北京四中院2018年度行政审判
十大典型案例
2019年5月9日上午，北京四中院召开新闻发布会，向社会公开发布《2018年度行政案件司法审查报告》及十大典型案例，案件经由法官推荐、法官会议专题讨论、邀请法学专家进行评议等程序选定，案例发布对于规范行政执法行为、统一行政执法标准、促进法治政府和法治社会建设具有积极意义。
目录
01
案例一
土地权属经登记发证已得到确定后产生的争议不属于土地权属争议案件受理范围——某砖厂诉北京市大兴区人民政府土地权属争议案
02
案例二
对合法规范的政府信息公开答复，人民法院应予支持——李某诉北京市海淀区人民政府信息公开案
03
案例三
原告请求人民法院一并审查规范性文件应当符合法定条件——孙某诉北京市朝阳区人民政府、北京市人民政府房屋行政征收及行政复议案
04
案例四
行政机关应当及时、全面、充分履行法定职责——王某诉北京市丰台区人民政府、北京市人民政府村务公布监督及行政复议案
05
案例五
对于仅存在程序轻微违法情形且对原告权利不产生实际影响的行政行为应当确认违法——陶某诉北京市密云区人民政府土地权属争议案
06
案例六
缺乏事实依据、送达程序违法的评估报告不能作为征收补偿决定的有效依据——谢某强等人诉北京市门头沟区人民政府房屋征收补偿决定案
07
案例七
收养关系在公房承租人变更审查中可认定为家庭成员关系——李某诉北京市东城区人民政府行政答复案
08
案例八
复议机关应当对拆除违法建设引发的赔偿请求进行全面审查和处理——王某诉北京市平谷区人民政府行政赔偿复议案
09
案例九
行政处罚决定是否构成明显不当的认定和处理——某涂料公司诉天津市北辰区环境保护局环保行政处罚上诉案
10
案例十
行政复议案件中申请人与原行政行为是否存在利害关系的认定标准——王某诉北京市东城区人民政府行政复议案
案例一
土地权属经登记发证已得到确定后产生的争议不属于土地权属争议案件受理范围——某砖厂诉北京市大兴区人民政府土地权属争议案
裁判要旨
1.当事人因土地所有权或使用权的归属产生争议的，有权依法申请土地权属争议调查处理。但土地所有权或使用权的归属已经通过登记发证等法定程序得以确定的，该争议不属于土地权属争议案件的受理范围。
2.申请土地权属争议调查处理的当事人应当与争议的土地具有直接的利害关系，并应对此承担相应的举证责任。
基本案情
2017年10月9日，原告某砖厂以北京市大兴区庞各庄镇合作经济联合社、北京市大兴区庞各庄镇西黑垡村经济合作社为被申请人，向被告北京市大兴区人民政府（以下简称大兴区政府）提交《土地使用权争议申请书》，请求确认其是北京市大兴区庞各庄镇西黑垡村委会南200米的工业用地（以下简称“争议土地”）的使用权人。被告大兴区政府收到申请后，当日将申请转交北京市国土资源局大兴分局（以下简称大兴国土分局）办理。2017年10月16日，大兴国土分局向被告大兴区政府提交《关于办理群众来信工作中需由区政府下达土地权属争议处理决定的请示》及《土地权属争议案件不予受理决定书（代拟稿）》。同年11月1日，被告大兴区政府作出被诉《土地权属争议案件不予受理决定书》（以下简称被诉决定），主要内容为：某砖厂为集体所有制（股份合作），不是乡镇企业，*张某和李某不是庞各庄镇或西黑垡村的村民，某砖厂亦未在争议土地上建设乡（镇）村公共设施和公益事业；某砖厂提交的证据无法证明其与争议土地的土地使用权具有直接利害关系；争议土地自2004年就停止生产，某砖厂未在争议土地办公生产，也一直不占用、使用该争议土地；综上，争议土地已经确过权、发过证，土地使用权人已经确定和明确；争议土地的《集体土地使用证》证载使用者不是某砖厂改制前的某乡砖厂、争议土地早已停止生产，某砖厂就原某乡砖厂的土地租赁纠纷已经经过法院判决，且争议土地已于2012年取得了《集体土地所有证》，某砖厂与争议土地集体土地所有权人无任何关系；现有证据无法证明某砖厂与争议土地存在直接利害关系，也无土地使用权争议存在的事实根据，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第十条第一款第（一）、（二）项及第十三条第一款、第三款、国土资源部《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》[国土资厅函（2007）60号]“土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权、土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”之规定，对某砖厂请求确认其是争议土地使用权人的申请事项，决定不予受理。原告某砖厂不服被诉决定，以其系原某乡砖厂改制后的企业，其应是争议土地使用权人等为由，提起行政诉讼。
裁判结果
北京市第四中级人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款以及《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款的规定，大兴国土分局对个人之间发生的土地权属争议案件有受理、调查、调解及向同级人民政府上报拟定的处理意见的职责，被告大兴区政府具有作出处理决定的法定职权。土地权属争议处理案件申请人与争议的土地具有直接利害关系，是申请调查处理土地权属争议应当符合的条件之一。本案中，对于原告某砖厂提出的土地使用权争议申请，被告大兴区政府作出被诉决定认为，原告某砖厂因不是乡镇企业，其*不是庞各庄镇或西黑垡村村民，其也没有在争议土地建设乡（镇）村公共设施和公益事业，故认定原告某砖厂要求确认其是争议土地的土地使用权人不符合法律规定。对此，本院认为，《土地权属争议调查处理办法》及《北京市土地权属争议调查处理办法》要求审查申请人与争议土地的利害关系问题，但本案被告大兴区政府仅以原告某砖厂企业及*身份问题认定原告某砖厂要求确认其是争议土地的土地使用权人不符合法律规定，明显不当，依法予以指出。根据双方当事人提交的证据，涉案《集体土地使用证》登记的土地使用者为原北京市大兴县某乡工业总公司砖厂（以下简称工业总公司），不是原某乡砖厂，且原告某砖厂提交的证据不能证明在原某乡砖厂改制过程中，其取得了争议土地的使用权。结合工业总公司与张某就争议土地签订的《租赁合同》及法院就该《租赁合同》引发的民事债权纠纷作出的生效判决情况，被告大兴区政府认定原告某砖厂与争议土地使用权没有直接利害关系，具有事实根据和法律依据，本院予以支持。根据《北京市土地权属争议调查处理办法》第十四条第（五）项的规定，已经区（县）以上人民政府确定土地权属或者取得土地权利证书的，不属于土地权属争议案件受理范围。本案中，双方当事人均认可争议土地即为涉案《集体土地使用证》登记的土地，因该土地使用权证未被撤销、仍属有效，故原告某砖厂要求处理的事项不属于土地权属争议案件受理范围。被告大兴区政府根据调查核实的情况作出的被诉决定并无不当。据此，判决驳回原告的诉讼请求。经原告提起上诉，北京市高级人民法院作出驳回上诉，维持一审判决的终审判决。
典型意义
