镇2016个、乡626个。目前,全省镇和街道数量达到乡镇(街道)总数的80%,比改革前提高了24个百分点。乡镇(街道)平均户籍人口由1.8万人增至2.93万人,平均幅员面积由106平方公里增至156.7平方公里。
2020年撤销新津县,设立成都市新津区。2021年撤销会理县,设立县级会理市,会理市由凉山彝族自治州管辖。
截至2021年12月30日,四川省辖21个地级行政区划单位(地级市18,自治州3),183个县级行政区划单位(市辖区55,县级市19,县105,自治县4)。