摘要
提高监察工作的效率和增强职务犯罪案件的办理质量，应该以监察调查与刑事诉讼程序的有效衔接为前提。作为强化程序衔接的一项重要措施，检察机关提前介入监察调查的根本目的在于追求“配合”与“制约”的协调统一。立足于现行的规范性文本，检察机关提前介入监察调查存在介入地位的被动性、介入方式的间接性和介入决策的协商性3个特点，在总体上呈现检察机关服从式配合的结构样态。欲在法治反腐的程序思维下实现“配合”与“制约”两种功能的平衡，应该从以下几个方面进行制度完善：优化程序结构、引入直接审查方式和明确决策主体，以提升检察机关提前介入的程序主导地位；厘清基本任务、区分内外两种介入机制和增强检察建议实效，以明晰检察机关提前介入的职责范围；界定案件范围、提前时间节点和扩展参与权限，以细化检察机关提前介入的操作规程。
关键词：监察调查 提前介入 程序思维 规范性文本 法律监督
一、问题的提出
为了全面从严治党，实现国家治理体系与治理能力现代化的发展目标，我国于2016年11月开始启动国家监察体制改革，并在试点的基础上于2018年3月通过了《中华人民共和国宪法修正案》（以下简称《宪法修正案》）和《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），建立起统一的国家监察机关。需要强调的是，我国的监察体制改革不仅是对以往的反腐败体制进行改造，而且是对整个国家的宪制结构进行调整。为维护试点改革的成果，保障新确立的监察体制能够顺利运转，2018年10月修正的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）依据权力配置和权力行使的规律，从顶层设计的维度对我国刑事诉讼的相关制度规范和程序运行机制进行了相应的调整。但是，受“科层式”权力配置模式及“宜粗不宜细”立法技术的限制，我国现阶段的监察体制与刑事司法体制尚未能实现良好的衔接，存在诸多亟待完善之处。而强化监察机关与检察机关在办理职务犯罪案件过程中的机制衔接，无疑是进一步深化国家监察体制改革，提高监察工作法治化水平的重中之重。为解决这一问题，2018年4月，中共中央纪律检查委员会、国家监察委员会、最高人民检察院联合印发了《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》（以下简称《监检衔接办法》），在对职务犯罪案件办理过程中的证据移送、强制措施适用和审查起诉等内容进行细化的同时，还针对重大、疑难、复杂的职务犯罪案件，引入了检察机关提前介入监察调查的工作机制。在此基础上，2019年2月，最高人民检察院印发《人民检察院提前介入监察委员会办理职务犯罪案件工作规定》（以下简称《提前介入监察调查规定》），对检察机关提前介入工作的主要任务、启动程序、案件范围、介入节点、工作内容、反馈方式等作出了详细的规定，为检察机关参与监察调查活动提供了直接的规范性依据。此后，检察机关提前介入监察调查工作机制不时在相关文件中得以明确和强调。例如，2020年12月，国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合印发的《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见（试行）》（以下简称《监察执法与刑事司法衔接意见》）第24条规定，监察机关商请人民检察院提前介入，遵循“拟移送哪个同级人民检察院审查起诉，就商请该人民检察院提前介入”的原则。2021年6月，中共中央印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》第7条强调，落实检察机关与监察机关办理职务犯罪案件互相配合、互相制约原则，完善监察机关商请检察机关派员提前介入办理职务犯罪案件工作机制。
应当承认，虽然检察机关提前介入机制的引入对于提高监察调查的工作效率、强化职务犯罪案件的办理质量均有重要的意义，但是由于目前实务部门对于检察机关提前介入监察调查的认识仅停留在纯粹的操作性层面，而从上述规范性文件的有关内容看，这一机制在制度化设计上亦存在一些不明朗和不合理之处，因此有必要围绕检察机关提前介入监察调查的功能定位展开更为深入的探讨，并从体系优化的维度思考相应的改进对策，从而为监察调查与刑事诉讼程序的顺利衔接提供必要的理论支持和制度保障。
二、检察机关提前介入监察调查的制度根基
从制度渊源看，检察机关的“提前介入”来源于检察机关对于公安机关侦查活动的提前参与机制，一般是指检察机关在公安机关提请批准逮捕或移送审查起诉之前参与到刑事案件的侦查活动中。尽管监察机关与公安机关在政治地位上不能直接等同，《监察法》和2018年《刑事诉讼法》也尽可能地通过采用不同的概念来区别“调查”与“侦查”行为，但是就收集证据、查明案情和有关强制性措施的行为性质而言，监察机关针对职务犯罪案件展开的调查与公安机关在刑事诉讼活动中对相关犯罪的侦查并无本质的区别。以此为出发点，立足于国家监察体制改革的目标任务和推进方向，检察机关提前介入监察调查的制度功能可以从以下3个方面进行诠释。