本案明确了土地权属争议案件的受理范围和受理条件，对于同类案件具有借鉴意义。《土地权属争议调查处理办法》第十条规定，申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。因此，申请人应当对与争议的土地具有直接利害关系，且承担相应的举证责任。同时，《北京市土地权属争议调查处理办法》第十四条第（五）项规定，已经区（县）以上人民政府确定土地权属或者取得土地权利证书的，不属于土地权属争议案件受理范围。因此，对于土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，申请人提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
专家点评
中共北京市委党校、北京行政学院法学部主任、教授金国坤：
本案很好地体现了法的安定性原则。法的安定性即法律关系及权利义务规定的安定性。在任何一个法的争论中，总要有一个最终的结论，哪怕这一结论不完全是正义的。法的安定性象征着秩序和安宁，通过诚信、信赖利益保护和法不溯及既往等原则得到体现和贯彻。法的安定性是社会稳定的基础，法律关系、法律秩序不能随意变更，否则人们会无所适从并不可预期。对于土地等自然资源的所有权和使用权，依法由行政机关行政确认，行政机关的确认文书是具有法律效力的文件。本案“争议土地”已经确过权、发过证，其土地使用权人已经确定和明确，且该土地使用权证未被撤销仍属有效。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。人民法院判决驳回原告认为自己是争议土地的使用权人的诉讼请求，是对法的安定性的维护。
同时，为避免错误确权给当事人造成损害，法律也规定了救济措施。对土地所有权、使用权登记结果有异议的，利害关系人既可以向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。人民法院对行政机关作出的关于确认土地等自然资源的所有权或者使用权的决定不服提起的诉讼的审查只是形式审查，不改变权利义务关系的实质内容，体现了司法权对行政权的尊重。根据提起土地权争议申请的法定条件，申请人与争议的土地必须有直接利害关系，法院经审理认为，申请人并没有充分的证据证明与争议的土地有直接的利害关系，尽管行政机关关于认定申请人没有利害关系的理由不充分，人民法院根据事实和法律作出驳回原告请求并指出行政机关的不足之处，是一个务实的判决，对于维护法的安定性，促进行政机关依法行政具有指导意义。
案例二
对合法规范的政府信息公开答复，人民法院应予支持——李某诉北京市海淀区人民政府信息公开案
裁判要旨
行政机关答复申请人政府信息不存在的，应当说明政府信息不存在的理由，并应提供证据证明其已尽到审慎查找和检索义务。行政机关依法明显不具有制作或获取该政府信息的法定职责的，一般可以推定行政机关作出的该政府信息不属于其公开范围或其不存在该政府信息的答复理由成立。
基本案情
2017年10月9日，原告李某向被告北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）提交《北京市海淀区政府信息公开申请表》，申请公开：“1.三虎桥南路南边安装隔离护栏的所有有关政府文件；2.北京市规划委批准安装护栏的批准文件；3.北京市道路交通管理局有关批准安装的文件。”被告海淀区政府于当日受理并向原告李某出具了《登记回执》。2017年10月9日，被告海淀区政府分别向区市政市容委、区规划分局、甘家口街道办发函进行查找。区市政市容委回函称隔离护栏属交通设施，其无此相关职能；区规划分局回函称其未制作相关信息；甘家口街道办回函称对于原告李某的第一项申请内容查找到十二条信息，对于第二、三项申请内容没有查到相关信息。2017年11月15日，被告海淀区政府在本机关政务办公系统进行了查找，未查找到符合申请内容的信息。2017年10月27日，被告海淀区政府作出《政府信息延长答复期告知书》并向原告李某送达。2017年11月17日，被告海淀区政府向原告李某作出被诉答复，主要内容为：1.关于李某的第1项申请内容，甘家口街道办制作、获取了相关信息，本机关并无制作、获取安装隔离护栏相关文件的法定职责，在实际工作中亦未制作、获取和保存李某申请获取的信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第二十一条第（三）项的规定，告知李某该信息不属于本机关公开范围，建议李某向甘家口街道办提出申请。2.关于李某的第2项申请内容，本机关并非该信息的制作主体，亦无制作、获取护栏安装批准文件的法定职责，且在实际工作中未获取和保存该信息，根据政府信息公开条例第二十一条第（三）项的规定，告知李某该信息不属于本机关公开范围，建议李某向北京市规划委员会提出申请。3.关于李某的第3项申请内容，北京市现有政府机构中并无北京市道路交通管理局，且本机关在实际工作中未获取过其他机关批准安装护栏的批准文件，根据政府信息公开条例第二十一条第（三）项的规定，告知李某该信息不存在。原告李某不服被诉答复，提起行政诉讼。
裁判结果
北京市第四中级人民法院经审理认为：根据政府信息公开条例第四条第一款的规定，被告海淀区政府具有作出被诉答复的法定职责。政府信息公开条例第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。该条例第二十一条第（三）项规定，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。本案中，针对原告李某提出的3项政府信息公开申请内容，被告海淀区政府向区市政市容委、区规划分局、甘家口街道办发函进行查找，区市政市容委与区规划分局均回函称未查找到相关信息，甘家口街道办回函称针对第一项申请内容查找到十二条相关信息，针对其他两项申请内容未查到相关信息。同时，被告海淀区政府以“三虎桥南路”“安装隔离护栏”“安装护栏”“护栏”等为关键词在本机关进行了查找，未查找到相关信息。本院认为，对于第一、二项信息内容，目前相关法律、法规及规章均未规定被告海淀区政府负有制作或获取上述信息的法定职责，且被告海淀区政府在本机关及向相关部门发函查找后，已履行了查找义务，故被告海淀区政府根据查找情况告知原告李某申请获取的第一、二项信息不属于本机关公开范围，并建议其向相关部门咨询并无不当。对于第三项申请内容，被告海淀区政府提出的关于原告李某陈述的信息制作主体“北京市道路交通管理局”不存在，该主体批准安装护栏的文件不可能存在的意见，本院予以采纳。被告海淀区政府根据上述情况及信息查找情况，告知原告李某申请的第三项信息不存在，符合法律规定。据此，判决驳回原告的诉讼请求。经原告提起上诉，北京市高级人民法院作出驳回上诉，维持一审判决的终审判决。
典型意义
