房企应如何切入保租房赛道，处理与城投公司间的竞合关系？地方政府怎样避免政绩工程，在不增加负债前提下，实现保租房投资强度不降低？
文｜《财经》记者 王博
编辑 | 马克
未来五年，保障性租赁住房（下称“保租房”）建设不仅是一二线城市的重点工程，也是房地产行业实现转型发展的必经之路。
自2021年6月《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》印发后至今，北京、上海、重庆、天津等约13个城市陆续发布了实施细则。
根据这些实施细则，“十四五”（2021-2025）期间，北京、上海、广州、深圳计划新增保租房分别为40万套（含满足条件的单间）、47万套(间)、60万套(间)、40万套(间)，其中，北京保租房供应占新增住房供应总量的40%，其它三城均占新增住房供应总量的45%左右。
中金研究预计，“十四五”期间，保租房供给约821万套（间），2022年-2025年，保租房开发的投资额将达到13万亿元左右。
但是，《财经》调查发现，虽有如此巨大的市场规模，各主要房企仍处于缓慢试水阶段。他们有的犹豫不决，担心做赔本买卖，有的则希望看到地方政府出台更多的具体扶持政策。
长期以来，保障房建设工程由城投公司主导，无论是代建还是运营，房企涉猎不多。此轮保租房建设，如何引市场化力量，对地方政府和产业链各方都是挑战。
房企应如何切入保租房赛道？地方政府在不增加负债前提下，如何实现保租房投资强度不降低？怎样避免政绩工程？
4月20日，《财经》就上述问题专访了杭州城市学研究理事会理事长、浙江省城市治理研究中心主任、杭州市原市委*王国平。
王国平2000年-2010年任杭州市委*，此间在保障房建设上，杭州成为全国最先引入市场化力量的城市之一。此后，房企代建保障房模式在全国推广。
保租房主要供给无房新市民和青年人《财经》：2021年6月24日，国务院办公厅发布了《关于加快发展保障性租赁住房发展的意见》（下称《意见》），对住房保障体系进行了顶层设计。此轮推进保租房的政策与以往有何不同？
王国平：保租房是缓解住房矛盾的重要手段。这次保租房新政与过往相比最大的不同之处在于保障对象的扩展，即从过去的侧重保障低收入困难群体，向保障无房新市民和青年人等常住人口拓展。
此前，杭州市住房保障重点关注的“两个夹心层”也与此相关。
所谓“两个夹心层”，一是，不符合廉租房条件，又买不起经济适用房的城市低收入住房困难群体；二是，不符合经济适用房申请条件，又买不起商品房的低中收入住房困难群体。
第一个“夹心层”数量不多，毫无疑问应该享受公共租赁房和房租对折的优惠政策，如果还有困难，政策可以再优惠。
第二个“夹心层”量大、面广，主要为城市新市民、青年人。解决这个“夹心层”的住房问题，以前的唯一办法是加快公租房建设，但公租房准入门槛、建设主体、资金来源、轮候分配等有严格规定，要扩面并不容易。
此轮全国推进的保租房政策则为解决以上困难提供了新路径，即“租售结合”，保障性租赁住房和共有产权住房联合，这是非常大的改变。
此外，《意见》在土地、金融政策上也给了更多支持，更重视通过政府给予优惠政策，激发市场主体的活力，建立“多主体投资、多渠道供给”保租房的供应格局，进而推动住房保障主体从政府为主向政府、企业和社会力量共同参与转变。
《财经》：此前，保租房建设中企业和社会力量共同参与程度为何不高？
王国平：保租房主要由城市建设投资公司（下称“城投公司”）建设运营。房企一般从城投公司手中接单，做代建、运营。
城投公司属于带有政府性质的特殊市场经营体，因为背靠政府信用，在资源整合、资金筹集等方面具有一定优势。对于房企而言，参与保租房建设运营，最大的顾虑就是资金平衡问题，房企习惯了传统的高杠杆、快周转的开发模式，保障性租赁住房前期投入大、回收期长，对他们的吸引力不大。如今，企业如果按住宅或商业用地价格拿地做保租房，回报周期大概在50年。北京上海等部分城市供给了地价优惠的租赁专向用地，回报周期也在20年左右。对企业来说还是比较长。