（一）职能整合下的协作配合
经济的发展和社会公众生活的改善依赖于稳定的社会秩序，而追究犯罪、维护社会秩序并保障社会成员的人身及财产安全，则是现代国家权力正当性的一项重要来源。与一般的犯罪不同，国家工作人员实施的贪污贿赂、渎职等职务犯罪不仅影响社会成员的利益，而且直接损害了国家的政治秩序，加之职务犯罪的犯罪嫌疑人反侦查意识较强，并且处于复杂的权力关系网络之中，追究此类犯罪通常需要消耗极高的社会成本，有必要加大资源投入以提高惩治腐败的力度和有效性。受各种条件和因素的影响，在此前行政监察、纪律检查、检察监督并行的情况下，我国的监察体系面临着同体监督乏力、异体监督缺失、监察对象难以周延等诸多问题。而进行国家监察体制改革的目的就在于，通过机构和权力的整合，有效地解决多头监察体系下的资源分散、力量薄弱问题，以提高反腐败的整体效率。
然而，受司法最终决定原则的制约，监察机关仅有权对被调查人违反党内法规的问题进行处理，对于涉嫌职务犯罪的被调查人，依然需要交由司法机关进行起诉和审判。从这个角度看，监察机关的调查活动并不能完全独立于刑事诉讼程序，而是有可能成为刑事诉讼程序的有机组成部分。因此，节约社会资源、集中反腐败力量的改革目标能否实现，还取决于监察机关与司法机关在刑事案件办理过程中能否积极配合、监察调查活动收集的证据能否在刑事诉讼活动中有效地证明犯罪。检察机关作为法定的公诉机关，既熟悉针对犯罪行为收集证据的各项要求，又精通审判活动审查判断证据的基本规则，在职务犯罪案件的办理过程中负有承上启下的重要使命。通过提前介入机制，检察机关得以在调查阶段就相关证据的收集是否合法、手续是否完备等进行指导把关，在协作配合中，可以减少不必要的资源耗费，并降低因取证不力或因收集的证据证明力不足而导致的指控不能成立的风险。
（二）权力分工下的监督制约
权力的行使通常会消耗大量的交易成本。如果决策机构膨胀、参与人员冗余，那么权力的行使必然会陷入低效率。作为一种集合性的社会力量，权力通常掌握在少数人的手中。但是，如果权力在运行的过程中缺乏制约机制，那么“掌权者就极有可能把公共权力当作私人资本、资源和个人权利来行使”，最终造成权力腐败，进而损害社会大多数成员的利益。因此，除了犯罪行为外，缺乏制约的权力本身也是一种对社会秩序的潜在威胁。现代法治国家区别于专制国家的重要标志就在于，是否构建通过法律明确不同主体的权力范围，并通过明确权力主体行使权力的边界来建立相应的权力制约机制。从宪制结构看，监察体制改革的目的正是为了完善党和国家的自我监督机制，从而避免国家权力异化为实现私人利益的工具。
不过，同样需要重视的是，监察机关及其工作人员本身也是权力的载体，如果其权力不能受到有效的制约，那么也会影响社会秩序的稳定。为了增强反腐败的效果，监察机关不仅强化了原有的纪检监察职能，而且还整合了原本属于检察机关的职务犯罪侦查职能，其在权力来源上集党纪和国法于一身，统一行使职务违法和职务犯罪的调查及处置权。不仅如此，对于涉嫌严重职务违法或职务犯罪的被调查人，监察机关还可以采取直接限制人身自由的留置措施。对此，中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组负责人就曾专门强调，需要强化对监察委员会自身的监督制约，以防止过犹不及。这也就是要求监察委员会在现行政治法律体制内受到监督制约，不仅自身设监督机制，而且还与其他执法、司法机关相互制约，使各个对称要素保持动态平衡，防止做过头产生另一方面的弊端。党的二十大报告明确要求“加强检察机关法律监督工作”。检察机关作为国家的专门法律监督机关，理应对监察调查权的行使是否符合法律的规定进行监督，并在监察调查与刑事诉讼活动进行对接的过程中扮演程序正义守护者的角色。通过提前介入职务犯罪案件的调查程序，检察机关可以通过提出检察建议等形式，及时纠正监察机关工作人员的违法调查行为，并对合法权利受到损害的被调查人提供必要的救济，从而有效防止监察权被滥用，降低错误决策的成本。
（三）程序思维下的协调统一