政府信息公开行政案件是集中反映信息公开制度落实情况的窗口，人民法院应当切实保护申请人依法申请政府信息公开和获取政府信息的权利。本案中，被告针对原告提出的涉及多项内容的申请，进行了逐项审查，严格按照政府信息公开条例第二十一条的规定，分别就各项申请内容根据查找的实际情况进行答复，对不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式。被告针对原告的信息公开申请履行了审慎的审查和查找义务，作出的答复合法、规范，充分保障了申请人依法申请政府信息公开的权利。人民法院在合法性审查的基础上，依法支持被诉政府信息公开答复，具有事实和法律依据。
专家点评
南开大学法学院副院长、教授宋华琳：
按照“公开为常态、不公开为例外”的基本要求，推行政府信息公开，是坚持行政公开原则的重要环节。政府信息公开可以有效缓解政府与公众之间的信息不对称，提升社会公众对行政活动的监督能力，有利于规范行政权力的正确行使，是实现依法行政的重要机制。
行政机关以不属于本机关公开或政府信息不存在为由作出答复，信息公开申请人不服提起行政诉讼的，人民法院对被诉答复行为从以下几个方面进行审查：第一，审查行政机关的职责范围。如果行政机关的确不具有制作或获取相关信息的法定职责，则一般推定行政机关的理由成立。第二，对证据进行审查，以认定行政机关是否实际上制作或获取过相关信息。2019年5月15日将生效的《政府信息公开条例》第36条第4项规定，“经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。”从法理上，行政机关应证明其已尽到审慎的全面检索和查找义务。检索包括对本机关相关信息的检索，还包括请求其他行政机关协助检索。第三，如果申请人在申请政府信息公开时提交了能够表明相关信息可能存在的证据，行政机关证明信息不存在的义务会随之加重，不仅要证明其进行了全面搜索，而且要推翻申请人所提交的证据的证明力。第四，行政机关应当尽到告知和说明理由的义务。法院应审查行政机关是否尽到了告知义务，是否说明理由，说明理由程度是否充分。
本案裁判所确立的审理标准和裁判规则，对于同类案件的审理具有较强的示范作用，并且可以为行政机关依法答复政府信息公开申请提供明确的指导。
案例三
原告请求人民法院一并审查规范性文件应当符合法定条件——孙某诉北京市朝阳区人民政府、北京市人民政府房屋行政征收及行政复议案
裁判要旨
1.公民、法人或者其他组织提起行政诉讼时请求人民法院一并审查的规范性文件不是被诉行政行为的依据的，该规范性文件依法不属于人民法院一并审查的范围。
2.公民、法人或者其他组织未在第一审开庭审理前提出规范性文件一并审查请求，而在法庭调查中才提出，又无正当理由的，人民法院对其请求不予支持。
基本案情
因涉案项目建设需要，被告北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）于2017年2月24日作出征收决定，决定对涉案项目用地红线范围内的房屋及其附属物实施征收，国有土地使用权同时收回。原告孙某的房屋位于征收范围内。2017年3月16日，评估公司对原告孙某的房屋出具评估报告。该评估报告于2017年5月11日送达原告，原告收到后未申请复核评估和鉴定。因双方未在征补方案确定的签约期限内达成补偿协议，朝阳区政府房屋征收办公室向被告朝阳区政府提出《征收补偿决定申请书》。2017年8月21日，被告朝阳区政府作出被诉征收补偿决定，并于次日送达原告，亦在征收范围内予以公告。原告孙某不服，向被告北京市人民政府（以下简称北京市政府）提出行政复议申请。2017年12月4日，北京市政府作出维持被诉征收补偿决定的行政复议决定。原告孙某仍不服，提起行政诉讼。原告孙某在案件开庭审理法庭调查阶段请求一并审查《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》（以下简称《实施意见》）第四条第（八）项的合法性。原告称，其在庭审中才发现《实施意见》第四条第（八）项有关预签协议的规定违法，直接导致被告朝阳区政府作出的征收决定和征收补偿方案违法，从而导致被诉征收补偿决定违法。
裁判结果
北京市第四中级人民法院经审理认为：被告朝阳区政府依法具有作出本案被诉征收补偿决定的法定职权，被告北京市政府依法具有受理原告的行政复议申请并作出行政复议决定的法定职权。本案中，被告朝阳区政府作出被诉征收补偿决定所依据的征收补偿方案符合法律规定，所依据的评估报告符合法律规定，且已依法保障原告孙某对补偿方式的选择权及补偿权益。被告朝阳区政府所作被诉征收补偿决定和被告北京市政府所作被诉复议决定均符合法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，当事人在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求就该行政行为所依据的规范性文件进行一并审查。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十六条规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。原告孙某在法庭调查中提出一并审查规范性文件的请求，并无正当理由，且原告孙某请求审查的《实施意见》第四条第（八）项是关于区县房屋征收部门组织产权人、公房承租人预签附生效条件的征收补偿协议的规定，并非被告朝阳区政府作出被诉征收补偿决定所依据的规范性文件，故对原告孙某的该项请求依法不予支持。据此，判决驳回原告孙某的诉讼请求。一审宣判后，双方当事人均未提起上诉。
典型意义
本案明确了人民法院在行政诉讼中启动规范性文件一并审查的条件，对于行政诉讼当事人依法行使诉讼权利具有指引作用。现行的《中华人民共和国行政诉讼法》建立了规范性文件一并审查制度，既赋予公民、法人或者其他组织提起行政诉讼时请求人民法院一并审查行政行为所依据的规范性文件的请求权，又赋予人民法院就规范性文件是否合法的审查判断权。该项制度对于及时有效解决行政争议，保障公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行政具有重要意义。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释的规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院审查规范性文件的合法性，应当符合下列条件：一是在针对行政行为提起行政诉讼时一并提出规范性文件审查请求，而不能直接针对规范性文件提起行政诉讼；二是请求一并审查的规范性文件只能是被诉行政行为所依据的规范性文件；三是请求一并审查的规范性文件应当是国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以下的规范性文件，不含规章；四是应当在第一审开庭审理前提出，确有正当理由的，可以在第一审法庭调查中提出。
专家点评
中共北京市委党校、北京行政学院法学部主任、教授金国坤：
