黄河由黄泛区回归故道后对解放区的影响显而易见
堵口难点：一是花园口的决口太大、水流太急。花园口的口门在刚过水时宽度在堤顶为10米，在坝底为4米，但经8年冲刷扩大，到1946年3月开工时实测口门宽有1460米，新旧河道底深差达11米。
二是黄河故道的大堤需要维修。黄河在花园口决口之前的故道形成于清代咸丰五年（1855年）6月黄河在河南铜瓦厢的决口，在山东省利津入渤海，这次改道之时清朝正是内外交困之时，各地战乱频发，没有组织堵口，也无财力去修筑堤防。直到光绪年间才陆续形成了两岸的大堤，但是由于人力财力限制，大堤修筑的标准就低了，黄河大堤不够高，不够厚，河槽弯曲，险工较多。在花园口决堤之前，本来就属于急需修复加强的状态。而在决口之后，八年的地貌就变化特别大了：故道的大堤有的挖战壕、种庄稼，开了缺口走大车，有的甚至把堤挖平了种地，护堤的砖石做了碉堡和墙基。河槽里也垦成了麦地，有的地方修了铁路和公路，还形成了1500多个村庄。
因此堵口可不仅仅是堵口这么简单，还要涉及下游的迁民、修堤等工作，涉及的人力、物力十分巨大。
联合国善后救济总署
联合国善后救济总署（以下称联总）说起黄河花园口堵口，不得不提到一个国际组织：联合国善后救济总署。它成立于1943年，发起人为美国总统罗斯福。需要说明的是，这个名字里的“联合国”是指第二次世界大战期间的同盟国参战国家，并非现在的这个联合国。成立该组织的目的是救济、重建二战受害严重并且无力复兴的同盟国参战国家。中国因受害最严重成为最主要被帮助国家，施予帮助者美国、英国与加拿大。在中国， 1945年1月，国民政府设立行政院善后救济总署（以下称行总）作为与联合国善后救济总署的对应机构，在延安则于1946年4月相应成立中国解放区救济总会，负责接受和分配联总提供的救济物资。
艰难的谈判以及在刻意的时间段堵口相纠结民众有需要、国民政府有决策、国际组织给物资，各种必备的条件都都有了，是不是可顺利开工堵口了呢？
事情一开始，就具有浓浓的阴谋的味道。由于黄河故道区域有三分之二都在共产党控制下的冀鲁豫边区内，所以黄河堵口及回归故道工作是需要国共两党相互配合才能进行的。但是直到1946年1月，国民政府的黄河水利委员会及联总的顾问塔德一行六人。由开封到菏泽查看黄河古道，共产党方面才正式了解到国民政府已经开始筹备黄河渡口工作了。
为了拯救饱受黄水泛滥之苦的黄泛区人民，又不至于酿成第二次人为的水患，共产党方面以大局为重，同意堵口让黄河回归故道，不过要先复堤迁移河床居民而后堵口。并积极进行了大复堤的准备工作。但是国民党政府并不与共产党方面协商，即于1946年3月1日在花园口开始打桩，动工堵口，这一举动受到了全国各界的谴责。在全国人民的压力下，3月3日国民党政府黄河水利委员会委员长前往新乡会晤了正在举行军事调处的*，马歇尔，张治中，商洽了有关黄河堵口复堤问题，决定各方面派出代表谈判，以求得合理解决。
1946年3月20日，晋冀鲁豫边区政府派出晁哲甫、贾心斋、赵明甫等人为代表，前往开封，从此开始了一年零三个月与国民党政府谈判斗争。
晁哲普等人到达开封后，同国民党黄河水利委员会，联合国善后救济总署、国民党行政院善后救济总署的代表进行了接触和协商，经过多次谈判，于4月7日达成了初步协议。主要内容是：
1、堵口复堤程序，堵口复堤同时并进，但花园口合龙日期要等到下游复堤、修河、整理险工完成后再确定。2、施工机构问题。3、河床村庄迁移救济问题。
开封协议之后，各方利用8天的时间，从菏泽到河口进行了查勘，后于4月15日又在冀鲁豫行署菏泽交际处又举行了黄河问题会议。对开封协议的内容进行了细化、具体化。
但是4月17日的时候，国民党中央通讯社发出了“黄河堵口复堤决定两月内同时完成”以及“黄河汛前全部完成堵口工程”，这是对开封和菏泽协议中的“不确定花园口合龙时间”协议条款的违背，透露出了其想在汛前堵口完成，实现以水代兵目的的决心。