法律制度是人类文明和理性的集中体现，任何法律制度的诞生均是为了实现一定的价值目标。人类对这种价值目标的追求，常常体现在关于法律制度设计的方方面面。由于任何法律制度改革目标的实现几乎都需要付出相应的对价，因此法律制度设计的理想状态往往是不能只追求某种单一的功能，而应该在两种甚至多种功能或价值目标之间维持相对的平衡。检察机关提前介入监察调查机制的设计同样应当遵守这一原理。目前，我国正处在经济快速发展、社会结构快速转型的关键时期。随着社会基本矛盾的转变，在当前阶段打击刑事犯罪尤其是职务犯罪不仅是维护社会秩序的手段，而且是全面深化改革必须完成的任务。但是，这项任务的完成绝不可能仅仅依赖某个特定的权力主体，而必须依托各个权力主体间的协作配合。同时，由于对犯罪进行控制不可避免地需要运用强制性的国家权力，存在侵害公民基本权利的天然风险，因此在权力配置和权力运行上，还应当强化主体间的制约，以避免绝对的权力产生绝对的腐败。为此，在执法和司法实践中应该树立反腐一体化的统筹理念，即在惩治腐败犯罪的问题上，既要有“监督思维”，又要有“刑事诉讼”思维。为了稳妥推进监察体制改革，顺利实现我国的法治反腐目标，2018年《宪法修正案》对监察机关与司法机关的关系进行了有针对性的设计，明确规定监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约。这里将“配合”与“制约”相并列进行规定，就是为了维持两者间微妙的对立统一，以协调犯罪控制的错误成本与秩序收益间的关系。
需要注意的是，使法律成为一门科学的并不仅仅是法律条文本身，还有法律条文背后的因素。“配合”与“制约”的协调关系不能仅仅停留在宏观的理念层面，而且必须转化为切实可行的规则和制度。检察机关提前介入监察调查机制的引入，无疑就是这一指导思想在程序制度上的具体体现。一方面，对监察调查程序的介入和适度参与是有效制约监察权的前提。基于思维方式和工作职责上的区别，检察人员在参与收集证据、查明案件事实的过程中，必然会对监察人员的调查行为产生制约力，从而减少监察人员的违法、违规取证行为；另一方面，对监察调查活动进行外部审查也是强化监察机关与检察机关间的配合、提高监察调查效率的保证。检察机关对监察调查的程序运行和证据质量的提前把关，既可以有效降低其事后指控不成功的风险，也会倒逼监察人员主动厘清取证重点、优化调查方式，进而从整体上提高犯罪控制的效率。
三、检察机关提前介入监察调查的程序结构
廉政建设和反腐败斗争是我国当下需要完成的重大政治任务，而维护改革开放以来建立的政治体制，推动国家法治现代化的进程，亦是我国深化改革期望实现的目标。为满足反腐败工作的现实需求，保障监察活动和司法活动所共同维护的政治体制，在《监察法》实施之初，国家监察委员会与最高人民检察院就借鉴检察机关提前介入侦查活动的经验，结合监察工作的特点通过联合印发《监检衔接办法》的形式，明确规定了检察机关在监察调查过程中的提前介入机制。此后，最高人民检察院又单独印发《提前介入监察调查规定》，进一步对有关程序进行了细化，以推动监察调查与刑事诉讼程序的顺畅衔接。但是，审视《监检衔接办法》《提前介入监察调查规定》以及《监察执法与刑事司法衔接意见》的规定不难发现，检察机关提前介入监察调查在程序结构上总体呈现出检察机关服从式配合的制度样态。检察机关在提前介入中的这种服从式配合的制度样态主要表现在介入地位的被动性、介入方式的间接性和介入决策的协商性3个方面。
（一）检察机关介入地位的被动性之思
为了顺利实现检察机关提前介入监察调查的制度功能，既要明确目标任务，又要对程序主体进行科学合理的角色定位。在监察体制改革以前，检察机关提前介入侦查活动作为刑事诉讼程序的有机组成部分，其制度运行遵循刑事诉讼程序的内在理念，其程序构造也呈现刑事诉讼活动的基本样态。在程序控制方面，我国检察机关作为刑事诉权的主要行使者，在整个追诉活动中处于指导者的地位，因此在提前介入的过程中，其理应作为程序控制的主体。然而，自进行监察体制改革以后，受监察机关特殊政治地位的影响，检察机关几乎不享有对监察调查活动的程序控制权。从《监检衔接办法》《提前介入监察调查规定》《监察执法与刑事司法衔接意见》以及最高人民检察院于2019年12月公布的《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称2019年《刑事诉讼规则》）的规定看，提前介入的程序控制权实际上由监察机关掌握。这主要体现在以下几个方面：首先，在程序的启动上，检察机关不享有主动提前介入监察调查的权限，其能否介入调查活动完全取决于监察机关是否提出相应的“书面商请”。其次，在程序的运行上，检察机关可以参与哪些活动、查阅哪些材料也取决于监察机关单方的办案需求。而对于提前介入的工作事项，检察机关也只能是“可以协调监察委员会配合”。最后，在程序的终结上，《监检衔接办法》第14条明确要求提前介入小组应当在15日内审核案件材料，并就事实认定、法律适用等有关问题提出书面意见，对是否需要采取强制措施进行审查。对于检察机关意见反馈时限的这种“一刀切式”的规定，与上述只有经监察机关商请才能启动程序一样，意味着程序何时结束并不取决于检察机关提前介入工作的具体情况，而更多的是考虑“配合”监察调查的实际需要。