《行政诉讼法》修改后，对行政规范性文件的合法性审查也纳入到司法审判过程中，这是一个重大的进步，有利于从源头上解决行政争议。有些行政争议，是因为原告对作出行政决定所依据的规范性文件有异议所导致的，如果对规范性文件不能进行合法性审查，对争议事实的审查就不利于保护原告的合法权益，难以实质解决行政争议，达不到行政诉讼的目的。但《行政诉讼法》并没有将行政规范性文件纳入行政诉讼的受案范围，不能就行政规范性文件提起行政诉讼，而只是在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。“一并”意味着只能在对行政行为提起诉讼时同时提起，即对规范性文件的审查不能独立成诉，只是附属于行政诉讼，而且审查范围仅限于涉案行政行为所依据的文件，即行政机关认为其实施行政行为合法的依据。这样的制度设计，既尊重了我国宪法和组织法所确立的权力监督体系的安排，对规范性文件由同级权力机关和上级行政机关负责监督，又保证了人民法院审理行政案件能够全面进行合法性审查，保护公民、法人和其他组织的合法权益。本案原告提起一并审查的行政规范性文件并非被告作出被诉征收补偿决定所依据的规范性文件，不属于一并审查的范围。人民法院无权对审理案件无关的规范性文件进行审查。
为保护原告的合法权益，法律规定了对规范性文件提起审查的时间为一审开庭审理前，有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。在法庭调查过程中，原告或其代理人可能才知悉被告作出行政行为所依据的规范性文件，应当允许其提出对规范性文件合法性的审查请求。但本案原告没有正当理由说明提起一并审查的规范性文件与其提起的行政诉讼有直接的关联性。
一并审查的规定，对于行政机关而言，不仅要求行政行为合法正确，而且要确保作出行政行为所依据的规范性文件合法。为促进法治政府建设，人民法院在审理行政案件时，认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并要在裁判理由中予以阐明，而且应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，这是法院必须履行的一项义务。
案例四
行政机关应当及时、全面、充分履行法定职责——王某诉北京市丰台区人民政府、北京市人民政府村务公布监督及行政复议案
裁判要旨
1.村民向区县人民政府反映村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，区县人民政府应当负责调查核实。区县人民政府经调查核实认定村民委员会未及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，应当责令村民委员会依法公布，并应当为村民委员会公布相关事项限定合理期限。
2.行政机关对公民、法人或者其他组织提出的申请事项负有法定职责的，应当及时、全面、充分地履行。
基本案情
2017年10月23日，原告王某向被告北京市丰台区人民政府（以下简称丰台区政府）邮寄《要求丰台区政府责令村务公开申请书》，要求被告丰台区政府责令纪家庙村村委会向其公开纪家庙村自1984年1月1日至2017年10月1日期间村集体土地征用情况、征地补偿费的使用和分配方案等57项信息。被告丰台区政府经调查核实，于2017年12月21日作出《关于责令纪家庙村村民委员会村务公开的决定》，认为纪家庙村就村集体土地征收征用情况等村务信息方面存在不及时履行村务公开义务的情形，依据《村民委员会组织法》第三十一条之规定，同时考虑到原告申请的事项内容较为繁复、时间跨度长，故责令纪家庙村自接到该决定之日起三十日内依据《村民委员会组织法》的相关规定履行村务公开义务；同时与原告直接取得联系，告知原告如需了解更详细的村务信息，可直接到纪家庙村的村务公开地点查阅。丰台区政府将该决定向纪家庙村村委会送达。同日，丰台区政府作出《关于申请人王某〈要求丰台区政府责令村务公开申请书〉的回复》，告知原告已作出《关于责令纪家庙村村民委员会村务公开的决定》并向纪家庙村村委会送达，为了方便原告了解情况，告知原告纪家庙村负责人的联系方式。
2018年3月14日，原告王某向被告丰台区政府邮寄《再次要求丰台区政府责令村务公开申请书》，申请事项为：再次责令纪家庙村村委会依据《村民委员会组织法》等相关法律法规的规定向原告公开纪家庙村村集体土地征用情况等57项村务信息。被告丰台区政府收到该申请后，于2018年5月17日作出被诉答复，主要内容为：“经过调查核实，2017年12月21日丰台区政府依据《村民委员会组织法》第三十一条之规定作出《关于责令纪家庙村村民委员会村务公开的决定》，要求纪家庙村依据《村民委员会组织法》的有关规定履行村务公开义务，并将该决定向纪家庙村村委会有效送达。同时，丰台区政府派出工作小组至纪家庙村，就村务公开情况进行督促检查；纪家庙村按丰台区政府决定书要求履行村务公开义务，与原告多次联系对接，接受原告的问询，提供村务公开相关材料，并在村务公开栏对村集体土地征收情况进行了公开。若原告还需了解相关村务信息，可以直接向纪家庙村提出申请，并查阅相关村务信息。”原告王某不服该答复，向被告北京市人民政府（以下简称北京市政府）提出行政复议申请。2018年8月9日，被告北京市政府作出被诉复议决定，决定维持被诉答复。原告王某不服，提起行政诉讼。
裁判结果
北京市第四中级人民法院经审理认为：被告丰台区政府具有依原告的申请对其反映的事项进行调查核实以及在查明纪家庙村村委会存在不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的情况下，依法责令纪家庙村村委会公布相关村务的法定职责。被告北京市政府作为丰台区政府的上一级人民政府，依法具有受理原告的行政复议申请并作出行政复议决定的法定职权。根据《村民委员会组织法》第三十一条的规定，县级人民政府在接到村民反映村民委员会不及时进行村务公开后，应对村民委员会是否存在不及时公布的事项进行调查、核实，并根据其调查结果作出相应的处理。该条款已明确规定接到村民反映的县级人民政府负有调查核实的法定职责，调查核实的范围包括村民委员会是否及时公布应当公布的事项以及公布的事项是否真实。本案中，被告丰台区政府虽于2017年12月21日对纪家庙村村委会作出了《关于责令纪家庙村村民委员会村务公开的决定》，责令纪家庙村自接到决定之日起三十日内依据《村民委员会组织法》的相关规定履行村务公开义务，但丰台区政府提交的工作笔录显示，其委托花乡政府成立的工作小组直至原告王某邮寄《再次要求丰台区政府责令村务公开申请书》后方到纪家庙村村委会对其村务公开一事进行调查核实，工作小组听取了纪家庙村村委会的情况介绍，并到公开栏现场进行了查看，但在案证据不能证明工作小组针对纪家庙村村委会对原告王某提出的57项申请是否属于公布范围及已公布情况进行了全面的调查、核实，亦不能证明被告丰台区政府对花乡政府的调查情况是否准确全面进行了进一步核实。且纪家庙村村委会向原告王某公开村务信息的现场录像也无法证明纪家庙村村委会已根据被告丰台区政府作出的《关于责令纪家庙村村民委员会村务公开的决定》向原告王某公开了相关村务信息。故被告丰台区政府虽已向纪家庙村村委会作出责令公开村务信息的决定，但未对公布范围、方式作出限定，亦未对纪家庙村村委会执行决定情况进行有效核实，被告丰台区政府的履责行为未达到法律规定的“责令”程度，缺乏约束力和执行力。原告王某再次向被告丰台区政府提出涉案申请，实质是要求被告丰台区政府继续履行法定职责。被告丰台区政府作出的被诉答复仅概述了其收到原告申请后开展工作的情况，不能证明其已依法履行相应职责。同时，因被告丰台区政府在收到原告的再次申请后已经开展部分工作，故由被告丰台区政府依法对原告关于纪家庙村村务公开事项的再次申请继续进行调查核实并作出进一步处理更有利于实现原告诉讼目的，也更有利于对村务公开事项依法进行实质性监督。据此，判决撤销被告丰台区政府作出的被诉答复及被告北京市政府作出的被诉复议决定，责令被告丰台区政府在本判决生效之日起六十日内对原告王某关于纪家庙村村委会村务公开事项的申请继续进行调查核实并作出处理。一审宣判后，双方当事人均未提起上诉。
