陈丹蓉 浙江农林大学文法学院硕士研究生
内容摘要：随着社会化进程的不断推进，人们的环境意识逐渐增强。由于环境正义的核心要旨是消除歧视和不平等，以致人们开始将目光更多地投注在生态保护补偿制度上，尤其是农村中处于被动地位的弱势群体。鉴于弱势群体在实际生活中的不利境况，倾斜性的政策保护与完备的法律制度是不可或缺的重要保障。当下我们面临生态保护补偿制度的困局，仍有较多问题有待解决。我们有必要从法律规制、政府指引、市场参与等多方面提出相关的建议，以期对平衡个人利益与公共利益、建立健全生态保护补偿制度有所裨益。
关键词：环境正义 农村生态保护补偿 弱势群体 生态保护条例 长效机制
2005年8月，时任浙江省委*的*同志在浙江安吉调研期间，首次提出“绿水青山就是金山银山”的科学论断。聚焦党的十九大报告实施的“乡村振兴”战略：坚持党管农村工作，坚持农业农村优先发展，坚持农民主体地位，坚持乡村全面振兴。良好的环境是农民发展生产的物质基础，是乡村振兴腾飞的重要保障，是农业绿色可持续供给的动力之源。因此，笔者从生态保护补偿的角度深入，衔接相关法律，引入多元共治精神，以环境正义的视域来填补和建构生态保护补偿制度，既是促进环境保护与农业经济和谐发展的重要举措，也是体现社会公平的应有之义。
一、环境正义：利益衡量的中正标尺
（一）环境正义概述
环境正义的观念最早源于 20世纪 80年代的美国，是由环境问题触发的美国现代民权运动的产物。1982年，美国北卡罗来纳州华伦县的居民认为当地政府在垃圾掩埋场建设选址的问题上存在不公正行为，爆发了大规模的游行示威群体性抗议事件，500多名黑人示威者试图阻止填埋场的施工，遭到逮捕。这次事件引发了人们对种族歧视新现象的关注，标志环境正义运动序幕的正式拉开。1987年，《必由之路：为环境正义而战》一书出版，全面回顾与反思华伦县居民的群体性抗议事件，首次使用“环境正义”的概念，至此环境正义问题开始进入公众视野。何谓环境正义？学界观点众说纷纭，难以达成统一共识。环境正义着重关注差异性个体在生态环境下对权利与义务的分配正义。有学者提出这是属于社会正义的范畴。质言之，环境正义是指所有人，不论种族、肤色、国籍等条件的限制，一方面参与到环境保护的过程当中；另一方面平等地享有环境所赋予人类的各项权利，追求人人平等的资源共享。
基于环境正义的正向价值取向，社会公平和正义是要维护不同阶层的利益，协调不同阶层之间的关系，从而使人们共同发展。法以保护正当利益为目的是不可动摇的真理。尤其对于弱势群体而言，不管是主观还是客观层面，他们在生态保护补偿制度方面都受到了一定程度的限制。是以，持续深化生态补偿制度的实践落地，探寻多元化补偿方式，将政府财政补偿的政策与市场化要素参与相结合，助力生态保护补偿制度向纵深推进，实现经济效益、社会效益、环境效益互融互利刻不容缓。
（二）我国的生态保护补偿制度
2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“实行生态补偿制度，坚持谁受益、谁补偿原则。”2014年修订的环境保护法第31条规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。”2019年第十三届全国人大二次会议通过的《政府工作报告》也提到了要“健全生态补偿机制”。生态补偿的概念最早源自生态学，随着社会环境问题的多样化、复杂化，不同学科分别对生态补偿试图作出自己的解释。“生态补偿，从狭义的角度理解是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。”生态补偿制度立足于保护生态的需要，通过政府财政转移支付和市场化筹集等方式平衡社会建设发展与环境保护的关系，有助于加快推进资源节约型、环境友好型社会发展模式的转型。
（三）环境正义视域下农村生态保护补偿制度