法律程序区别于行政程序的最显著特征在于，其往往是在多个主体的共同参与之下运行的，并始终伴随着权力与权力、权力与权利之间的对抗。如果各主体在程序中的地位失衡，那么必将导致整个法律程序陷入冲突和混乱的状态。检察机关提前介入监察调查应有功能的发挥，离不开对其程序主体地位的保障，而对于这一问题，必须从监察机关与检察机关两者关系的维度进行审视。尽管应当承认监察机关集行政监察、党纪检查、刑事侦查3项权力于一身，是实施调查行为的责任主体，其在政治地位上不能直接等同于公安机关或检察机关的职务犯罪侦查部门，但是监察机关权力的专有性和政治地位的特殊性不应成为排斥检察机关对其进行法律监督的借口。从宪法和有关法律的定位看，监察委员会与人民检察院应处于同一级别，其拥有的权力亦应相互平等，属于一种平面结构关系。检察机关提前介入在程序运作上虽然依附于监察调查程序，但是这并不意味着应当由监察机关完全控制提前介入程序的启动、运行和终结。因此，提升检察机关的程序地位是对提前介入程序进行优化的首要措施。具体而言：首先，在程序的启动方面，应当赋予检察机关在一定的情形下，如对社会影响大、公众关注度高的案件，可以主动提前介入监察调查程序的权力；其次，在程序的运行方面，应当明确监察人员对于检察人员提前介入调查程序的配合义务；最后，在程序的终结方面，应当赋予检察机关自行决定是否终止提前介入活动的权力，并允许其根据提前介入工作的实际情况提请监察机关适当延长调查期间。
（二）检察机关介入方式的间接性之忧
除了程序的控制主体以外，检察机关参与监察调查活动的工作方式也是提前介入程序的重要内容。与英美法系国家将检察机关定位于纯粹的公诉机关不同，我国的检察机关在刑事诉讼中还肩负着作为国家法律监督机关应具有的客观中立职责。因此，在程序运行的过程中，其有义务直接参与证据的收集过程，并可以通过言辞对席的方式对证据材料及案件事实进行审查认定。为促进检察机关履行其客观中立的职责，最高人民检察院于2012年11月公布的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》（以下简称2012年《刑事诉讼规则》）和最高人民检察院于2015年8月印发施行的《人民检察院侦查监督、公诉部门介入职务犯罪案件侦查工作的规定》（以下简称《介入职务犯罪案件侦查工作规定》）为检察机关介入侦查活动提供了诸多可供选择的参与方式，具体包括：听取侦查部门关于案件事实和证据情况的介绍，参加侦查部门的案件讨论；查阅法律文书和证据材料；调看讯问犯罪嫌疑人、询问证人同步录音录像；旁听讯问、询问或者介入现场勘验等侦查活动。除此之外，检察人员还可以根据自身的工作需求和侦查活动的特殊情况，自行采取其他必要的工作方式。然而，《提前介入监察调查规定》第7条却将检察机关参与调查活动的方式限制在“听取监察委员会关于案件事实和证据情况介绍”“查阅案件监察文书和证据材料”“提请调看讯问被调查人、询问证人同步录音录像”之类书面审查的范围之内。接触材料的书面性和审查方式的间接性，显然难以保证检察机关在提前介入过程中“兼听则明”，想要客观中立地履行介入职责的目标自然就难以实现。
根据正当程序的基本原理，衡量一项法律程序是否正当，不仅要看其能否有助于产生正确的结果，还要看其能否保护一些独立的内在价值。如果检察人员在提前介入监察调查的过程中，仅能就相关的证据材料进行书面审查，而无法与证据材料的提供者、收集或制作者进行直接的接触，那么证据材料的真实性就可能无法核实，程序运行的正当性也很难得到最基本的保障。因此，尽管书面审查是检察人员提前介入的主要工作方式，但是其不应成为检察人员参与监察调查活动的唯一方式。在检察机关提前介入监察调查的过程中引入言辞对席的直接审查方式，对于保证结果正当和程序正当都是十分必要的。当然，相较于书面审查，言辞对席的审查相对耗时。为避免不必要的人员接触影响监察调查工作的整体进度，应该将这种方式作为书面审查的补充。具体来说，在检察人员提前介入监察调查的过程中，应当首先就全部的案卷材料、文书手续、录音录像等进行书面审查。在进行书面审查的过程中，如果检察人员对于有关材料的真实性和合法性存在疑问，那么应当允许其直接参与监察机关的调查取证工作，并可以就有关疑问向被调查人、证人以及证据材料的收集者或制作者进行口头核实，监察机关及其监察人员应当积极地予以配合。
（三）检察机关介入决策的协商性之辨