典型意义
村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布相关事项，接受村民的监督。《村民委员会组织法》第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布。本案中，被告虽启动了履责程序，且作出了责令村委会公布村务信息的决定，已具备履行法定职责的外在形式；然而，由于被告所作责令公布决定既未明确村务信息的具体内容，更未明确村务信息的公布范围、方式，导致村民的知情权和监督权迟迟得不到落实和保障，足以认定被告尚未全面履行法定监督职责。本案判决所体现的行政机关应当及时、全面、充分履行法定职责的理念，既对人民法院审理村务公布监督案件具有借鉴意义，也对人民法院审理其他履责类行政诉讼案件具有借鉴意义。
专家点评
中国政法大学法学院教授赵宏：
行政机关负有法定职责而不履行或是拖延履行的，法院应判决其履行。但履行判决在适用上常常被面临几大难题：其一，如何确定和探寻行政机关的法定职责。行政机关的法定职责对应的是相对人针对行政机关的履职请求权，因此，这一问题又会转化为对相对人履职请求权的确定。其二，如何认定行政机关是否充分履行了法定职责。其三，法院在判决中应在何种程度上明确行政机关履行法定职责的范围。本案判决对上述几个问题都进行了有益探索，其形成的判决要旨也对履职判决的适用进行了良好示范。
针对第一个问题，本案裁判援引《村民委员会自治法》，认为该法已明确规定接到村民反映的县级人民政府负有调查核实的法定职责，调查核实的范围包括村民委会是否及时公布应当公布的事项以及公布事项是否真实。这种通过诉诸行政实体法、借由对实体法规范的解释来确定行政机关法定职责范围的方式，不仅为如何判定行政机关的法定职责范围、进而判定相对人针对行政机关的履职请求权提供了明确的判断思路，也在诉讼法和实体法之间建立起有效连接。
针对第二个问题，本案裁判认为，虽然被告在接到村民反映后对纪家庙村村委会作出了《关于责令纪家庙村村民委员会村务公开的决定》，但却“未对公布范围、方式作出限定，亦未对纪家庙村村委会执行决定情况进行有效核实”，因此，其履职行为未达到法律规定的“责令程度”，也缺乏拘束力和执行力。这一判定可以说是本案裁判的最大亮点。在此处的论证过程中，法院裁判明显使用了目的解释的方式，认为规范设定行政机关履职的目的在于保障村民的知情权和监督权，因此行政机关履职的具体方式也应能够充分保障村民的知情权和监督权的实现。而以此标准来衡量被告的履职行为就会发现，被告虽然作出《关于责令纪家庙村村民委员会村务公开的决定》，但此责令公布决定既未明确村务信息的具体内容，更未明确村务信息的公布范围、方式，因此并未使村民的知情权和监督权获得落实和保障，法院也据此认定被告尚未全面履行法定监督职责。而从此出发，本案判决要旨中也进一步提炼出行政机关履职的具体要求，即“及时、全面、充分”。所谓及时，是指行政机关应在法律、法规规定的履行期限内履职，法律、法规未有明确规定的，应在收到当事人申请之日起两个月内履职；所谓全面，是指负有法定职责的行政机关应对相关事实进行全面调查核实，并在此基础上对应予考虑的事实进行全面权衡，最终作出周详妥实的履职决定；所谓充分，是指行政机关应充分考量其法定职责所欲追求的目的和所要保障的法益，其所采取的履职措施应具有一定的执行力和拘束力，应足以实现法律目的，应能够充分保障法律所要保护的法益。
针对第三个问题，鉴于法院已经对被告的履职行为进行了评价，因此也在很大程度上指明了行政机关未来履职的方向和程度，即“全面、及时、客观”。在本案中，因为《村民委员会组织法》对于县级人民政府在接到村民投诉村民委员会不及时进行村务公开后的具体履职期限未作规定，因此，法院判决责令被告在判决生效之日起60日内对原告的申请进行调查核实并作出相应处理。但鉴于司法和行政的权限划分问题，法院可以判断行政机关的履职是否充分，也可以指出其履职的具体标准和要求，但不宜太细致地确定行政机关的具体履职方式和履职步骤。换言之，法院在此需把握的只是行政机关的“过度禁止”与“不足禁止”，而在此区间内的具体行为方式，应尊重行政机关的专业判断。
案例五
对于仅存在程序轻微违法情形且对原告权利不产生实际影响的行政行为应当确认违法——陶某诉北京市密云区人民政府土地权属争议案
裁判要旨
行政机关作出行政行为违反法定程序或正当法律程序原则，但综合考虑所违反的程序的重要性、违反的程度以及产生的影响，可以认定行政程序违法情形轻微的，且对当事人权益未产生实际影响的，人民法院应当判决确认该行政行为违法，但不撤销该行政行为。被诉行政行为是行政机关逾越法定期限作出，但不存在其他违法情形的，一般应认定为行政程序轻微违法。
基本案情
2017年12月14日，原北京市国土资源局密云分局（以下简称密云国土分局）收到原告陶某寄送的《土地权属争议调查处理申请书》及相关证据材料，原告陶某以王各庄居委会为被申请人，要求“1.对位于王各庄村溢通路X号的集体土地建设用地使用权权属争议进行调查和调解；2.需要依法作出处理决定的，拟定以陶某为使用权人，张某某等为共有权人的处理意见，报北京市密云区人民政府作出处理决定”。同年12月22日，密云国土分局作出《关于上报〈田某、陶某及张某土地权属争议调查处理申请书不予受理决定〉的请示》并上报至被告北京市密云区人民政府（以下简称密云区政府）。2018年5月28日，被告密云区政府作出《土地权属争议案件不予受理决定书》（以下简称《不予受理决定书》），主要内容为：陶某提出的土地权属争议调查处理申请一案，经审查，因属于十里堡镇王各庄棚户区改造项目实施过程中宅基地拆迁面积认定争议，不属于土地所有权或者使用权争议，故不属于《北京市土地权属争议调查处理办法》第二条规定之土地权属争议，依据《北京市土地权属争议调查处理办法》第十四条第（七）项的规定，决定不予受理。2018年5月31日，原告陶某收到《不予受理决定书》。原告陶某不服，提起行政诉讼，请求撤销《不予受理决定书》，并责令被告重新作出行政行为。
裁判结果
