事故调查报告既涉及事实认定，也涉及价值判断。如果不规范的事故调查报告经批复后作为“处分”和“处罚”的依据，其后果不堪设想。
那么，
规范的事故调查报告包含哪些要素？
如何保证事故调查程序的合规性？
如何设置和完善对事故调查报告的审查程序？
如何加强事故调查报告批复程序中的审查功能？
对不规范的事故调查报告不予批复后，可否经补正后再行启动批复审查的程序？
事故调查报告经批复后发现有不规范之处，有无救济途径？
不规范的事故调查报告内容将会作为“处分”和“处罚”的主要依据时，可否通过申请或诉讼等方式予以撤销？
不规范的事故调查报告作为诉讼证据使用时，是否适用非法证据排除规则？
若不规范的事故调查报告作为定案根据，如何进行质证？
这些问题的思考和回答构成了本文的写作基础。
一 事故调查报告规范性的内涵
在生产经营活动中经常会发生造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故，事故发生后，事故级别对应的人民政府或有关部门要按法定程序针对事故开展调查，并出具报告。事故调查报告规范性内涵应包括以下几个方面。
1 事故调查报告的形成过程
事故调查报告作为事故调查过程和结果的载体，其形成应当严格按照《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，由事故级别对应的人民政府或有关部门负责指定事故调查组组长，由组长主持事故调查组工作，按照规定的要求和程序确定参与事故调查组的成员及开展的事故调查活动，要在法定的期限内形成并提交事故调查报告，最后将事故调查报告报送负责调查的人民政府，至此标志着事故调查工作的结束。负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起按照规定做出批复，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，被依法追究刑事责任。
2 事故调查报告的内容
事故调查报告的内容作为具体事故调查活动的反映和表现，既包含对事故发生单位和事故发生经过及救援情况的客观记载，也包括事故造成人员伤亡和直接经济损失的统计，还包括事故发生的原因和事故性质及事故责任的认定，甚至包括对事故发生单位及相关事故责任者追究法律责任的建议。除此之外，报告还包括事故防范和整改措施。
3 事故调查报告规范性的内在要求
法律及相关规定并没有对事故调查报告的规范性进行提炼并加以明确，但至少明确了以下内容：
一是形成事故调查报告的主体及调查组成员是否适格的规范性要求，既体现为调查组成员的任职是否规范，也体现为调查组成员的履职行为是否规范，即是否符合具有事故调查所需的专业知识和专长、与所调查的事故没有直接利害关系的选用条件。二是事故调查程序的规范性要求，其决定着事故调查报告能否作为刑事诉讼中的定案根据。三是事故调查报告内容的规范性要求，其包含了事故发生的原因和事故性质、事故责任的认定及对事故责任者的处理建议。四是事故调查报告自身的规范性要求，比如事故调查报告是否附具有关证据材料，事故调查组成员是否在事故调查报告上签名等。五是包括事故调查报告在内的有关资料归档保存的规范性要求。六是事故调查报告报告作为追究法律责任依据的规范性要求，强调事故调查只有经批复后方能作为追究事故发生单位及相关责任人员法律责任的依据。
二 规范事故调查报告的意义
规范的事故调查报告不仅有利于保障报告内容的客观公正，而且有利于增加事故调查活动的公信力，同时可增加调查报告作为定案根据的可能性，还有利于增加胜诉的机会。
1 规范的事故调查报告是
追求客观公正的有效保障
事故调查报告经批复后会成为相关机关对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分的依据；成为事故发生单位对本单位负有事故责任的人员进行处理的依据，当负有事故责任的人员涉嫌犯罪时，其也是被追究刑事责任的依据。因此，必须确保事故调查报告的规范性。
2 内容形式程序的规范有利于
提高事故调查报告的公信力
事故调查报告的规范性既体现在内容方面，也体现在形式方面，还体现在事故调查程序的合法性和合规性等方面。如果调查程序不符合法律规定，则事故调查报告不能作为定案的根据；形式不规范，也会减损事故调查报告的公信力。
3 规范事故调查报告有利于