从功能源流看，检察机关的提前介入既是对侦查权进行控制的一种有效方式，也是对违法侦查行为实施制裁的行为基础。权力的单方性和决策的终局性是法律制裁的核心要素。为此，在监察体制改革前，针对违法侦查行为，我国刑事诉讼法和相关司法解释设计了由检察机关单方决定的纠正或制裁措施。例如，在检察人员提前介入侦查活动的过程中，对于侦查机关收集的证据或提交的案卷材料存在瑕疵的，检察人员可以要求侦查人员进行补正或进行合理的解释；对于在侦查过程中存在非法取证或违法采取强制措施的，检察人员可以排除非法证据或要求侦查机关变更或解除强制措施；而对于侦查人员严重侵害被追诉人的基本权利、涉嫌职务犯罪的，检察人员可以报请本院或上级检察机关，对该侦查人员的犯罪行为进行立案侦查。但是，在职务犯罪侦查权转隶之后，根据《提前介入监察调查规定》第9条的规定，检察机关提前介入监察调查，针对收集、固定证据以及证据形式等方面提出的问题，只能是“可以协调监察委员会配合做好”完善证据体系、进行完善补正或者作出合理解释的工作。对检察机关提前介入形成的意见，则是“可以协调监察委员会配合”在移送审查起诉前进行反馈。而对于监察人员严重侵害被调查人的基本权利、涉嫌职务犯罪的行为，检察机关更是无权直接进行立案侦查，而只能将有关线索向同级或上级监察机关反映，由监察机关自行处理。
法律是一种强制性的行为规范，法律强制性的核心表现为在行为人违反法律规定时，国家能够动用强制力对其进行制裁。针对侦查人员、检察人员、审判人员在刑事诉讼中的违法行为，我国刑事诉讼法规定了相应的程序性制裁措施。而在审前程序中，是否需要对侦查行为实施制裁最终由检察机关进行决策，决策的最终结果不以检察机关与侦查机关是否达成合意为前提。基于保障国家监察体制改革顺利进行的需要，我国监察法及上述相关规范在监察程序中建立了以“协商”为前提的违法制裁机制。应当承认，在监察体制改革的初期，将“沟通”或“协商”作为制裁措施适用的前置程序，一方面有利于监察机关和监察人员及时纠正自己的违法行为，另一方面也有利于检察人员在提前介入过程中为监察人员提供必要的引导和协助。但是，过于强调双方的“协商”，就极易模糊制裁措施的决策主体身份，进而导致制裁措施归于虚设。因此，合理的做法是，在一定程度保留“协商”作为前置程序的基础上，明确检察机关的最终决策主体地位，即检察人员在提前介入的过程中，认为监察人员的调查行为违法需要纠正或予以程序性制裁时，应就有关情况与监察人员进行沟通核实，经确认情况属实后再由其根据违法程度的不同，依法采取相应的监督或制裁措施。
四、检察机关提前介入监察调查的职权范围
立足于上述相关规范性文件的规定，检察机关提前介入监察调查的职权范围可以从提前介入的基本任务、内部工作机制和检察建议实效3个方面来进行理解。
（一）基本任务的周延性问题
法律制度的诞生通常不是司法者被动回应社会的结果，而是由立法者主动改造现实社会的产物。受这种能动性立法模式的影响，立法者在设计法律制度时，通常会将某种或某些价值目标转化为公权力机关的任务，并以“原则性规定”的形式确立在法律或相关的规范性文本中。在监察体制改革以前，从有关法律文件的“原则性规定”看，无论是对普通刑事案件还是对职务犯罪案件，检察机关提前介入侦查活动的任务主要包括以下3个方面：（1）规范和引导侦查取证工作，（2）对证据收集和法律适用提出意见和建议，（3）对侦查活动的合法性进行监督。然而，从现阶段检察机关提前介入监察调查依据的主要法律规范看，这一任务并不明确。《监检衔接办法》并没有关于“工作任务”的专门规定，而只是在第14条中要求“（提前介入）工作小组应当在15日内审核案件材料，对证据标准、事实认定、案件定性及法律适用提出书面意见，对是否需要采取强制措施进行审查”。《提前介入监察调查规定》第2条虽然对此作了进一步的明确，将提前介入的主要任务拓展到“规范调查取证工作，完善案件证据体系，并对是否需要采取强制措施进行审查，确保准确适用法律”，但是这样的表述依然忽视“对调查活动的合法性进行监督”这一核心的工作任务，削弱了检察机关在审查起诉前介入监察调查活动理应在防范权力被滥用方面发挥的监督制约作用。
国家监察体制改革是全面深化改革的重要内容之一。在当下我国社会主义法律体系初步形成的时期，应当慎重对待改革与法律的关系，尤其应当重视运用法治思维和法治方法。在法律制度设计方面，法治思维的运用意味着必须使权力机关间保持相互制约的关系，避免任何主体拥有凌驾于法律之上的权力；而法治方法的运用则体现在直接将这种制约关系明确规定在制度规范中，使之成为权力配置和权力行使的根本依据。无论是从调查的概念、调查的内容，还是从调查旨在实现的最终目标看，监察调查在本质上也是刑事侦查，而职务犯罪侦查权的转隶并没有改变检察机关的法律监督机关地位。事实上，通过提前介入监察调查活动，规范和引导调查取证工作，对监察调查的证据收集和法律适用提出意见和建议，对调查活动的合法性进行监督，均应该是检察机关履行其法律监督职责的具体体现。因此，有必要在相应的法律规范中对这些原则性的规定予以完善，从而在宏观上明确检察机关提前介入监察调查活动需完成的任务，在微观上为检察人员介入监察调查时履行各项具体的职责提供基本的操作依据。
（二）内外两种提前介入机制的协调性问题