**以生态保护的开阔视阈，提出“山水林田湖是一个生命共同体”的协同发展论断。一方面，这蕴含了生态美学的深厚积淀，展现万物共适、和谐共存的美好希冀；另一方面，从人与自然、社会的角度出发，着力于共同体的整体性前景，体现善治、美治的一种实践性转化。有学者以类型化方法将生态补偿的概念分为生态保护补偿和生态损失补偿，前者是基于增益性的需求，后者是出于损益性的必要。环境问题是基于人的生存空间而产生的社会问题，环境正义问题实质上也是社会问题。换言之，环境正义不仅是补充细化和落实生态保护补偿制度的成因之一。同时，也是生态保护补偿制度的目的之所在。2018年诺贝尔经济学奖获得者罗默认为，正义的核心问题是“分配正义”，将社会资源最适当地进行分配，即是首要正义。在生态保护补偿过程中，基于生态系统的公共物品属性，合理地制定补偿分配原则，细化补偿规则，是彰显环境正义，体现社会公平的时变之应。
二、生态保护补偿制度：现今面临困顿之局
（一） 系统化法律规制缺失
我国对于生态补偿制度相关的内容载于不同条目的法律规定当中，蕴含了生态保护与生态补偿的价值理念，然则目前还没有专门的立法对生态保护补偿制度进行系统化的规定。宪法第26条第1款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”宪法作为我国的根本大法，从最高的法律效力之维对生态保护进行了立法规定，凸显了国家对环境的尊重，对人民的负责，对社会向前推进的保驾护航。环境保护法也重点提及了国家建立、健全生态保护补偿制度，加大对生态保护地区的财政转移支付力度。2016年《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》的出台，从森林、耕地、水流等多方面对生态保护补偿进行了方向上的布局。然则，专门性、系统化的生态补偿条例并未随之出台。换言之，我国目前存在的问题之一是缺乏一部全面详尽的生态补偿条例，从环境的各方维度对生态补偿进行细致化的法律定义与操作层面上的指导。德国法哲学家考夫曼提出，“法是存在和当为的对应”。在法律实现化的过程中，法的现实性是践行法的前提条件，必须将法从“可能的状态”向“现实的状态”转变。因而，系统化生态保护补偿制度法律体系的建立是一项必然的选择。
（二）补偿力度不足
当前，关于生态保护补偿制度存在两方面的难题。一方面，我国针对弱势群体的生态补偿标准过低，不符合社会经济发展的要求。弱势群体亦被称之为社会脆弱群体、社会弱者群体，指的是在一定时期的国家或地区，参与社会生产、分配的能力较弱，经济收入较少的社会阶层，例如低收入者、失业人员、独居长者、残障人士等。从法律自身角度分析，弱势群体保护的本质属性也归结为公平和平等原则。2002 年第九届全国人大第五次会议审议的《政府工作报告》首次使用了“弱势群体”一词。较之强势群体，弱势群体往往存在社会竞争能力不足、团体融入程度较低、易遭受不平等对待的可能性，游离在中心群体的边缘。为此，如何框定弱势群体的范围以及强化国家保障、社会保障势在必行。
2007年《国务院关于完善退耕还林政策的通知》对长江流域及南方地区每亩每年补助105元；黄河流域及北方地区补助 70元；对基本口粮田建设，西南地区每亩补助 600元，西北地区每亩补助 400元。2014 年《新一轮退耕还林还草总体方案》对退耕还林每亩补助 1500 元，退耕还草每亩补助 800元。随着社会经济的迅猛增长，较低的补助标准与弱势群体的正常生活水平不相适宜。农民在积极响应国家退耕还林政策的优势局面下，一则无法继续通过种植具有经济效益的农作物来获取收入，二则很难从公益林取得长远可观的效益。长此以往，生态保护补偿标准过低势必会引发一系列问题，不仅无法弥补农业农民的生产损失，还会影响退耕还林、退牧还草等生态保护政策后续工作的展开，减弱执行效果，造成减产减量的不利后果，更有甚者可能将生态补偿与环境破坏置于对立面，产生冲突，形成恶性循环。另一方面，我国生态保护补偿的投入负担基本落在政府的肩上，市场在资源配置中的决定性作用发挥甚少。作为社会主义市场经济中“看不见的手”，能够通过市场机制的激励作用，来增强供给能力、提高供给效率，弥补政府供给的不足。然而，在生态保护补偿制度的落实进程中，市场的参与程度明显不高，民营企业、社会团体等非政府性组织的重要作用尚未发挥，从而没有真正将政府和市场进行结合，协同共进为加快发展、协调发展、和谐发展服务。
