唐晓敏
（一）郡县制的演进
中国西周及春秋时期是封建制社会，从战国开始，中国政治出现了新的情况，就这是王权逐步加强。战国时期，各国掀起以富国强兵为目的的变法运动，变法的主要内容之一就是废除分权为特征的分封制，确立强大的王权。如秦国商鞅变法，废除“世卿世禄制”，实行二十等爵制，贵族无军功不得受爵。更进一步，是推行县制。秦国商鞅“集小都乡邑聚为县，置令、丞，凡三十一县”。郡县直接隶属于国君的地方行政区域，由国君任免地方官，这一制度使分散的权力层层集归中央。秦统一六国之后，更是在全国范围实行郡县制。进一步强化了中央对地方的控制。一个重要的举措是，采用贾谊提出的“众建诸侯而少其力”的策略，把一些举足轻重的大国析为几个小国。景帝趁平定七国之势，取消了王国自行任命官吏和征收赋税的特权，规定诸侯王不得治理民政，只能“衣食租税”，王国的地位已与汉郡无异。到西汉武帝时期，代表中央集权的郡县制最终确立。从此，中国进入了一个新的历史时期，即郡县制时期，也叫中央集权的专制政治时期。
中国历史上郡县制政治，又可以分为前后两个阶段。前一阶段是从汉代到唐代中期，后一阶段是唐代中期直到清末。
汉代政治制度是对秦代的继承，所谓“汉袭秦制”，即从大的方面，也是“郡县制”，而不是周代的“分封制”，但与后代还有自己的特点，一是在朝廷内部，宰相的势力比较强大。
汉代的丞相，身兼两种职能：一方面是“掌丞天子，助理万机”，参与决策；另一方面是“总领百官，事无不统”，负责政令的执行。由于丞相在朝廷之上是“百官之长”，在朝廷之外还有组织掌握丞相府这一属于他私人的办事机构，丞相府设东曹、西曹、集曹、议曹、奏曹、法曹、贼曹、决曹、仓曹等，分曹治事，俨然是个小型政府。这使他在掌管政令执行的同时，在决策方面有相当大的发言权，以至达到君王对之“言无不听”的程度。“言无不听”，不是制度的规定，而是实际形成的结果。因为国家政务的一切信息资源从发出指令到执行反馈都集中于丞相，所以照理说君主如不故意使自己犯错误，也就不能不对丞相“言无不听”。换言之，君主对丞相“言无不听”是由于丞相“事无不统”，是丞相兼有决策与执行两种职能的结果。
汉代的地方长官也拥有较大的权力。汉代的郡太守，“辟除赏罚，兵刑赋役，皆得以专制。”具体地说，第一，他有辟除地方政府属吏之权。这种对本府属吏的自行任免之权，使之可以对 地方政府组织形成绝对控制。第二，他有向中央举荐郡境吏民做官之权。这一权力使之与上层人士建立并保持密切联系。第三，他掌握兵权与专*权，在必要时可以便宜行事或以军法从事。第四，他有自设“条教”之权，可以因地制宜对地方经济、文化教育或风俗习惯采取他认为合适的措施。第五，他有支配地方财政之权。中央审核地方财政是通过上计制度，即年终报告，这种事后审核制度使之有很大自由决定的权力。
这种情况，到后来促成了专权的宰相的出现。汉代末年的地方势力割据，以及“三国”的分治。到东晋时期，甚至出现了“门阀政治”，皇权不能独大，需要与世家大族共同治理天下，这就是历史上说的“王与马、共天下”。
东汉时期世族兴起。这一时期的世家大族即发挥了这一作用。东汉时期，宦官发动党锢之祸，*了“三君”窦武、刘淑、陈蕃，“八俊”李膺、荀翌、杜密、朱寓、魏朗，“八顾”巴肃、范滂、尹勋，“八及”翟超，“八厨”刘儒等，使一批已经兴起或即将兴起的世家大族被扼*，但世家大族清廉正直的门风却得到世人更普遍的认同。