北京市第四中级人民法院经审理认为：一、关于原告所诉内容是否属于土地权属争议。原告陶某以王各庄居委会为被申请人向密云国土分局提交申请，要求密云国土分局对溢通路X号的集体土地建设用地使用权属争议进行调查和调解，实际上是对王各庄居委会在十里堡镇王各庄棚户区改造项目中公示的溢通路X号的宅基地认定面积提出异议，并非是其与他人之间存在土地所有权和使用权争议，不属于土地权属争议的事项。被告密云区政府根据《北京市土地权属争议调查处理办法》第十四条第（七）项的规定作出不予受理的决定，并无不当。二、关于被告密云区政府作出《不予受理决定书》的程序是否合法问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼；法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。本案中，被告密云区政府于2017年12月22日收到密云国土分局拟定的处理意见，于2018年5月28日才作出《不予受理决定书》，历时五个月，相关法律法规对被告履行职责的期限并无特殊规定，且被告亦未提供因为案件复杂而进行调查核实的证据，故应当认定被告超期作出决定，属于程序违法。因被告的上述违法之处并未对原告的合法权益造成实际损害，应依法确认《不予受理决定书》违法，但对原告要求撤销该决定书并责令被告重新作出行政行为的诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认被告密云区政府对原告陶某作出的《不予受理决定书》违法。原告、被告均未提起上诉。
典型意义
行政程序合法是行政行为合法的一个重要方面，行政程序违法会导致行政行为违法。但行政程序违法的情节及对公民、法人或者其他组织合法权益的影响各不相同，人民法院对行政行为的判决方式也存在差异。本案所涉及的土地权属争议本质上并非土地所有权或者使用权归属争议，而是拆迁过程中对土地面积认定问题，该争议依法不属于土地权属争议案件受理范围。因此，被告作出的不予受理决定在实体上认定上事实清楚，适用法律正确。然而，被告作出不予受理决定历时长达五个月，尽管土地权属争议处理的相关规定对被告履责期限并无具体要求，但根据正当法律程序原则的要求，被告亦应在合理期限内作出行政行为，避免久拖不决。据此，人民法院认定被诉行政行为程序违法。但由于行政程序违法情节轻微，对原告权利也未产生实际影响，故判决确认被诉行政行为违法，但不予撤销。本案有助于促进行政机关切实增强程序意识，避免违反法定程序和违背正当法律程序原则。
专家点评
北方工业大学文法学院院长、教授刘泽军：
在本案中，被告密云区政府的行为属于超期作出决定的行政行为，属程序轻微违法。因其并未对原告的权利造成实际影响，若适用撤销重作判决也不会改变实体结论，反而会造成行政资源和司法资源的双重浪费。本案最终判决确认行政行为违法，兼顾对原告程序性权利的维护和对行政机关依法行使职权的监督，以及程序违法对当事人权益实际影响程度的考虑。该案不仅为法院处理行政诉讼案件提供了有益参考，更有助于促进行政机关严格遵循正当程序，有利于维护当事人的合法权益。
行政机关行使职权时，往往更重视行政实体内容的合法性，而或多或少会忽视程序层面的规范性要求。但现代法治意义上的行政公正，包涵着实体公正与程序公正的双重要求。依法行政要求行政机关切实强化程序意识，严格按照法定程序行使职权、履行职责。本案中，法院对正当程序原则的适用，展示了维护程序正义的积极立场。依托于“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的司法理念，严格适用正当程序原则，对实现司法公正、推进依法行政更具有现实意义。
案例六
缺乏事实依据、送达程序违法的评估报告不能作为征收补偿决定的有效依据——谢某强等人诉北京市门头沟区人民政府房屋征收补偿决定案
裁判要旨
1.在国有土地上房屋征收与补偿过程中，对于未经登记的建筑并非一概不予补偿。人民政府在作出房屋征收决定前应当组织有关部门依法对房屋征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。
2.对被征收房屋价值的分户评估报告是人民政府作出征收补偿决定的重要依据。分户评估报告应当依法送达，当事人依法享有的申请复核等权利应当得到保障。未依法送达、无法保障当事人申请复核权利的分户评估报告不应作为人民政府作出房屋征收补偿决定的有效依据。
3.对分户评估报告的送达不应直接采取公告送达方式，而应先采取直接送达、邮寄送达、留置送达等其他送达方式。
基本案情
因门头沟区采空棚户区房屋整体征收项目（以下简称涉案项目）建设的需要，被告北京市门头沟区人民政府（以下简称门头沟区政府）于2012年5月28日作出涉案房屋征收决定。涉案房屋位于本案征收项目范围内，该房屋未经权属登记，有谢某某与门头沟煤矿于1986年5月21日签订的《房产转移协议书》一份，约定将北京市门头沟区矿后街X号四间由公有转为私有。另制作于1986年的《门头沟区居民翻建、扩建、新建房屋批示表》记载，申请人为谢某某，经居委会、办事处审批同意申请人翻建北房四间，面积为13米×5.6米；小南房一间，面积为5.3米×4.5米。又，谢某某与郭某某系夫妻关系，二人育有子女谢某强、谢某梅、谢某歧、谢某敏、谢某忠。谢某某于1999年4月29日死亡注销户口，郭某某于2018年7月26日死亡注销户口。2015年3月28日，北京中地联合房地产评估有限公司（以下简称中地公司）针对涉案房屋出具评估报告，载明被征收人谢某某（已故），该房屋建筑面积为152.80平方米，货币补偿方式房屋征收评估价款为2544109元，房屋置换评估价款为181159元，估价时点为2012年5月28日。该评估报告于2017年1月1日在《法制日报》上进行公告。2017年4月22日，门头沟区房屋征收事务中心将被征收房屋认定面积在征收范围内公示。因门头沟区政府房屋征收办公室未能就房屋征收补偿事宜与被征收人达成补偿协议，其于2018年2月5日报请门头沟区政府作出房屋征收补偿决定。2018年2月13日，门头沟区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十六条规定对被征收人谢某某（已故）作出被诉征收补偿决定，将谢某某、谢某强、谢某梅、谢某歧、谢某敏、谢某忠列为权利人，并于2018年2月23日进行送达，由谢某歧签收。原告谢某强等人不服，提起行政诉讼，请求撤销被诉房屋征收补偿决定。
裁判结果
