摘要
中国70年生育政策及情况演变：2022年中国人口开始负增长，生育率跌破1.1、全球倒数。1）生育政策演变：从家庭自主到政府计划，从鼓励到严控再到放松。1949年以来生育政策主要经历四个阶段的变化：一是1949-1953年鼓励生育阶段；二是1954-1977年宽松计划生育阶段；三是1978-2013年严格计划生育阶段；四是2014年至今放松计划生育阶段：从“单独二孩”到“全面二孩”到“放开三胎”。2）生育情况演变：生育率走向低迷，育龄妇女规模见顶下滑，全面二孩效应消退，出生人口开始大幅下滑。中国总和生育率从1970年代之前的6左右，降至1990年的2左右，2021年仅1.15，2022年或不到1.1，仅为世代更替水平（2.1）的一半，全球倒数。全面二孩政策不及预期、三孩政策效果未显现，未能扭转中国出生人口下降趋势，生育堆积效应已消退，出生人口自2017年以来连续六年下降，2022年出生人口956万人，比2021年减少106万人，创历史新低。从长期趋势看，当前出生人口仍处于快速下滑期，预测到2050年，如果不采取实质有力措施，我国出生人口将降至773万。3）低生育率影响：劳动力萎缩，老龄化加速，人口即将见顶，人口红利消失，剩男问题严峻。从劳动力方面看，劳动力规模持续萎缩，预计2050年将比2022年大幅减少约23%。从老龄化看，由于计划生育中国的老龄化速度和规模前所未有，2021年中国老龄化达14.2%，进入深度老龄化社会，预计2031年左右进入占比超20%的超级老龄化社会。从人口总量看，2022年中国总人口开始负增长，若生育率持续低迷，将持续负增长，2050年左右开始将急剧萎缩，2100年占全球比例将从18%降至6.5%。从剩男问题看，出生人口性别比在1990-2010年期间一度超过120，2008年后逐渐开始改善，2022年已降至104.7。但农村“剩男”问题仍较突出，且随着女性意识觉醒和婚姻匹配问题，单身女性规模日趋上升，或将加大“剩男”规模。
为什么不生？——生育基础削弱、生育成本约束。1）生育理论：从死亡率下降驱动到功利性生育意愿消退，再到成本约束。2）晚婚晚育、单身丁克、不孕不育等削弱生育基础。3）住房教育医疗等直接成本大、养老负担重、机会成本高抑制生育行为，“生得起、养不起”。房价快速攀升，2004-2021年房贷收入比从16.2%增至57.4%。教育成本明显攀升，托儿所奇缺、公立幼儿园供给严重不足，1997-2021年中国公立幼儿园在读人数比例从95%降至52%。“四二一”家庭结构养老负担重挤压生育意愿。女性劳动参与率高但就业权益保障不够，导致生育的机会成本高。
国际经验：鼓励生育效果如何？1）OECD经验：OECD国家鼓励生育政策体系主要涵盖经济补贴、托幼服务、女性就业支持、保障休假等四个方面。2）法国：积极推进家庭和工作的平衡，总和生育率提升至接近2。法国早在二战前就开始鼓励生育，通过完善细致的津贴体系、多样化的托幼服务和打造家庭友好型企业氛围等来实现工作和家庭的平衡，2018年总和生育率提升至1.88。3）日本：传统性别分工激化工作与家庭矛盾，总和生育率停留在1.3左右，人口形势严峻。日本从1990年代开始鼓励生育，但2021年总和生育率仍停留在1.3，低生育率导致日本人口于2008年见顶。原因在于：一是日本错过了调整生育政策的最佳时机。二是日本鼓励生育力度较弱，家庭福利开支占比仅1.6%，在OECD国家中排名倒数。三是日本“男主外、女主内”性别分工较为普遍，职场性别歧视严重，越来越多日本女性放弃结婚生育。
启示：放开并鼓励生育刻不容缓。1）摒弃人口是负担观念，更加以人为本，加快促进人口长期均衡发展。人口是一个国家国力的重要支撑和标志。人是发展的基本要素和动力，一切经济社会的发展都是为了人。2）全面放开生育，让生育权重新回到家庭。将是否生育、生育几个孩子、什么时候生育的权利还给家庭，由每个家庭自主决定生育的孩子数量。当前正处于第三波婴儿潮中后期出生人口的生育窗口期。全面放开，原本不想生的人还是不会生，但一些想多生的人能生，不用担心部分人群、部分地区会大幅多生导致出生人口激增。3）加快构建生育支持体系。包括实行差异化的个税抵扣及经济补贴政策、加大托育服务供给、进一步完善女性就业权益保障、加大教育医疗投入、降低抚养直接成本、将辅助生殖纳入医保、推动教育改革缩短教育年限等。
目录
1 中国70年生育政策及情况演变：2022年中国人口开始负增长
1.1 生育政策演变：从家庭自主到政府计划，从鼓励到严控再到放松
1.2 生育情况演变：生育率走向低迷，育龄妇女规模见顶下滑，全面二孩效应消退，出生人口大幅下滑
1.3 影响：劳动力萎缩，老龄化加速，人口红利消逝，农村“剩男”问题严峻
2 为什么不生？——生育基础削弱、生育成本约束
2.1 生育理论：从死亡率下降驱动到功利性生育意愿消退，再到成本约束
2.2 晚婚晚育、单身丁克、不孕不育等削弱生育基础
2.3 住房教育医疗等直接成本大、养老负担重、机会成本高抑制生育行为
3 国际经验：鼓励生育效果如何？
3.1 OECD经验：鼓励生育哪招最管用？
3.2 法国：积极推进家庭和工作的平衡，总和生育率接近2
3.3 日本：传统性别分工激化工作与家庭矛盾，总和生育率停留在1.3左右，人口形势严峻
4 启示：全面放开并鼓励生育，加快构建生育支持体系
4.1 摒弃人口是负担观念，更加以人为本，加快促进人口长期均衡发展