三国时期，吴国的世家大族陆氏家族，对孙权皇权也发挥了这种抑制作用。史称陆氏家族“义烈”，也就是“忠义”、“忠烈”。这一家族中赫赫有名的是陆逊，作为儒学大族的代表陆逊坚持儒家的政治理想，反对君主采用刻薄寡恩的法术之治，主张适当限制君主的权威，以不致使其演为暴君。最后在所谓的“二宫之争”中，遭受到孙权的打击而“愤恚而卒”。不过，陆逊的抗争也并非没有意义。后来孙权还向陆逊的儿子陆抗承认自己错了。陆氏家族与孙权皇族多次抗争，直到残暴的孙皓上位之时，也未敢对陆氏下手，其原因是陆氏宗族强大，且在外掌兵。史载：孙皓问丞相陆凯曰：“卿一宗在朝有人几？”陆曰：“二相、五侯、将军十余人。”皓曰：“盛哉！”陆曰：“君贤臣忠，国之盛也；父慈子孝，家之盛也。今政荒民弊，覆亡是惧，臣何敢言盛！”据刘孝标注引《吴录》：“时后主暴虐，凯正直强谏，以其宗族强盛，不敢加诛也。” 对于孙吴时期儒学士族所起的作用，明清之际的思想家王夫之已有所论，他说：“孙氏不知道而道未亡，诸葛道其所道而道遂丧。孙氏之所以“不知道而道未亡，”则绝非偶然，关键是孙吴江东化之后，江东儒学大族势力上升，对皇权形成了强有力的扼制的结果。
唐代世家大族逐渐衰落，不过，仍然在政治上有一定的影响，有世族背景的官员面对君王，比较敢说话，如中唐时期的著名宰相裴度，曾对唐宪宗提出批评性的意见，他就出身于世家大族，裴氏是河东三著姓，即裴氏、柳氏、薛氏。柳宗元也有世族背景。他自己属于河东柳氏，母亲出身范阳卢氏，妻子出身弘农杨氏，而他的两个姐姐，一个嫁到崔氏，一个嫁到薛氏。到了唐代，世家大族的影响力已经大大降低。但在朝廷政治中，我们依然可以看到，许多出身世族的大臣仍能坚持自己的看法，与皇帝抗争。宪宗平定淮西之后，想好好享受了，即开始重用佞臣皇甫缚，让他做宰相。裴度即奋起抗争，上书皇帝，言辞激烈地说：“缚虽又吏才，素无公望，特以聚敛媚上，刻削希恩。诏数既下物情骇异，至于贾贩无识，亦相嗤诮。”裴度正是出身士族，为“河东三著姓”的裴氏家族。
按王夫之的分析，魏晋南北朝时期，君屡易，社屡屋，盘石之家自若的局面，逮至隋唐，虽行科举取士，门阀世族的势力依旧强大，造成寒士与世族争势。世族豪门的存在，在王夫之看来对君权起到了抗衡和制约作用。梁启超在《中国专制进化论》中曾言：“贵族政治者，虽为平民政治之蟊贼，然亦君主政治之悍敌也。”确是如此。
从隋唐开始，皇权大大加强。唐代的君王与宰相的关系已经出现了重大的变化。即“三省制”，各部都对皇帝负责。宰相的权力已被大大削弱了。到了宋代，君主更是大大加强了中央的力量，而且严格控制军队。这成为中国后期政治的一大特点。明清时期，中国政治更成为严格的中央集权和专制的政治。宋太祖赵匡胤在建国之初，任命薛居正等三人为“参知政事”，牵制宰相赵普。此外，宋代把唐末五代权宜设置的枢密使和三司使设为常置，用以分散宰相的军权与财权，以便皇帝对中枢机制操控。明朝更进一步加强皇权，干脆废除了丞相制。明初朱元璋曾先后任命李善长、徐达、汪广洋、胡惟庸为丞相。其中李善长、汪广洋、胡惟庸三人都因相位与皇权之间的矛盾而被诛。朱元璋借胡惟庸谋反而废相改制，将君权与相权集于君主一身，确保皇帝对于权力的绝对控制。而丞相被废除后，皇帝事必躬亲是不可能的。《明实录》卷六五记：洪武十七年，八天内，内外衙门向中央上奏书达1661件，谈了3391件事，平均每天要着208 件奏札，处理424 件事情。