北京市第四中级人民法院经审理认为：根据《征补条例》第二条的规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。依据上述规定，国有土地上房屋征收项目的被征收人应为被征收房屋的所有权人。本案中，涉案房屋未进行权属登记，被告迳行将已故的谢某某确定为被征收人缺乏法律依据和事实依据，且未明确被征收房屋性质，即作出征收补偿决定，属于事实认定不清。《征补条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合；调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理；对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。中华人民共和国住房和城乡建设部印发的建房〔2011〕77号《国有土地上房屋征收评估办法》第九条规定，房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象；房屋征收部门应当向受托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况，包括已经登记的房屋情况和未经登记建筑的认定、处理结果情况；调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布；对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准；对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。本案中，门头沟区政府未向本院提交涉案房屋征收评估前组织有关部门对被征收房屋情况进行调查、处理和认定的证据材料，对于北京三友宇天测绘有限公司出具的测绘示意图、中国四维测绘技术有限公司出具的涉嫌大面积抢建院落时相卫片影像对比情况报告以及中地公司出具的《评估报告》中认定被征收的涉案房屋建筑面积的变化既未说明理由，亦未提供充分的事实依据和法律依据，同时也未提供充分证据否定五原告提交的《房产转移协议书》及《城镇个人住公房需建临时房审批表》的合法性，属于事实认定不清、证据不足。
《征补条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估；对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条第一款规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。第二十二条规定，被征收人或者房屋征收部门对原房地产评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。本案所涉的《评估报告》将已故的谢某某确定为被征收人，未履行直接送达、邮寄送达等程序，直接将《评估报告》进行公告送达。《评估报告》确定被征收人的方式及送达方式剥夺了涉案房屋实际权利人获得该报告及提出异议的权利，属于违反法定程序，已侵害五原告合法权益。故被告门头沟区政府将《评估报告》作为被诉房屋征收补偿决定的依据不符合法规规定。综上，判决撤销被告门头沟区政府所作被诉房屋征收补偿决定。
典型意义
有征收必有补偿。国家基于公共利益需要征收房屋，必然要采取措施弥补被征收人的损失。房屋征收补偿决定系房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议时对被征收人作出的强制补偿方式。房屋征收补偿决定既要以客观真实中立的评估报告为依据，又要遵循告知、送达等法定程序。区政府作为本辖区内的房屋征收补偿责任主体，在征收和补偿过程中应当组织房屋征收部门履行对被征收房屋进行调查、登记，认定、处理的法定程序。如果被征收房屋的权属未调查清楚，征收补偿的对象则有可能发生错误，如果对于未登记建筑不进行调查、认定、处理，被征收人的补偿利益可能会减损。上述情况将有可能导致评估报告的对象、补偿金额等内容无法达到客观真实，补偿决定也因存在事实认定不清、程序违法等情形而违法。本案裁判对涉案房屋征收补偿决定作出过程中被征收房屋的调查、登记、处理、认定程序的违法之处予以指明，有效并充分保障了被征收人的合法权益。
专家点评
北方工业大学文法学院院长、教授刘泽军：
近些年来，房屋征收征补案件纠纷频发，其中最为突出的矛盾就是征收补偿问题。征收补偿是否公平公正，房屋征收工作是否有序顺利推进，要求行政机关既要严格适用法律规定，认真对待被征收人的合法权益，又要严格按照法定程序推进征收工作，充分保障被征收人的知情权、参与权、救济权等程序性权利。在具体征收补偿过程中，行政机关对于征收范围内有关建筑的调查、认定、处理，以及对被征收房屋所作的分户评估报告等所有行政行为，均应当严格遵循实体性规则与程序性规则的双重要求。基于程序违法的征收行为，会直接侵害被征收人的合法利益。
本案中，法院基于对涉案行政行为实质合法性认定中的明确细化，以及在程序合法性认定中的严格规则适用，最终作出撤销裁决，为行政征收补偿类案件的处理提供了可复制的处理模式。以具体案件的事实分析为前提，严格适用现行法律规范，将有助于实现司法对行政机关依法行使行政职权的有效监督，维护当事人的合法权益，真正实现公共利益与私人利益的平衡。
案例七
收养关系在公房承租人变更审查中可认定为家庭成员关系——李某诉北京市东城区人民政府行政答复案
裁判要旨
1.自收养关系成立之日起，养父母与养子女间的权利义务关系，适用法律关于父母子女关系的规定。
2.根据《北京市公有住宅租赁合同》第七条的规定，租赁期限内原承租人外迁或死亡的，原承租人的养子女或养父母提出承租申请，且符合与原承租人同一户籍共同居住两年以上，又无其他住房等条件，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。
基本案情
涉案房屋系北京市东城区房屋土地经营管理二中心永外分中心（以下简称永外分中心）管理的直管公房。2000年4月1日，永外分中心与刘某某签订公有住宅租赁合同。李某某与其妻刘某某于1979年4月收养原告李某为养女，并将其抚养成人。2008年10月23日刘某某去世。后李某某与李某因生活琐事常发生矛盾。2008年11月，李某某诉至法院要求解除与李某的收养关系。该案经北京市第二中级人民法院于2009年7月16日作出（2009）二中民终字第12660号民事判决，解除李某某与李某的收养关系。2015年3月李某某去世。2017年9月1日，原告李某向永外分中心提出《变更房屋承租人申请》，永外分中心于同年12月5日作出被诉答复，主要内容为：根据（2009）崇民初字第161号和（2009）二中民终字第12660号民事判决的判决内容，李某已不是原承租人家庭成员，也非原承租人其他家庭成员，故李某不具备申请承租人变更的主体资格，对李某的公房承租人变更申请不予变更。原告李某不服，提起行政诉讼，请求判决撤销被诉答复,责令被告北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）重新作出答复。
裁判结果