增加其作为定案根据的可能性
最高人民法院刑事诉讼法司法解释虽然明确规定，有关部门对事故进行调查形成的报告，在刑事诉讼中可以作为证据使用。但是其能否作为定案的根据，不仅需要经法庭查证属实，还要求事故调查程序符合法律、有关规定。调查程序合规是事故调查报告规范的保证和前提，也有利于增加事故调查报告作为定案根据的可能性。
4 规范事故调查报告
有利于增加胜诉的机会
截至目前，虽然立法和司法解释并没有规定事故调查报告是否可诉，但是司法实践中已经发生事故调查报告被诉的情况。不规范的事故调查报告被诉，相应败诉的风险也大。规范的事故调查报告有利于增加胜诉的可能性，确保事故调查报告的权威性。
三 当前存在的主要问题
目前我国处于安全生产爬坡过坎期，传统经济领域的生产安全风险依旧很高，平台经济等新兴领域的生产安全事故又呈现出新的特点，当前事故调查报告规范性方面存在以下几个问题。
1 事故调查组成员不适格
导致事故调查报告不规范
缺乏救济途径
根据《生产安全事故报告和调查处理条例》要求，事故调查组成员至少要满足下列履职条件：具有事故调查所需要的知识和专长，与所调查的事故没有直接利害关系。而在实践中则面临以下问题，一是如何判断事故调查组成员有无事故调查所需要的知识和专长？二是如何识别其与所调查的事故是否存在直接利害关系？如果事故调查组成员与所调查的事故存在直接利害关系，但其没有主动报告要求回避，在调查过程中也没有被发现其存在应当回避的情形，而在事故调查结束后才发现其与所调查事故存在直接利害关系，那么其参与的事故调查活动是否还有效？鉴于其已全过程参与了事故调查，如何判断其在事故调查过程中发挥的作用？此外，其参与调查并完成的事故调查报告若已经成为追究法律责任依据的情况下，目前还没有有效的救济途径。
2 事故调查组成员违反义务
导致事故调查报告不规范
缺乏相应罚则
根据规定，参与事故调查的人员在事故调查中有下列行为之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对事故调查工作不负责任，致使事故调查工作有重大疏漏的；包庇、袒护负有事故责任的人员或者借机打击报复的。但是，对于事故调查组成员故意隐瞒了其与所调查事故之间存在直接利害关系，在事故调查工作中没有遵守诚信公正和恪尽职守，没有遵守事故调查组的纪律或者没有保守事故调查的秘密、擅自发布有关事故的信息等情形，目前均没有规定罚则。
参与事故调查的人员对事故调查工作不负责任，致使事故调查工作有重大疏漏的情形，可能导致事故调查报告的内容不实或存在偏差，不规范的事故调查报告则将会作为追究法律责任的依据。因此，有必要通过立法，对参与事故调查的人员违反上述义务应负的法律责任进行明确。
3 在事故调查报告未批复前，
存在相关机关依据调查报告
追究相关单位和人员责任的情形
在事故调查报告被批复前，有关单位就依据事故调查报告的内容追究事故发生单位和有关人员的责任，这种情况则严重违反了依法行政的基本要求。根据规定，未经批复的报告还没有产生法律效力，是不能够成为处罚、处分和处理依据的。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。
4 事故调查报告在
诉讼中的地位和应用不明确
长期以来，事故调查报告能否作为诉讼中的证据一直没有定论。直到2019年5月，应急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民检察院联合印发的《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》第二十五条规定，经依法批复的事故调查报告，在刑事诉讼中可以作为证据使用。最高人民法院关于适用《中华人民共和国刑事诉讼法》的解释（法释〔2021〕1号）第一百零一条也进行了明确，有关部门对事故进行调查形成的报告，在刑事诉讼中可以作为证据使用；报告中涉及专门性问题的意见，经法庭查证属实，且调查程序符合法律、有关规定的，可以作为定案的根据。
但在实际中仍有以下几个问题需要解决：一是仅规定事故调查报告在刑事诉讼中可以作为证据使用，其能否在民事诉讼及行政诉讼中作为证据使用，需要进一步明确。二是事故调查报告中涉及专门性问题的意见，作为定案根据必须查证属实，否则不能成为定案根据，由哪个主体参与质证也须明确。首先，事故调查小组不应成为质证主体，因为事故调查小组作为临时性组织，事故调查工作结束后，事故调查小组即宣告解散。其次，事故调查报告经批复后发生法律效力，批复事故调查报告的人民政府理应作为质证主体，但负责事故调查的人民政府的行政负责人或授权委托的人员不一定参加过事故调查，是否能够有效质证有待商榷。
