美国退出“世卫组织”
当地时间7月7日下午，联合国秘书长发言人迪雅里克证实，美国已于6日通知联合国秘书长，将退出世界卫生组织。迪雅里克表示，“2020年7月6日，美国通知秘书长，作为1946年《世界卫生组织组织法》的保存人，美国从2021年7月6日起退出世界卫生组织。”迪雅里克表示，秘书长正在与世界卫生组织核实，美国是否符合退出的所有条件。
自1948年6月21日以来，美国一直是《世界卫生组织组织法》的缔约国。世界卫生大会接受了美国加入世界卫生组织，并规定了美国最终退出世界卫生组织的条件，包括给予一年的通知和全额支付分摊的财政义务。尽管如此，特朗普政府依然坚持“断交”，“世卫组织”真的过时了吗？一起回顾“世卫组织”成立的背景。
第二次世界大战之后，世界各国深刻意识到，“各民族之健康为获致和平与安全之基本，须赖于个人与国家间之通力合作”，于是秉承“求各民族企达卫生之最高可能水准”的宗旨，在以前《国际公共卫生公约》的基础上建立了世界卫生组织。作为联合国的一个专门机构，世界卫生组织“充任国际卫生工作之指导及调整机关”，在全球层面上的公共卫生政策的制定和实施方面发挥至关重要的作用。世界卫生组织的成立曾在全球公共卫生治理的历史上具有里程碑的意义。
1946年国际卫生会议上通过的《世界卫生组织组织法》标志着世界卫生组织的正式成立，该宪章是世界各国将近一百年来所开展的公共卫生外交的结晶。它的成立正式标志着公共卫生合作的全球化和机制化。但是，世界卫生组织的成立并非一蹴而就：
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国际公共卫生合作的体制化
直到19世纪末期，欧洲国家逐渐意识到，国际公约或条约的签订无法有效应对其所面临的共同威胁，也不能在传染病威胁方面实现“历史的终结”。全球公共卫生治理需要正式的机制来实施和执行所达成的国际公约。全球公共卫生治理的机制化主要分为三个重要阶段。
壹
首先， 国际公共卫生办事处（OIHP）的成立（1903—1938年）。20世纪伊始， 国际公共卫生合作的步伐加快。一方面，19世纪的条约虽然得到了一些国家的批准，但是有关国际公共卫生问题的条例及规制仍然比较模糊，具体怎么执行存在很大的争议，而且大多数国家事实上并未遵守业已存在的规则。此外，传染病形势日益恶化，例如1902年在肯尼亚和菲律宾分别爆发的鼠疫和霍乱造成10万人死亡；在19世纪的最后20年中，流行病学研究方面则取得了很大进展。上述两个因素为20世纪更加有效的国际公共卫生合作打开了方便之门。在19世纪召开的国际会议的基础上，国际社会于1903年召开了20世纪第一次国际公共卫生会议。
民国时期关于霍乱预防的宣传画
该会议主要讨论国际公共卫生合作中的疾病（主要是霍乱和鼠疫）检测，也即通报问题和检疫措施问题，所签订的《国际公共卫生公约》也仅仅要求成员国通报疟疾和鼠疫的爆发信息。会议最终达成了《国际公共卫生公约》， 创立了《国际公共卫生条例》。该条例对船只和港口的卫生标准、船只检查、检查证书、感染船只和旅行人员的隔离，以及船上人员的健康清单等方面作出了规定。事实上，其中71%的条款主要针对中东、亚洲和非洲的发展中国家。与会国主要关注的是怎样防止疾病从发展中国家蔓延到发达国家和怎样协调隔离措施，其最终目的是为了防止西方大国的海上利益遭到经济损失。
1903年国际公共卫生会议的与会国要求法国支持后续会议，以集中讨论建立一个国际组织的问题，该组织有助于疾病爆发方面的信息共享。因此，世界各国在1907年的国际公共卫生会议上通过了《关于建立国际公共卫生办事处的罗马协定》，随后成立了国际公共卫生办事处，并把该常设机构的总部定在巴黎。该办事处包括一个常设秘书处和一个由所有签字国组成的中心决策机构——常设委员会，常设委员会主要由12个成员国的高级卫生官员组成，其中9个来自欧洲。成立这样一个常设机构的原因在于，1902年，在华盛顿召开的国际会议上，美洲国家已经在美国主导之下协力成立了地区性政府间组织国际卫生署。
国际公共卫生办事处的一个最重要的特点就是，它有责任搜集《国际公共卫生条例》中所列出的疾病的相关信息。也就是说，“国际公共卫生办事处主要起到了一种国际信息交换所的功能”。截止到1908年底， 国际公共卫生办事处常设委员会总共召开了两次会议，此后每年召开两次，其中由于第一次世界大战的爆发而中断了5年。国际公共卫生办事处也筹备了1926年召开的国际卫生会议，该会议增加了《国际公共卫生条例》中控制天花和斑疹伤寒的一些条款，扩大了办事处的疾病管制范围。总之，国际公共卫生办事处的成立标志着国际公共卫生治理机制化的开启。