关于堵口的时机问题，国民党黄河水利委员会的工程技术人员，同联总的工程技术人员和政府之间也有不同争汉。堵口工程所需要的物资材料巨大，据说最初计划需要石料15万立方米，秸料柳枝2500万公斤，采集和运输都需要相当长时间。石料来自于黄河北岸的新乡潞王坟石场，运到花园口需要用火车运输，但受受黄河铁桥的行车限制，每天最多只能运1200立方米，全部石料需运半年。而下游复堤工程短期内也的确无法完成。因此，主张堵口工程延迟到汛后进行。这个主张首先遭到联总顺问塔德的极力反对，他是个美因人，抗日战争前
在中国从事水利工作多年，20年代就参加了修筑河南贯孟堤工程和山东宫家堵口工程。推迟堵口的计划提出后，他前住上海向联总中国分署汇报，说工程完成无问题，同国民党政府相呼应。国民受政府行政院院长宋子文立即电令要求按照原定计划于本年7月前完成。
7月、8月就是黄河的汛期了，赶在这个时间节点之前完成堵口，其目的昭然若揭了。国共两党的在这个问题的分歧显而易见，一方是催着要求尽快堵口合龙，另一方要求待所有移民、修堤、取直河槽等工作完成后才能进行合龙。虽然中共极力反对，但黄河堵口的工作在紧锣密鼓地进行，到4月底的时候，将近1500米的口子已完成了1000米左右。5月初，白崇禧、胡宗南等将领还到花园口视察，催促堵复工作进程加快。
在此时，在开封已无法解决这个问题了。5月中旬赵明甫、王知一同联总河南区主任范海宁共同前往南京，期望在更高层解决问题。中共代表*副主席当时正在南京，在他的直接领导下进行了谈判工作。先后达成了南京协议、*同塔德的六点口头协议以及马歇尔、薛笃弼、*三人对执行协议的保证，明确规定：6月15日之前花园口以下故道不挖引河，到6月15日以不使下游发生水害为原则，经双方协议后再改变。工程所需的一切器材、工粮，由联总、行总负责供给，不受任何军事、政治影响。
解放区的复堤工程在加强与国民党政府谈判的同时，在解放区的内部也紧张地进行着复堤工程。虽然正赶上麦收的大忙季节，但5月底冀鲁豫行署还是动员起了沿黄各县群众20多万人，要求把大堤修复到1938年国民党扒开花园口之前的状态，每个民工每天1公斤小米。6月8日山东渤海区也动员了18岁以上50岁以下的民工先后40多万人投入了施工。各村都组织了生产互助组或者代耕组，保证上堤民工按时收麦和秋种。夯实工具不够，各地就地取材改造了一批石硪，人们把石滚、条石甚至庙宇中的石香案也献了出来。在远离黄河的内黄等县，也动员了大批民工自带工具支援沿黄人民修堤。经过一个多月的努力，黄河大堤初步得到了恢复。
但在修堤的过程中，还受到了国民党政府的破坏。按照协议由国民党政府向解放区提供的修堤工款、器材、物料、河床居民的迁移费迟迟不予拨付。还派军队袭击修堤工地，*害治河员工，烧毁和抢走治河物资等价值达20多亿元。为了揭露敌人争取救济物资，*副主席在致马歇尔的备忘录中指出：至6月27日解放区仅收到面粉500吨；国民党政府在其统治区只修南岸不修北岸，企图淹没位于北岸的解放区。
在联总工程师塔德的坚持下，不顾历次黄河谈判协议，国民党政府单方决定于1946年6月23日开始抛石准备合龙，希望在7月1日完成。由于黄河故道淤积和口门上游的冲刷，花园口决口处的上游河底比故道低近5米，必须把水面抬高4米，才能全河回归故道。但由于伏汛较往年提前来到，水量、挟沙量猛增，再加上运力有限，石料不够用，打好的排桩接连被冲走，7月上旬，东半部180多米长的排桩全部被冲走，第一次堵口失败。
由于南京协议之后，国民党政府答应拨给的施工粮款和河床迁移费用均未拨付。7月中旬，*副主席在上海同国民党的代表再次举行会谈。经过激烈的争执和谈判，最后议定：复堤工程所用工款为100亿元，河床居民救济款共150亿元。