5 调查程序不符合规定时，
缺乏对其不能作为
定案根据的排除程序
根据司法解释规定，报告中涉及专门性问题的意见，调查程序符合法律、有关规定的，才可以作为定案的根据。换言之，报告中涉及专门性问题的意见，如果调查程序不符合法律、有关规定，就不能作为定案的根据，而目前由于调查程序包括哪些环节和具体内容需要进一步明确，事故调查报告不符合调查程序时的排除程序如何运行，需要通过制度设计加以解决。
四 增强事故调查报告规范性的建议
鉴于事故调查报告规范性的重要性，结合存在的上述问题，笔者提出以下几点建议，以进一步增强事故调查报告的规范性。
1 确保事故调查报告自身及其
作为处罚依据的合法性
事故调查报告应当包含的具体内容、事故调查报告应当附具有关证据材料、事故调查组成员应当在事故调查报告上签名，以及对事故调查的有关资料应当存档，这些都有明确的规定。因此，在提交报告之前，应通过检查，来确保事故调查报告从形式上要符合规定。同时，有关机关对事故发生单位和有关人员进行处罚、处分和处理的行为，必须确保在事故调查报告经批复产生效力后进行。
2 完善事故调查组成员的
选用、回避及监督机制
一是要完善事故调查组成员选用机制，确保事故调查组成员具备事故调查所需要的知识和专长。二是要完善事故调查组成员的回避机制，保证参与事故调查组成员与事故没有直接利害关系，同时设置其没有主动自行回避的处罚机制。三是要加强事故调查组成员参与事故调查行为的约束和监督机制，争取把关口提前，把预防放在首位，降低犯错成本。
3 完善事故调查组成员违反
相关法律法规的处罚机制
如前文所述，由于当前对事故调查组成员违反义务的行为并没有相应的罚则，建议通过立法或制度建设，针对事故调查组成员在事故调查工作中没有遵守诚信公正，没有恪尽职守，违反事故调查组纪律，没有保守事故调查秘密及擅自发布有关事故信息等情形，尽快完善相应的罚则，通过制度建设完善规制事故调查组成员行为的规范，从而保证事故调查报告内容的合法性、规范性。
4 建立事故调查报告
可诉性机制或补正机制
目前，相关人员对事故调查报告内容有异议时，是否可以通过起诉来救济？这方面还没有明确的法律规定，而最高人民法院对事故调查报告是否可诉尚没有形成相关的司法解释。鉴于经批复的事故调查报告可以作为处罚、处分以及处理人员的依据，因此建议当前可通过司法解释的形式明确：当事人对事故调查报告有异议时，可以通过诉讼的方式加以救济，等待时机成熟时，再制定相应的法律。
5 构建对事故调查报告的质证程序
最高人民法院的司法解释规定：“在报告中涉及专门性问题的意见，经法庭查证属实，且调查程序符合法律、有关规定的，可以作为定案的根据。”但是由哪个主体进行质证并未明确，这是当前司法实践中亟须解决的问题。基于前面的分析，事故调查报告虽必须经过负责调查的人民政府批复后方能生效，但是负责调查的人民政府行政负责人绝大多数不参加事故调查，事故调查组是临时组织。因此，首先要解决事故调查组组长或成员参与质证资格的问题，建议由负责事故调查的人民政府行政负责人授权委托事故调查组组长参加庭审进行质证，这样既解决了事故调查组组长参与质证资格的问题，又解决了负责事故调查的人民政府行政负责人没有实际参与事故调查事实上无法质证的困境。
6 建立将事故调查报告
作为定案根据的排除机制
根据现行最高人民法院刑事诉讼法司法解释规定，事故调查报告中涉及专门性问题的意见可以作为定案的根据，前提有二：一是经法庭查证属实，二是调查程序符合法律、有关规定的。如前所述，调查程序不符合法律、有关规定时，是不能作为定案的根据。换句话讲，调查程序不符合法律、有关规定时，就应启动非法证据排除程序。目前关于非法证据排除只安排了言词证据和实物证据的情形，在事故调查报告理论上无法归类到言词证据和实物证据的情况下，就需要通过制度安排来确定事故调查报告的排除程序，以增加本条司法解释在司法实践中可操作性。
●作者：华北科技学院 侯春平
●内容原载于中国应急管理杂志，原标题《增强事故调查报告的规范性》编辑：王久平
●策划：韩迪 高蕾 丁茜
●编辑：邢祖仪