一项法律制度的内容是否明确既取决于文字表述的确定性，也取决于该项制度所隶属的整个规范体系是否严密。除了关于提前介入本身的规定不能模糊外，与之相关的规则是否协调，也是影响检察机关提前介入任务明确与否的重要因素。为节约有限的社会资源，制度设计者通常会根据制度涉及的主体机关或部门的各自性质和特点赋予其不同的职责和任务，以在协调统一的基础上保证制度的高效运行。值得注意的是，《监检衔接办法》在引入以检察机关为主体的外部提前介入机制的同时，还创设了一套以监察机关案件审理部门为主体的内部提前介入机制。对此，尽管监察机关内部人员曾公开表示，检察机关提前介入与监察机关案件审理部门提前介入在介入时机、启动条件、工作内容、纪法效果上均有较大的区别，两者可以合理分工、有效衔接，但是从《监检衔接办法》和《提前介入监察调查规定》的有关内容看，无论是检察机关的提前介入还是监察机关案件审理部门的提前介入，其主要的工作内容皆为审查各项证据及案卷内的手续材料是否符合程序流转的基本要求，两种提前介入机制的功能定位实际上存在一定的混同。在监察调查与刑事诉讼程序衔接的探索磨合期，这样的模糊规定极有可能加剧监察机关与检察机关的权责冲突，进而弱化司法活动对监察调查活动的制约能力。
监察机关实施调查行为的目的是在查明被调查人涉嫌职务违法、职务犯罪事实的基础上，对被调查人作出相应的处理。而涉嫌职务犯罪的案件，由于还需要进入后续的审查起诉乃至审判环节，因此有必要从刑事诉讼程序顺利及规范流转的层面对监察调查的证据收集、法律适用、程序选择以及文书制作等进行把关。从这个角度看，监察机关案件审理部门提前介入案件调查与检察机关提前介入监察调查在制度功能上必然具有一定的相似性。但是，机关在国家权力结构中所处的位置不同决定了其在任务的安排上必然会有所差别，而高度同质化的任务目标也必然意味着资源配置的低效率。对此，应当根据监察机关案件审理部门与检察机关不同的权力属性区分两种介入机制的工作重点。监察机关的案件审理部门在提前介入中虽然肩负着全面审查案卷材料、核查监察文书是否齐全以及审查调查程序是否合法等职责，但是其行使的权力依然属于监察权的有机组成部分，因此进一步查清案件事实、挖掘案件的有关线索、审查判断收集的证据材料是否足以向检察机关移送审查起诉，应当作为监察机关案件审理部门提前介入工作的重点。而检察机关的提前介入虽然在形式上与监察机关案件审理部门的工作职责有些相似，但是由于其行使的权力属于国家法律监督权的范畴，因此应当将防范监察权被滥用、监督监察调查程序是否合法、为基本权利受到侵害的被调查人提供救济3个方面的内容作为其提前介入工作的重点。
（三）检察建议的实效性问题
正如德国法学家耶林所强调的：“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。” 通过考察监察体制改革之前的有关规定可以发现，检察机关提前介入侦查活动的任务不仅直接体现在作为“原则性规定”的规范之中，而且还渗透在制度运行的其他环节。为了规范和引导侦查取证工作，监督侦查活动的合法性，相关的法律文件在明确检察人员介入侦查活动的相关操作规程的同时，还赋予其必要的程序性监督措施。例如，《介入职务犯罪案件侦查工作规定》第10条规定，公诉部门在介入职务犯罪案件侦查过程中，有权对发现的非法证据提出依法排除或者重新收集的意见，对瑕疵证据提出完善补正的意见；第14条进一步明确规定，侦查监督、公诉部门的检察人员在介入侦查中发现职务犯罪侦查活动有违法情形的，可以依据情节的轻重程度，提出口头或书面的纠正意见。然而，根据《提前介入监察调查规定》第8条和第10条的规定，尽管人民检察院在提前介入的过程中可以对审查发现的非法证据和瑕疵证据提出相应的法律意见，但是在意见的反馈上，不仅应该“形成书面意见后按程序反馈”，而且强调“在必要时经检察长同意后反馈”，对于特别重大、疑难、复杂案件的意见反馈，则“应当经检察长批准”。这意味着检察机关在提前介入中发现调查活动存在违法情形的，不再可以依据情节的轻重程度直接提出口头或书面的纠正意见，而是需要经过相应的内部程序审慎地反馈书面意见。这种做法无疑降低了检察机关系国家法律监督机关的地位，会阻碍检察机关提前介入功能的正常发挥。
要使检察机关提前介入监察调查机制能顺利发挥其应有的功能，既需要明确其总体的任务目标，又需要制度化的程序性监督措施能为任务的实现提供有力的保障。这些措施一方面能够针对监察人员的调查活动确立外部的审查制约机制，从而为监察机关的决策提供正当性保障；另一方面，还能够促进监察机关明确自身的权力边界，避免因滥用权力而损害公民的合法权利。而这些措施能否最大限度地发挥监督作用，在很大程度上取决于其运用得是否及时。对此，可以根据监察调查活动违规程度的不同，将检察人员提前介入监察调查过程可采用的监督措施分为以下3种：（1）介入调查的检察人员发现监察机关的案件事实认定或法律适用存在不尽合理之处，或者发现监察人员实施的调查行为不符合相关操作规范的，可以直接自行决定向监察人员提出口头建议；（2）介入调查的检察人员发现监察机关的事实认定或法律适用存在严重瑕疵，可能影响被调查人的基本权利，或者发现监察人员实施的调查行为存在轻微违法的，经本院检察长批准，可以以书面的形式向监察机关提出检察建议；（3）介入调查的检察人员发现监察人员实施的调查行为严重违法，业已侵害被调查人或者案外人基本权利的，经本院检察长批准和上级检察机关审查，可以以书面形式向监察机关发出纠正违法通知书，并将详细情况告知其上级监察机关。