但这次的《意见》给了一系列优惠政策，就是想让市场主体能够算得过来账，激发房企参与保障性租赁住房的积极性。
2月8日，人民银行、银保监会联合发布《关于保障性租赁住房有关贷款不纳入房地产贷款集中度管理的通知》，明确保障性租赁住房项目有关贷款不纳入房地产贷款集中度管理，鼓励银行业金融机构加大对保障性租赁住房发展的支持力度。
4月13日，全国首个正式申报的保障性租赁住房REITs（不动产投资信托基金）项目已经报送到国家发展改革委，这是突破性进展。如果保租房REITs顺利落地，投资者退出通道得以打通，将吸引更多社会资本参与保障性租赁住房建设,大大缓解参与主体的融资难问题。
市场化房企如何入局保租房市场？《财经》：目前，承建保租房的城投公司有哪些优势与挑战？
王国平：城投公司在我国城市发展和城镇化建设中发挥了巨大作用，承担了城市基础建设投资的重任。但在城市化进程过半之后，城投公司也暴露出一些问题。如资产负债率普遍偏高，业务主要集中在基础设施领域，自主开展的市场化业务少，项目自身收益率不高、企业创新意识和市场化经营意识薄弱等。同时，在中央高度重视地方化债转型、提质增效的背景下，各级政府财政压力及各国企平台公司（包括城投公司）面临的转型压力也愈来愈大。
基于以上背景，此轮保租房建设对城投公司的资源整合能力，和项目全生命周期统筹运营能力提出了更高要求。这也需要房企积极参与，与城投公司形成优势互补。
《财经》：房企的市场机遇有多大？切入口在哪里？
王国平：2月24日，住建部表示，2022年，要保证全国240多万套的保租房供给。综合各地政策，“十四五”期间，北京、上海、广州、深圳计划新增保租房分别为40万套（间）、47万套(间)、60万套(间)、40万套(间)。其中，北京占新增住房供应总量的40%，其它三城均占新增住房供应总量的45%左右。
出于建设能力和品控能力双重考量，房企都有更多机会参与保租房建设。
保租房建设中涉及项目规划、设计、咨询、融资、建设运营、及资产管理等各个方面，如果足够优秀，房企在以上产业链各个环节都有机会。当然，如果房企本身就具备资源整合及统筹运营能力，则可在这波政策红利中，更有话语权，赚到更多钱。
《财经》：万科、华润、贝壳等房企、中介平台已于去年下半年组建了保租房团队，但项目推进较缓慢。您认为原因何在？
王国平：当前，在中央“房住不炒”的政策指导下，房地产行业的发展逻辑正经历深刻变化。房企要摆正心态，转变理念，虽然保租房建设项目利润率较低，投资周期长，但是参与其中，不仅能维系企业和地方政府的关系，也对企业的长期发展有益。
另外，参与保租房规划、建设、实施、管理、经营、更新的全生命周期开发，更有助于房企发展完善与住房建设、住房配套和住房服务相关的产业链。
一旦房企接管了足够多的保租房运营业务，就可以赋能其物业服务领域。物业公司之间的竞争已从优质项目的争夺转向业主资源和市场占有率的争夺。房企通过运营社区将获得大量用户信息和行为数据，这些数据将成为他们挖掘社区康养等多元服务的基础。
总之，在保障性租赁住房市场闯出新蓝海的房企，有机会在未来实现品质与效益的双提升。
《财经》：从旧改市场看，与地方政府的关系也是获取项目的关键因素。怎样确保保租房建议中地方政府以竞争力为准绳，公平对待来自各地的企业？
王国平：本土企业在本地市场具有天然优势，不少中小企业都以深耕本地市场为主，头部企业具有市场外拓的实力，这也是基于市场竞争的结果。
关键在于通过优化营商环境，促进全国统一大市场的形成。4月10日发布的《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，为全国统一大市场建立了基础。作为地方政府，一方面，要坚持依法行政，公平公正监管，持续优化服务，改善营商环境；另一方面，要利用市场一体化发展，促进优质资源嫁接与合作，促进区域合作，因地制宜为各类市场主体投资兴业营造良好生态。
城市基础设施只有社区化才能落地公共产品属性《财经》：地方政府在推进保租房建设过程中，最大难点在哪？