4.2 应立即全面放开生育，让生育权重新回到家庭
4.3 加快构建生育支持体系，大力鼓励生育
正文
1 中国70年生育政策及情况演变：2022年中国人口开始负增长
1.1 生育政策演变：从家庭自主到政府计划，从鼓励到严控再到放松
1949年以来，中国生育政策经历了四个阶段：
一是1949-1953年鼓励生育阶段：限制节育及人工流产。1950年4月，卫生部和军委卫生部联合发布办法禁止非法打胎。1952年12月，卫生部发布《限制节育及人工流产暂行办法》。1953年1月，卫生部通知海关禁止进口避孕药和用具。
二是1954-1977年宽松计划生育阶段：从节制生育到“晚稀少”政策。1953年第一次人口普查发现全国人口6.02亿、大幅超预期，同时人口暴增的滞后效应逐渐显现，节制生育政策逐渐被提出。1955年3月，中共中央提出“节制生育是关系广大人民生活的一项重大政策性的问题。”1962年12月中共中央、国务院下发《关于认真提倡计划生育的指示》。1973年12月第一次全国计划生育工作汇报会提出“晚、稀、少”的政策。“晚”指男25周岁、女23周岁以后结婚，女24周岁以后生育；“稀”指生育间隔为3年以上；“少”指一对夫妇生育不超过两个孩子。
三是1978-2013年严格计划生育阶段：独生子女政策、“一孩半”政策、“双独二孩”政策，计划生育一票否决。1978年3月，“国家提倡和推行计划生育”首次被写入宪法。1978年10月，中央明确提出“提倡一对夫妇生育子女数最好一个，最多两个”。1980年9月，中共中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》，要求每对夫妇只生育一个孩子。从此，旨在控制一代人生育率的“独生子女政策”在全国全面启动和实施。1982年9月，计划生育国策被写入中共十二大报告，并在同年12月落实到宪法 。当年，湖南省常德市率先实行“计划生育一票否决制”，后在全国推行。
由于阻力很大，1984年4月中共中央适当给部分农村地区“开小口、堵大口”，全国19个省农村逐渐调整为“一孩半政策”，即头胎生女孩的，可再生一个孩子。2001年底通过、2002年9月施行的《人口与计划生育法》规定，双方均为独生子女且已生育一个子女的，可以生育第二个子女。各地根据该法制定“双独二孩”政策并陆续推开，河南2011年实行、全国最晚。根据社科院蔡昉（2018）统计，2010年之前独生子女政策覆盖全国35.9%的总人口，一孩半政策覆盖52.9%，二孩政策覆盖9.6%口，三孩及以上的政策覆盖1.6%。
四是2014年至今放松计划生育阶段：从“单独二孩”到“全面二孩”再到“放开三胎”，逐步构建生育友好型社会。2013年11月中共十八届三中全会决定启动“单独二孩”政策。因效果不好2016年推行“全面二孩”政策，《人口和计划生育法》修订为“国家提倡一对夫妻生育两个子女”。2018年不再保留国家卫生和计划生育委员会，组建国家卫生健康委员会，这是自1981年国家计划生育委员会组建以来，国务院组成部门中第一次没有“计划生育”名称。2021年《政府工作报告》提出：实施积极应对人口老龄化国家战略，以“一老一小”为重点完善人口服务体系，推动实现适度生育水平,逐步延迟法定退休年龄。
2021年5月31日，中共中央政治局会议指出，进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。2022年8月1日，国家卫健委党组在《求是》杂志刊文指出，随着长期累积的人口负增长势能进一步释放，总人口增速明显放缓，“十四五”期间将进入负增长阶段，优化生育政策需要付出长期艰苦的努力。同月，国家卫生健康委、国家发改委等17部门发布《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》，强化深入实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。二十大报告强调“优化人口发展战略，降低生育、养育、教育成本”、“实施积极应对人口老龄化国家战略”。
自“放开三孩”以来，各地积极健全生育配套服务，从生育补贴、生育保险、个税减免、延长育儿假、提供托育服务、住房优先保障等方面降低生育养育教育成本。越来越多的地方拿出真金白银来鼓励生育，根据统计已经有四川省攀枝花市、甘肃省临泽县、湖北省安陆市等十几个城市出台或拟出台生育或育儿补贴的相关政策，但目前看补贴力度仍有提升空间，低于大部分欧洲国家。
1.2 生育情况演变：生育率走向低迷，育龄妇女规模见顶下滑，全面二孩效应消退，出生人口大幅下滑
中国总和生育率从1970年代之前的6左右，降至1990年的2左右，再降至2010年后的1.5左右，2021年仅1.15，2022年或不到1.1，仅为世代更替水平（2.1）的一半，全球倒数。与总和生育率相关的一个指标是保持人口规模不变的世代更替率，发达国家人口世代更替率为2.1左右。根据我们估算，2016年总和生育冲高至1.7、较2015年明显上升，2017年略降，2018年明显下降至1.5左右，2019年基本持平，2020年仅1.3，2021年已降至1.15，2022年不到1.1（按出生人口每年956万计算）。从国际看，根据联合国《世界人口展望2022》，法国、美国、巴西、英国、德国、日本分别为1.79、1.66、1.64、1.56、1.53、1.3。