五、检察机关提前介入监察调查的操作规程
根据上述规范性文件的规定，检察机关提前介入监察调查的操作规程主要涉及介入的案件类型、时间节点和参与权限3个方面的内容。
（一）案件类型的界定问题
所谓“介入”，其基本含义是“参与其中并加以干预”。如果将“干预”理解为介入的手段，那么“参与”实际上就是“干预”的基础。这意味着无论是“配合”还是“制约”，其功能实现均应以检察人员能够广泛地参与监察机关所进行的调查活动为前提。根据《介入职务犯罪案件侦查工作规定》第3条的规定，在监察体制改革以前，检察机关对本院或者下级检察机关正在侦查的5类职务犯罪案件可以主动提前介入。然而在监察体制改革以后，《监检衔接办法》却将检察人员提前介入职务犯罪案件的类型限缩到“重大、疑难、复杂”的范围之内。尽管最高人民检察院单独印发的《提前介入监察调查规定》第4条对检察机关提前介入的案件范围进行了一定的拓展，但是对照《介入职务犯罪案件侦查工作规定》第3条的规定，“可能判处10年有期徒刑以上刑罚的贪污贿赂案件，或者可能判处3年有期徒刑以上刑罚的渎职侵权案件”依然被排除在提前介入的案件类型之外，检察人员是否有权介入监察调查活动最终仍取决于“重大、疑难、复杂”这一模糊的标准，可操作性不强。
应当承认，将检察机关提前介入监察调查的案件主要限定在“重大、疑难、复杂”案件的范围内，在很大程度上也是出于节约司法资源、提高犯罪控制整体效率的考虑。但问题在于，何类职务犯罪案件才属于“重大、疑难、复杂”案件？对此，“在当地有重大影响”“在事实认定、证据采信、案件定性以及法律适用等方面可能存在分歧”的要求尽管能够起到一定的解释作用，但是从实质上讲，“有重大影响”和“存在分歧”均属于裁量性的评判标准。如果缺乏明确的案件范围界定，那么是否需要提前介入就会成为完全由监察机关单独决定的事项。最终的结果必然是导致提前介入的实际功能偏向于满足监察人员单方面的、主观的办案需要，而非满足职务犯罪案件办理整体上的、客观上的需求。为此，可以从可能判处刑期的维度对此进行一定的限定。结合我国刑法的相关规定和司法实践的具体情况，笔者认为，“可能判处10年有期徒刑以上刑罚的贪污贿赂案件，或者可能判处3年有期徒刑以上刑罚的渎职侵权案件”是一个比较适宜的可操作标准。尽管可能判处10年有期徒刑以上刑罚的贪污贿赂案件，或者可能判处3年有期徒刑以上刑罚的渎职侵权案件并不必然存在疑难复杂之处，但是在大多数情况下，被调查人可能被判处的法定刑与案件的社会影响以及调查的复杂程度往往存在正相关性。因此，将其明确规定为是否需要提前介入的一种情形，在总体上依然是一种可行的方案。
（二）时间节点的提前问题
除了介入的“广度”以外，提前介入机制能否发挥其应有的功能还取决于检察人员介入调查活动的“深度”。如果检察人员对调查活动的参与只停留在表面，那么提前介入机制就会因形式化而趋于低效或无效。而决定检察人员介入“深度”的，首先就是其参与调查活动的时间节点。根据2012年《刑事诉讼规则》和《介入职务犯罪案件侦查工作规定》的规定，在监察体制改革以前，检察机关的侦查监督部门和公诉部门几乎可以根据检察工作的实际需要，自由决定提前介入侦查活动的时间节点。然而在监察体制改革以后，《提前介入监察调查规定》第5条却将检察人员介入调查活动的时间节点明确限制在“案件进入审理阶段、调查终结移送审查起诉15日以前”。《监察执法与刑事司法衔接意见》则强调，人民检察院提前介入的时机原则上不得早于监察机关案件审理部门提前介入审理时。2019年《刑事诉讼规则》对此则没有作出明确的规定。因此，有实务部门办案人员直言，监察机关审查调查部门调查终结移送给案件审理部门时，往往距离留置时间最后期限已不足15日，在这种情况下，很难保障提前介入的工作质量，并且，即便提出意见和建议，监察机关也没有充裕的时间对相关的证据材料及时进行补正和完善，提前介入流于形式就在所难免。