王国平：从城市管理者角度看，要算大账，需要通盘考虑城市化成本支付问题，城市住房问题也是城市化必须支付的成本之一。
在推进城市化持续健康发展进程中，“钱、地、人从哪里来到哪里去，以及手续怎么办”这四大难题不容回避。其中，“钱从哪里来”是四大难题的难中之难。高质量推进保障性租赁住房建设，一样要破解“钱从哪里来”难题。
政府统一解决城市化成本的支付，总体有以下五种途径：
一是城市财政预算安排，二是从国有资产的经营性收益中支付，三是推行PPP（Public Private Partnership，民营企业与政府合作参与公共基础设施建设）模式，四是从城市土地收益中支付，五是政府负债。五种途径中，政府负债不是真正的成本支付方法，因为政府债最后还是要靠前四种渠道偿还。
要解决“钱从哪里来”难题，核心环节在于深入研究土地。城市的建设发展过程就是使用城市土地的过程，科学管理与合理利用城市土地是城市获得可持续发展的保证，是城市规划建设的核心问题。
《财经》：对地方政府科学管理与合理利用城市土地，您有哪些建议？
王国平：《意见》在保租房建设用地方面给予了很大支持。如明确了利用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地、非居住存量房屋和新供应国有建设用地五种建设方式相应的土地支持政策，尤其是明确了利用非居住存量土地和房屋建设保障性租赁住房，不补缴土地价款。
保租房建设要用足用好国家优惠政策，特别是在用好土地政策的基础上坚持“一调两宽两严”原则，强调向规划要土地、要资金，通过调整优化规划，集约节约利用土地资源来破解保障性住房建设难的问题。
“一调”，就是调整优化既有规划；
“两宽”，就是在不影响城市天际线和周边环境的前提下，放宽建筑容积率、放宽建筑高度，做好地上、地下两篇文章，既要将地上建筑的规划高度用足、用好，又要充分开发、利用地下空间；
“两严”，就是严保绿化率、严控建筑密度。通过集中供绿、见缝插绿等方式，确保区块高品质的综合价值。
近两年，上海、浙江、深圳等地出台的土地政策，都充分利用了土地溢出效应。（参见《上海市扩大有效投资稳定经济发展的若干政策措施》、浙江《关于高质量加快推进未来社区试点建设工作的意见》、深圳《关于进一步加大居住用地供应的若干措施》。）
其中，上海对对存量工业用地经批准提高容积率和增加地下空间的，不再增收土地价款；支持利用划拨土地上的存量房产发展新业态、新模式，土地用途和权利人、权利类型在5年过渡期内可暂不变更。
浙江提出了集约高效利用空间的相关举措，如加大城市存量用地盘活利用力度，打破一刀切模式，科学合理确定地块容积率、建筑限高等规划技术指标。
深圳则鼓励在已建、在建及已纳入近期建设规划的轨道站点500米范围内实施以居住为主的综合开发。为实现15分钟通勤圈，实现居民出行更加舒适、高效、便捷奠定良好基础。
《财经》：从杭州经验看，如何在不增加政府负债前提下，实现保租房投资强度不降低？
王国平：要处理好政府“有形之手”与市场“无形之手”的关系。坚持“政府做地、企业做房”理念，以政府做城市、做环境带动市场做产业、做企业，以政府办好企业围墙外的事带动企业做好围墙内的事。
首先，要推进城市形态有机更新。如杭州把“城市有机更新”作为一项庞大的系统工程，推进城市形态、街道建筑、自然人文景观、道路设施、城市河道、城市产业、城市管理的有机更新。
其次，在推进城市形态有机更新的基础上，建议坚持“XOD”为导向的城市空间开发模式。
“XOD模式”是以城市经济、社会、生态三大类基础设施为导向的城市空间开发模式，是TOD模式（以公共交通为导向的开发）的拓展。根据基础设施的不同可具体划分为EOD模式（以学校等教育设施为导向）、COD模式（以文化设施为导向）、HOD模式（以医院等综合医疗设施为导向）、SOD模式（以体育场馆等体育运动设施为导向）、POD模式（以城市公园等生态设施为导向）等。
