裁判要旨
《村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民自治章程、民规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民章程、民规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”由此说明，村规民约等村民自治规章制度的监督主体系乡镇政府。本案中，2011年4月，徐有利等三人所在的路砦村所属的柳林镇被撤销，路砦村改由国基路办事处管辖，国基路办事处在其辖区范围内承担原柳林镇政府的行政管理职责，《村民委员会组织法》规定的应由乡镇政府行使的职责现由国基路办事处承继。因此，国基路办事处具有责令改正违法村规民约的法定职责，其系本案村规民约的监督主体。
裁判文书
河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）豫行再84号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)徐有利，女，汉族，1981年6月29日出生，住河南省郑州市金水区。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)徐慧雅，女，汉族，2000年11月11日出生，住河南省郑州市金水区。系徐有利长女。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)徐睿雅，女，汉族，2012年11月11日出生，住河南省郑州市金水区。系徐有利次女。
被申请人(一审被告、二审被上诉人)郑州市金水区人民政府，住所地河南省郑州市东风路16号。
法定代表人魏东，该区政府区长。
委托代理人刘子辉，该区政府工作人员。
委托代理人李卫富，河南尚天律师事务所律师。
被申请人(一审被告、二审被上诉人)郑州市金水区国基路街道办事处，住所地河南省郑州市金水区花园路8号。
负责人孙大志，该办事处主任。
委托代理人刘胜利，该办事处工作人员。
委托代理人张华强，河南中涵律师事务所律师。
一审第三人郑州市金水区国基路街道办事处路砦村村民委员会，住所地河南省郑州市金水区三全路香山路北侧。
负责人马明杰，该村民委员会主任。
委托代理人王春雷，河南克谨律师事务所律师。
再审申请人徐有利、徐慧雅、徐睿雅因与被申请人郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）、郑州市金水区国基路街道办事处（以下简称国基路办事处）、一审第三人郑州市金水区国基路街道办事处路砦村村民委员会（以下简称路砦村委）履行法定职责一案，不服本院（2017）豫行终641号行政判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院作出（2017）最高法行申5824号行政裁定，指令本院再审。本院依法组成另行合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人徐有利，被申请人金水区政府的委托代理人刘子辉、李卫富，被申请人国基路办事处的委托代理人刘胜利、张华强，一审第三人路砦村委的委托代理人王春雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
徐有利、徐慧雅、徐睿雅申请再审称：路砦村委的违法村规民约剥夺了徐有利等三人享有村民待遇的权利，该权利涉及三人财产权、与男子平等权等，纠正违法村规民约并监督落实恢复三人村民待遇是金水区政府、国基路办事处的法定职责，徐有利等三人要求金水区政府、国基路办事处履行该法定职责属于行政诉讼的受案范围，原审认为村民待遇问题不属于人民法院行政诉讼的受案范围是错误的。请求：撤销一、二审判决，指令一审法院继续审理。
本院再审认为：（一）关于本案是否属于行政诉讼受案范围问题。1、《村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民自治章程、民规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民章程、民规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”据此，村民认为村规民约等村民自治规章制度侵犯其人身权利、民主权利和合法财产权利的，有权请求乡镇政府行使行政监督权，有管辖权的乡镇政府具有履行法定监督职责的义务，未履行监督义务，即构成不履行法定。
2、《行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”根据该规定，公民、法人或者其他组织请求行政机关履行法定职责所保护的权利范围，并不仅限于人身权、财产权，也包括法律、法规规定的人身权、财产权以外的其他合法权益。
本案中，徐有利等三人认为路砦村委的村规民约剥夺了三人享有村民待遇的权利，请求法院判令金水区政府、国基路办事处责令路砦村委改正违法的村规民约，并责令金水区政府、国基路办事处监督落实恢复徐有利等三人的村民待遇。依据上述法律规定，本案应属行政诉讼的受案范围，二审判决认为本案不属于行政诉讼受案范围不妥。
（二）关于村规民约的监督主体问题。《村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民章程、民规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”由此说明，村规民约等村民自治规章制度的监督主体系乡镇政府。本案中，2011年4月，徐有利等三人所在的路砦村所属的柳林镇被撤销，路砦村改由国基路办事处管辖，国基路办事处在其辖区范围内承担原柳林镇政府的行政管理职责，《村民委员会组织法》规定的应由乡镇政府行使的职责现由国基路办事处承继。因此，国基路办事处具有责令改正违法村规民约的法定职责，其系本案村规民约的监督主体。
（三）关于本案是否存在重复起诉问题。1、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立街道办事处，作为它的派出机关。”街道办事处作为市辖区或者不设区的市人民政府的派出机关，虽然不是一级人民政府，但在授权范围内具有独立承担责任的行政主体资格，可以作为行政诉讼的被告。故国基路办事处应当具有行政主体资格。
2、徐有利等三人于2016年5月16日向金水区政府递交申请书，请求责令路砦村委纠正违法的村规民约，要求享有村民待遇等。金水区政府2016年5月18日作出处理意见：“请国基路办事处牵头、民政局配合，协调处理并按期回复。”并将该处理意见发往国基路办事处、民政局。徐有利等三人认为金水区政府、国基路办事处未履行法定职责提起本案诉讼。而徐有利等三人此前另案对国基路办事处的起诉，系基于其2014年向国基路办事处提出履责申请而引发，虽然请求事项基本相同，但两次诉讼是基于不同的申请而产生，不宜认定为重复起诉。
综上，本案属于人民法院行政诉讼的受案范围，二审认为不属于行政诉讼受案范围不妥。本案不存在重复起诉问题，一审认为对国基路办事处的起诉系重复起诉不妥。因一、二审均未对当事人的诉讼请求是否成立进行实体评判，故本案宜发回重审，由一审法院对当事人的诉讼请求是否成立进行实体评判后，依法作出裁判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条规定，裁定如下：
一、撤销本院（2017）豫行终641号行政判决和郑州铁路运输中级法院（2016）豫71行初516号行政判决；
二、本案发回郑州铁路运输中级法院重审。
审判长 刘太键
审判员 肖贺伟
审判员 段励刚
二〇二〇年三月六日
*员 董奕风
来源：行政诉讼案例