不难理解，提前介入的时间节点是影响检察机关提前介入功能发挥的一项重要因素。检察人员如果只能在监察调查活动基本完成时才有权介入其中，那么就极有可能难以充分了解案件办理的有关情况，更遑论为权利受到侵害的被调查人提供及时的救济。当然，基于监察调查活动的特殊性和保密性特点，如果允许检察人员在立案阶段甚至在立案审查阶段就介入监察调查活动，那么必将提高办案的沟通成本，影响监察调查活动的整体进度，并且还有可能增加泄密风险，阻碍监察调查活动的顺利进行。对此，笔者认为，宜将检察机关提前介入监察调查活动的时间节点明确规定为留置措施适用时。其主要理由如下：（1）留置措施在本质上是对被调查人人身自由的限制，这种限制与刑事诉讼活动中的“羁押”无异，而检察机关本身就承担着羁押必要性审查的职责。将介入的时间节点提前至留置措施适用时，有利于为被调查人提供及时的救济，避免对被调查人造成不可挽回的侵害。（2）留置措施的适用条件融合了我国刑事诉讼法对拘留和逮捕的条件要求，而审查批准逮捕是我国检察机关的核心业务之一，将介入的时间节点提前至留置措施适用时，有利于规范留置措施的适用。（3）在留置措施的适用阶段，案件的主要证据尤其是实物类的证据通常已收集固定完毕，将介入的时间节点设置在该阶段，一般不会对后续的调查活动造成严重的干扰。
（三）参与权限的扩展问题
检察人员即便能够在较早的时间节点介入监察调查，但若其不享有参与各项调查活动的权限，则提前介入机制亦无法发挥其应有的功能。因此，检察人员在调查活动中可参与的事项范围是决定其介入的“深度”，进而影响制度功能发挥的另一个要素。在监察体制改革以前，检察人员对于侦查机关的侦查活动拥有广泛的参与权限。首先，提前介入的检察人员可以对侦查机关的立案活动进行监督。通过调查、核实有关证据，对于侦查机关应当立案而不立案或不应当立案而立案的，经检察长批准后，检察人员可以要求侦查机关说明不立案的理由或提出纠正违法意见。其次，提前介入的检察人员可以就侦查机关的取证工作进行监督。通过直接参与侦查机关的讯问、询问、勘验、检查活动或者受理犯罪嫌疑人及其近亲属提出的申诉，检察人员可以对取证工作进行指导，并及时排除非法证据、纠正侦查人员的违法取证行为。最后，提前介入的检察人员可以对各类强制性措施的适用进行监督。对于侦查机关违法采取的查封、扣押、冻结、拘留行为，检察人员可以通过合法性及必要性审查，要求及时解除强制性措施。然而，在监察体制改革以后，受“侦查”概念变化的影响，检察机关不再明确拥有对监察机关立案和适用强制措施的监督权限，提前介入“一般应当集中时间进行”，并且提前介入的检察官办案组或检察官“不得以监察委员会名义或者借调办案等方式参与监察委员会的调查活动”。这些明确的规定无疑大大限制了检察机关的活动范围，势必影响检察机关提前介入的最终效果。
针对刑事司法实践中存在的“侦查中心主义”问题，2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“推进以审判为中心的诉讼制度改革”。而“侦查中心主义”被人诟病的一个重要原因是，侦查活动几乎完全处于侦查机关的垄断之下，缺乏中立机关的外部参与和监督制约。从这个角度看，国家监察体制改革取得的一个重大成就，就是通过职务犯罪侦查权的转隶塑造了一个相对中立、超然的检察机关。而允许检察机关提前介入监察调查，在理论上更是直接打破了调查活动的单方垄断，以建立起明确的外部参与机制。但是，检察机关在提前介入监察调查的过程中，如果只能针对监察调查的结果进行书面审查，而无法直接参与监察调查活动的主要过程，那么在职务犯罪案件办理过程中的“以审判为中心”的改革就会大打折扣，并且还有可能形成新的“监察中心主义”，进而造成整个刑事诉讼构造在职务犯罪案件领域的异化。因此，应当在考虑监察调查活动特殊性的前提下，扩充检察人员在提前介入过程中可参与的活动范围。笔者认为，应当允许提前介入的检察人员基于工作的需要参与监察机关的调查取证活动，并可以对包括冻结、扣押、留置在内的强制性措施的适用进行现场监督。不过，为防止介入监察调查的检察人员泄露有关的案件信息，应该对其课以严格的保密义务。
六、结 语
虽然引入检察机关提前介入监察调查的机制是强化监察调查与刑事诉讼程序衔接，推动国家监察体制改革的一项重要举措，但是通过检视作为其基本依据的规范性文件可以发现，这一机制在体系化建构上还存在诸多不尽合理之处。导致产生这一问题的主要原因在于，在设计理念上过于强调监察机关的政治属性所要求的办案“配合”，而将检察机关的“制约”理解成增加腐败犯罪控制成本的不利因素。根据贝勒斯定理，衡量法律制度是否有助于社会秩序的稳定，绝不仅仅取决于犯罪控制所需的直接成本，还取决于损害错误成本和道德错误成本的最小化。因此，应当在法治反腐的程序思维下，以“配合”和“制约”的功能平衡作为机制设计的内在追求，并在此基础上围绕检察机关提前介入的程序地位、职权范围、操作规程等关键环节，对相关的规范进行有针对性的调整。囿于研究主题和数据来源，笔者在本文中对于检察机关提前介入监察调查机制的探讨主要侧重于制度的应然定位和操作规范的实然检视层面，而未能针对其在实践中的运行情况进行实证分析，但正是这些未尽之处，恰恰说明在监察调查与刑事诉讼程序的衔接领域，还有不少值得密切关注和持续研究的新课题。
来源：ZUEL法商研究
作者：詹建红，中南财经政法大学法学院教授、博士生导师、中南财经政法大学中南检察研究院研究员