纵使得朱元璋精力充沛，也难以应付。皇帝需要他人帮助，最受信任的是宦官。士大夫阶层则失去了士大夫阶层作为文化集团的独立品格，完全成为皇帝的奴仆。朱元璋不仅决不容许权臣的出现，而且不容许臣下对君主有丝毫的不忠，乃至对儒家的民本主义思想也不能容忍。朱元璋读《孟子》，怪其对君不逊，发怒说：“使此老在今日，宁得免耶?”下令将孟子的排位从文庙中移走。因第二天“司天奏文星暗”，他担心受到上天的惩处，不得不把孟子的排位请回来，但还是钦点文臣，数次删削《孟子》，共删节了八十五章。
明代君王为巩固皇权，采取的种种集权手段践踏了士大夫的人格尊严。朱元璋首创廷杖之刑，即在殿廷杖责官员。他的亲侄朱文正、工部尚书薛祥以及永嘉侯朱亮祖父子等，均被杖死或鞭死。这种刑罚为子孙继承。据《明史•刑法志》的记载，从成化到万历年间，官僚先后被廷杖者，多达四百余人，“毙于杖下”者就有二十七人。被廷杖的上至总督、巡抚、侍郎、左右都御史、大理寺卿、左通政等，下至御史、给事中。嘉靖时蓟州巡抚朱方、大同巡抚陈炮均“毙于杖下”。当时有这样一种现象，“京官每旦入朝，必与妻子诀，及暮无事，则相庆，以为又活一日。清朝建立之后，也是不断加强君主专制。清圣祖又在乾清宫的西南角设立南书房。南书房的设立使皇权得到进一步的加强。雍正又建立了一处专门听命于皇上的部门——军机处。军机处凌驾于内阁和六部之上，但军机处的长官军机大臣只是一个上传下达的人员，在处理事务时，只是秉承皇帝旨意办事，不能决策。军政大权完全集中于皇帝手中，君主专制制度发展到极致。
（二）优势与不足
总的说来，封建制度是分权的，郡县制度是集权的。集权可以调动天下之力，应该是更强大的，而分权则做不到这一点，这是集权政治的优势。
但集权政治也存在很大的问题，这就是中央的权力过于集中，地方权力太弱，因此无法承担起应该承担的责任。从中国古代历史的发展实际看，分权的社会倒比较有力量，如汉代地方权力很大，汉代的郡太守即有辟除地方政府属吏之权，有向中央举荐郡境吏民做官之权，掌握兵权与专*权，有自设“条教”之权，可以因地制宜对地方经济、文化教育或风俗习惯采取他认为合适的措施，有支配地方财政之权，这样的社会权力比较平衡。宋代之后，中央权力太大而地方无权，一切全赖中央，一旦中央出了问题，国家就不可收拾。对此钱穆有这样的分析：“宋代以后的中国社会，开始走上中国的现代型。第一是中央集权之更加强，第二是社会阶级之更消融。”结果是“一个中央政府高高地摆在偌大一个广阔而平铺的社会上面，全国各地区，谁也没有力量来推动一切公共应兴应革的事业，像水利兴修，道路交通，教育宗教一切文化事业，社会没有力量，全赖中央，这是不可能的事。一到金胡南下，中央政府崩溃，社会上更无力量抵抗或自卫。”又说，宋代以后社会的“最大缺点，则在平铺散漫，无组织，无力量。”“这样一个平铺散漫，无组织、无力量的社会，最怕的是敌国外患。 钱穆所说，是很值得注意的。一般认为，汉族作为农耕民族不如北方的游牧民族强悍，因此与游牧民族作战处于劣势，但其实并不是这样。汉唐时代的汉族，虽然也是农耕民族，但军事上是很强悍的。汉代与匈奴作战最终是取胜的，唐代与游牧民族抗衡也不落下风。宋代难于抵抗北方游牧民族，主要原因在于当时一切权力都归朝廷，地方没有力量，全赖中央。这样的社会权力结构，确实是如钱穆所说的“最怕的是敌国外患”。