只有坚持“XOD模式”的发展理念，对城市基础设施和城市土地进行一体化开发和利用，形成土地融资和城市基础设施投资之间自我强化的正反馈关系，才能通过城市基础设施的投入改善企业的生产环境和居民的生活质量，从而带动土地的增值，进而通过土地的增值反哺城市发展，解决新型城镇化发展进程中“钱从哪里来和去”的问题。
最后，实施城市基础设施社区化的发展理念。“城市基础设施社区化”不是城市社区基础设施的大拼盘，也不是基础设施集中建在某个特定社区，而是要基于多规合一、产城融合、职住平衡、三生（生产、生活、生态）融合、线上线下相结合的理念，打造政府主导、市场调配、企业主体、商业化运作、规建管营一体化的城市基础设施建设新模式。
只有城市基础设施“社区化”，才能使城市基础实施的公共产品属性真正落地，满足老百幸对居住品质的要求；才能使城市基础设施的溢出效应最大化，实现基础设施投入产出比、性价比、费效比的最大化，进而实现城市基础设施建设少负债、不负债，如此才能吸引企业参与保障性租赁住房建设。
引入可行性研究报告，避免政绩工程《财经》：《通知》要求此轮保租房租金低于同地段同品质市场租赁住房租金。这相当于保租房要以商品房的品质卖保障房的价格，建设、规划难度较高。如何提振金融机构信心，让更多资本参与其中？
王国平：建议在招商引资前，地方政府委托专业智库或规划设计单位，提供新型可行性研究报告。以与保租房相关的城市经济、社会、生态三大类基础设施的土地出让收益，及综合开发效益为研究对象，探讨项目是否具有足够土地溢出效应，重点研究“XOD PPP EPC（项目总承包,又名‘交钥匙工程’）”模式。
如此，地方政府心中有数，投资机构也能放心入局。
另外，把可行性研究报告作为项目贷款的前置条件之一，可以从根本上控制住政绩工程、形象工程及政府负债，进而解决项目缺乏商业模式的问题，落实“优地优用”政策，做好运营期的价值提升和长期反哺，推动房地产业良性循环和健康发展。
《财经》：在其他领域，很多亏损烂尾的政绩工程，上马前都有可研报告。如何避免可研报告流于形式？
王国平：这涉及科学系统研究和科学决策问题。
建议坚持高起点规划、高强度投入、高标准建设、高效能管理，为项目建设打下坚实基础。同时，以概念规划为主，确保规划的系统性、完整性、科学性和可操作性。
当然，智库提出最优方案后，地方政府要尊重科学、专家、规律，实行严格的评审制度，不能让可研报告走过场、图形式，在听取专家意见的基础上做出科学判断，避免因决策失误造成重大损失。
科学决策要确立成本思维，任何决策都是有利有弊的，“鱼和熊掌不可兼得”。建议按照城市基础设施社区化的原则，通盘考虑规划、建设、管理、运营四个维度的工作，突出大项目带动的集中连片综合开发与系统治理模式，做好项目投融资模式、建设模式和发展模式创新。
《财经》：要满足城市新市民和年轻人的多样化需求，应如何做保租房建设规划？
王国平：2019年，浙江启动实施未来社区建设。保租房建设可以借鉴浙江未来社区的一些做法，以基础设施为中心，围绕“三化九场景”落地。
即打造人本化、生态化、数字化“三化突出”且邻里、教育、健康、创业、建筑、交通、能源、服务、治理“九大场景差别化融入”的城市现代化基本功能单元。
这不是简单的拼凑，而是在“15分钟生活圈＋15分钟通勤圈”的逻辑下（就业圈、消费圈、社交圈、教育圈、医疗圈、运动圈、休闲圈、生态圈）构建保障性租赁住房。
建议开发企业充分考虑城市老旧小区的有机更新和传统产业园区产业转型的契机，布局市场需求迫切的保障性住房、人才租赁住房、企业员工住房等，尽可能地向“天上地下”等非计费空间拓展，在有限的国土空间规划中实现“功能倍增”。
《财经》：保租房建设中，还有哪些金融政策和服务需要尽快落地？
王国平：下面这些问题都尚待解决：保障性租赁住房融资证券化问题，保障性租赁住房项目建设单位垫付资金及后续债务风险化解机制问题，引入工程总包为代表的建设模式创新问题。
此外，地方政府还要推出细则，引导保险机构、各类产业基金、上市公司资金及其他社会资金参与保障性租赁住房项目建设与运营，统筹社会金融资源，降低融资成本。
作者为《财经》记者，《财经》记者张光裕、实习生孟达、王文彤对此文亦有贡献