贰
其次，国际联盟卫生组织的成立。第一次世界大战的浩劫使得世界各国渴望创设一个正式组织来建设一个和平的世界。于是在世界各国努力下，国际社会于1919年成立了国际联盟组织，该组织宪章第23条规定，成员国“将努力采取措施，加强对疾病防治和控制的合作”。为执行此项规定，国际社会在1920年成立了国际联盟卫生组织（HOLN）。该组织的创立者认为， 国际联盟卫生组织应在第一次世界大战后爆发的斑疹伤寒及流感的治理中发挥更重要的作用。他们还认为，当时所有的国际公共卫生机制都应该被置于国际联盟的监管之下，其中包括国际卫生署和国际公共卫生办事处。由于作为国际公共卫生办事处成员国的美国拒绝参加英国和法国主导的国际联盟，所以它反对把国际公共卫生办事处合并入国际联盟卫生组织。所以在两次世界大战期间，欧洲存在两个国际卫生组织，一个是国际公共卫生办事处，另一个就是国际联盟卫生组织。
泛美卫生组织大楼
1923年，国际卫生署被重新命名为泛美卫生局， 它就是泛美卫生组织的前身。自19世纪末以来成为美洲头号强国的美国，企图建立“美国人的美洲”霸权，不愿欧洲列强过多地介入美洲事务，一直反对将泛美卫生局并人全球性公共卫生组织。直到第二次世界大战结束之后，泛美卫生局才成为世界卫生组织的6个地区办公室之一。
在两次世界大战期间，国际卫生机制因受制于战争双方的敌对情形而处于瘫痪状态。日内瓦的国际联盟卫生组织、华盛顿的泛美卫生局，以及巴黎的国际公共卫生办事处共同存在，互不隶属。每个自治的机制都在实施各自的能力范围之内的公约或条约。杰维德·希迪奇认为，在1920和1936年期间，国际联盟4次建议国际公共卫生办事处合理化地改革国际活动、消除功能方面的交叉重叠和建立一个单一的国际卫生组织，然而这些建议都遭到了国际公共卫生办事处的拒绝。在第二次世界大战爆发后，国际联盟卫生组织随着国际联盟的解体而寿终正寝。其他的国际卫生机制继续独立地运转，直到1948年国际公共卫生办事处并入到新成立的世界卫生组织。尽管这些卫生机制遭受了许多挫折，订立这些国际卫生公约的过程也旷日持久，但是这些国际卫生合作的努力说明了一个无可辩驳的事实：多边合作是共同应对微生物威胁的一个有效工具。
叁
最后，世界卫生组织的成立。第二次世界大战之后，世界各国*一致同意于1945年在旧金山召开一次有关国际组织的国际会议。建立一个新的国际卫生组织的呼声也日益高涨。这次会议为建立一个有效的国际卫生组织的相关讨论间接地提供了一个机会，并使该组织成为联合国体系的一部分。由于美国和英国的代表不同意将公共卫生方面的问题列入议题，建立联合国专门卫生机构的想法最初并没有被包括在旧金山会议上各国达成的联合国有关国际组织的宪章之中。最后，在巴西代表团和中国代表团的强力支持下，上述想法才加入联合国宪章。
两国代表团认为“医学是和平的支柱之一”，最终在会议上通过了一个宣言，该宣言把卫生看作联合国应参与的领域。然而，制定一个国际卫生组织章程的过程并没有看起来那么简单。联合国经济与社会理事会于1946年2月同意在纽约召开一次国际卫生会议，以“讨论在公共卫生领域国际行动的范围、合适的方法以及建立一个单一的联合国国际卫生组织的相关建议”。该会议由一个技术筹备委员会进行准备工作，委员会由16名国际卫生领域的专家组成。1946年3月至4月，委员会在巴黎举行会议，以准备一个会议日程表和以供会议讨论的建议，同时还就新组织的治理结构、管理、财政、托管权限甚至名称准备了相对的解决方案。国际卫生会议最终在1946年6月召开，从6月19日持续到7月22日。51个联合国成员国和13个非成员国参加了这次会议。
此外，德国、日本以及朝鲜盟国管理最高当局、相关的联合国组织观察员，以及国家卫生组织也参加了这次会议。代表团就新组织的组织法、有关中止国际公共卫生办事处的草案、建立一个过渡委员会以承担新组织以及国际联盟和临时联合国救济与重建机构的职责等问题达成共识。
1948年4月7日，世界卫生组织正式成立，这一天也成了“世界卫生日”。1948年6月24日，第一次世界卫生大会在日内瓦开幕。55个成员国中，有53个国家政府的代表团参加了会议。过渡委员会到1948年8月31日因完成其使命而不复存在，之后由世界卫生组织来接管国际公共卫生工作，该组织成为国际公共卫生合作史上第一个具有全球维度的卫生组织。
本文摘自《全球公共卫生治理中的国际机制分析》，上海人民出版社2019年1月出版，略有编辑，以原文为准。部分图片来源于网络，侵删
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