（三）业务指导难以开展
我国广大农村地区地域辽阔，人口分布不均衡，不同区域的经济发展、文化水平也是参差不齐。对于生态保护补偿制度的具体内容，包括权利的行使、义务的履行，都是不可或缺的部分。徒法不足以自行，法律重于实践，详言之，在推进生态保护补偿制度扎根于社会实践、补偿于受损失者的历程中，对于弱势群体开展法律宣讲、专业培训、业务指导等工作至关重要。这不仅关系到弱势群体自身环境利益诉求的满足，也与生态保护工作的按时、按需完成密不可分。然而，如何在弱势群体范畴之中展开与此相关的业务指导是一件棘手的事情，人群数量之庞大、受教育水平程度不一、业务指导人员分配安排等都是潜在的难题，以此见之，有关生态保护补偿的现实操作依然存在各种因素的左右和掣肘。
（四）监督检查机制不到位
生态保护补偿制度无不浸润着改善环境、保持生态原有性的价值理念，这种理念并不是虚幻的“空中楼阁”，而是寓于法律、法规内容之中的明确体现。具体而言，基于生态系统的公共利益社会属性，环境的生态价值之于人类而言具有重要的美学价值与生态价值。除了享受生态保护补偿带来的福荫之外，被补偿方也不能忘记自身需要履行的对应义务。正如马克思提出：“没有无义务的权利，也没有无权利的义务。”我们在品尝权利带来的果实期间，也要积极去履行相应的义务。例如，2018年印发的《关于开展2018年度新一轮退耕地还林国家级检查验收工作》的通知，明确规定验收方式是采取遥感判读与实地核查相结合的方式进行，并抽取 30% 的县、10% 的面积进行检查验收。退耕还林作为一项造福千家万户的政策，关系到生态多样性与人类社会的可持续发展，但即使林业部门和当地政府采取了监督抽查的方式进行事后督促，管护效果仍然未达到预期。在完成林木覆盖率固定指标要求后，部分造林作业并没有因地制宜，执行“适地种树”的原则，继而虽然在一定意义上达到了覆盖率的要求，但是后续对林木的看护工作并没有有效持久地执行下去，此种“重造轻护”的形式工程极易造成对土壤的二次不利影响。囿于退耕还林面积之广、核查难度之大，验收仅对 10%的面积进行检查。那么，是否可以在强调覆盖率的基础上，对被抽查验收区域的后续管护情况也一并进行了解核实，包括管护工作人员的工作难点、要点，管护林木的病虫害防治情况，事后看护的资金注入、补足等情况，同时，为了督查对林木的事后管护工作的持续进行，可以引入“回头看”的战术策略，以最大努力来建构科学有效的流程体系，将之应用于林木看护的后续进程当中。
三、破局而立：基于环境正义的纾解路径
（一）整合相关法律规定以构建系统化管理机制
“有法可依”从立法层面体现了法的确定性，是实现解决问题有法律依托与支撑的重要基石。现今，我国关于生态保护补偿的法律、法规多达200余部，但是始终没有形成一个系统性的关于生态保护补偿制度的完整性法律框架体系。尤其是对于弱势群体的政策倾斜也始终没有进一步的跨越，补偿标准制定过低，难以与社会发展速度相匹配。补偿方式过于单一，总体拘泥于金钱上的给付，欠缺市场化、多元化的生态补偿机制的引入与创新；补偿能力有限，难以多渠道、多路径吸纳来自社会上的物品、资金、技术等各方面的支持与帮助；补偿范围过窄，根据“谁损失，谁受偿”的原则，生态补偿对象的范围依旧很难涵摄事实上受到损失的所有人。2016年《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》的出台，对于加快建立生态保护补偿标准体系是一种积极的导向。学界、实务界也在翘首盼望正式的《生态保护补偿条例》的问世。“立法要尊重的规律不仅有科学规律,还有社会规律、历史规律、经济规律,尤其是人的实践规律和法本身的运行规律。”在全面整合生态保护补偿制度相关法律的基础上，制定专门的法律，提高生态保护补偿制度的法律位阶，嵌入生态保护补偿的基本原则，引入市场化的参与机制，是解决生态保护补偿问题的长效机制，也对建构当下中国环境法治体系、贯彻绿色原则是一项重要举措。预防性、可持续性、协调性的立法理念，有助于实现环境立法对于绿色发展的有效推动。
（二）提高补偿标准以发挥民间资本、社会团体的正向作用
切实规范生态保护补偿标准是生态保护补偿制度的重点关注对象。具体的补偿标准要以社会所能承受的最大限度为上限，以因保护环境实际的支出为最低限度，结合市场价格与环境保护费用的波动状况，充分考量与之相关的各类要素，才能制定出符合社会要求的补偿标准。当下，我国对于生态保护补偿标准的数额设定偏低，与实际人们的预期相去甚远，这显然与当地的经济开发前景、人均可支配收入无法达到相符的地步，难以充分满足弱势群体生产生活资料的需求。提高补偿标准，将制度落实到每位居民，使之能有效地促进生态保护工作正常进行，并保证生态补偿效益的充分发挥。适当提高生态补偿标准，在维护公共利益的基础下兼顾个体的现实权益，是凸显社会进步、紧跟时代发展步伐的不二之选。
为弘扬“社会共治、共建共享”的理念和要求，需要构建政府指导、市场参与的多元共治环境治理体系。以往，生态补偿方式较为单一，缺少市场机制的支持。在提供生态保护补偿的历程中，单纯的现金补偿已经很难满足时代发展的需要，“授人以渔”显然要比“授人以鱼”的补偿理念更能深入人心，推动长期、可持续的绿色产业经济迸发出新的生机与活力。
现代科技在农业增量、增产中扮演了重要角色。因此，大力发展农林技术，引入高素质人才的专业指导，配备相关设备、仪器是较为妥善有效的方式。政府可以出台相关的政策，吸引民营企业、民间资本的灌注，将农林产业做大、做强，形成事前指导、事中补充、事后监管的全面生态补偿体系。社会团体的社会凝聚力也不容小觑，可以将社会团体进行分门别类，穿插在不同的阶段进行资源、人力上的补充，以备不时之需。建立以政府为指导的生态保护补偿机制，适当引入市场化的竞争制度，补充社会团体的部分公益志愿服务，携手打造更加完备的生态补偿制度，才能保证法律、法规的有效实施，合理配置生态环境资源，全方位展现生态保护和环境正义的价值理念。
（三）深入落实监督检查机制
“权利的实现需要义务的履行，义务的履行确保权利的实现。”由于我国国土幅员辽阔，农业人口数量庞大，在想方设法改进落实生态补偿制度的情形下，如何对事后督查工作落实到位也是一件至关重要的事情。难以避免一部分弱势群体只顾眼前的利益，实施虚报内容、不当履行、不管不顾的负面行径，这种流于形式、忽视实质的态度对生态保护补偿制度的目标而言是一种严重悖反。为了预防这种情形出现，我们可以从法与情两方面着手。首先，在今后的生态保护补偿条例中对事后的看护工作加以明文规定，准确界定被补偿对象的责任和义务，安排当地有经验的人群加入管护工作队伍当中，并且定期培训、检查，确保弱势群体能够恰当履行好自己的义务。其次，拓宽社会各界人员参与生态保护的渠道与路径，壮大生态保护志愿服务队伍，设置体系化的志愿服务体系，这对监督检查工作的深切落实也属一项有益之举。既包括志愿服务的情理性宣传教育，将生态保护补偿制度的宗旨原则以及具体的措施如春风化雨般印入人心，对制度的有效实施无疑是种巨大优势。在此期间，综合性人才的参与，包括专业性意见与实务中难题的攻克，无疑是如虎添翼。社会对于生态保护问题的持续关注与讨论，是顺应社会共治发展态势的必然。在面对生态环境的综合性、复杂性、广泛性的屏障时，往往容易出现无力解决的制度困境。于是，厘清问题的关键，提出符合市场要求的破解之道，扩充社会多元化的参与环节，有利于推动制度的完善。