北京市第四中级人民法院经审理认为：《北京市公有住宅租赁合同》第七条规定：“租赁期限内，乙方外迁或死亡，乙方同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。”《北京市公有住宅租赁合同中部分条款及有关问题的说明》第三条规定：“合同第七条中规定的有关问题…新的承租人原则上须为原承租人的直系亲属”。上述规定将公房管理机关对承租人资格审查的时点作了一定限制，说明政府对公房的管理不仅要基于承租人对公有房屋居住使用的现实需要，还需综合考量房屋的历史利用状况。《中华人民共和国收养法》第十条第二款规定，有配偶者收养子女，须夫妻共同收养。该规定明确养子女与养父母同时建立家庭成员关系。该法第二十六条规定，收养人在被收养人成年以前，不得解除收养关系，但收养人、送养人双方协议解除的除外，养子女年满十周岁以上的，应当征得本人同意；收养人不履行抚养义务，有虐待、遗弃等侵害未成年养子女合法权益行为的，送养人有权要求解除养父母与养子女间的收养关系；送养人、收养人不能达成解除收养关系协议的，可以向人民法院起诉。该法第二十七条规定，养父母与成年养子女关系恶化、无法共同生活的，可以协议解除收养关系；不能达成协议的，可以向人民法院起诉。以上规定明确了解除收养关系的法律途径。被告依据2009年原告与其养父解除收养关系的民事判决，作出被诉答复。因收养关系的解除是指依法终止原有的亲属关系以及权利义务关系，其中涉及解除相应的人身关系和财产关系。本案中，考虑原告自小被原承租人夫妻收养，2008年原承租人去世，次年原告与其养父通过诉讼方式解除收养关系。对原告是否满足原承租人“家庭成员”条件的审查应结合《北京市公有住宅租赁合同》第七条的规定适当放宽，以保障其相应权利。故被诉答复以原告非原承租人家庭成员为由对其公房承租人变更申请不予变更失当，该答复应予撤销。据此，判决撤销被诉答复，责令被告东城区政府在判决生效之日起六十日对原告的更名申请重新作出处理。一审宣判后，双方当事人均未提起上诉。
典型意义
本案对有权提出公房承租人变更申请的家庭成员作出了符合立法本意的认定，对于人民法院审理公房管理案件具有参考价值。公房承租人变更涉及原承租人共同居住家庭成员的重大居住利益。根据公房管理的行政惯例，家庭成员的认定以申请变更人与原承租人系直系亲属为原则，而收养关系是一种法律拟制的父母子女关系。根据收养法的规定，养父母与养子女之间的收养关系适用法律关于父母子女关系的规定。养父母与养子女自收养关系成立之时组成家庭，共同扶持、赡养，形成父母子女之间的权利义务关系。如果机械地将养父母与养子女之间的关系排除在家庭成员范围之外，既不符合收养法及公房管理规定的应有之义，也有违中华民族传统的家庭观念和道德。本案中，虽然李某与其养父解除了收养关系，但在收养关系存续期间，李某与原承租人属于父母子女关系，被诉答复以原告非原承租人家庭成员为由对其公房承租人变更申请不予变更不具有合法性及合理性。人民法院通过依法裁判有效维护了行政相对人的重大保障性居住权益，通过释法析理向社会传达了传承优良家庭观念的司法理念。
专家点评
中国人民大学法学院副教授喻文光：
本案的核心争议是原告李某是否具备申请公房承租人变更的主体资格。根据《北京市公有住宅租赁合同》第七条的规定，申请人必须满足的核心条件有四项：1.乙方（原承租人）的家庭成员；2.同一户籍共同居住两年以上；3. 无其他住房；4.其他家庭成员无异议。本案中原告提供的合法证据表明其符合2-4项条件。案件的争议点由此聚焦于原告作为原承租人的养女是否属于《北京市公有住宅租赁合同》所规定的“家庭成员”，而北京市房屋土地管理局关于对《北京市公有住宅租赁合同》中部分条款及有关问题的说明，强调合同第七条中“新的承租人原则上为原承租人直系亲属”。案件的争议点就转化为如何对“家庭成员”进行法律解释。从文义解释的角度而言，前述政策法规已经将家庭成员原则上界定为直系亲属。而根据民法、婚姻法以及收养法，直系亲属不仅包括基于血缘和婚姻形成的社会关系，还包括通过过继和收养而形成的所谓的法律拟制的亲属关系。李某作为原承租人刘某某自1979年起收养的养女，属于规范性文件定义的直系亲属范围。即使原告的养父在刘某某去世后于2009年通过诉讼解除了收养关系，但该公房的原承租人为刘某某，原告和刘某某的收养关系在房屋承租期间一直存在。作为案外人的养父李某某与原告收养关系的解除不影响原告被认定为原承租人刘某某的家庭成员。从目的解释的角度来考察，公房租赁相关规定的目的是为了保护原承租人直系亲属的优先承租权和发挥公有房屋使用功能。李某作为原承租人的养女这一法律拟制的直系亲属亦享有优先承租权，而且李某作为领取低保的人员，承租公房完全符合公房应有的社会救济和保障功能。
法院的判决没有机械僵硬地狭义解释定义“家庭成员”这一概念，而是灵活运用文义解释和目的解释的方法，强调了收养关系作为拟制的亲属关系可以在公房承租人变更主体资格审查中被认定为家庭成员关系，保障了原告的重大居住利益，体现了在涉及民生的诉讼中“司法为民”的立场，也让每个公民在个案中感受到了司法的公正与温暖，对于人民法院将来审理类似公房管理案件具有重要的参考和指导意义，值得肯定。
案例八
复议机关应当对拆除违法建设引发的赔偿请求进行全面审查和处理——王某诉北京市平谷区人民政府行政复议案
裁判要旨
1.违法建设不属于合法的财产权益，对当事人提出的要求赔偿违法建设损失的请求，一般不应支持。拆除违法建设过程中存在可回收再利用的建筑材料的，行政机关应当给予当事人自行清理建筑残值的机会。如果行政机关实施的强制拆除行为违法，且因未尽到审慎注意义务等原因造成当事人的合法财产受到毁损的，应当根据建筑材料的合理价值、违法强制拆除行为造成的合理损失等因素承担相应的赔偿责任。
2.在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。
基本案情
2015年12月14日，北京市平谷区金海湖镇人民政府（以下简称金海湖镇政府）对原告王某于2015年5月16日在海子村西石河滩建设的砖混结构违法建设作出《限期拆除决定书》，责令原告王某于5日内拆除上述建设，并接受复查，逾期不拆除上述建设，将依法实施强制拆除。同年12月30日，金海湖镇政府作出《催告通知书》。2016年1月13日，金海湖镇政府作出《强制拆除决定书》。2016年1月14日，金海湖镇政府强制拆除原告王某在海子村西石河滩所建房屋。2016年3月11日，原告王某以金海湖镇政府为复议被申请人，向被告北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）提出行政复议申请，请求认定《强制拆除决定书》和2016年1月14日金海湖镇政府的强制拆除行为属于违法行为，并责令金海湖镇政府赔偿原告王某经济损失共计1172205.67元。2016年5月10日，被告平谷区政府作出第22号行政复议决定：一、确认《强制拆除决定书》违法；二、确认金海湖镇政府强制拆除王某在海子村西石河滩所建房屋的行为违法；三、对王某的赔偿请求不予支持。原告王某对该复议决定中的第三项内容不服，提起行政诉讼。北京市第四中级人民法院依法作出行政判决，判决撤销被告平谷区政府所作上述第三项行政复议决定，责令被告平谷区政府针对原告提出的赔偿请求重新作出处理决定。被告平谷区政府根据上述判决，就原告王某提出的赔偿请求于2017年7月7日作出本案被诉复议决定，认定原告王某无相应证据证明其建设的建筑物取得了规划审批手续，涉案建筑物应当被认定为违法建设，故原告主张的2007年的两段墙体（42500砖）、被破坏的供水、排水管道和2012年-2013年期间所建的地基（约380方石头/90元/方）、墙体等合法建筑造成的损失18万元以及2015年所有建筑损失68万元，不属于受法律保护的合法权益，不予支持；原告王某主张的屋顶丢失的全新粗钢筋16根、石棉瓦19片，丢失的鹅蛋和鹅料损失1658元，没有事实根据；原告王某主张的网店预期损失5万元为预期收益，并非直接损失，不属于行政赔偿范围；原告要求人身伤害医药费、精神损失费、后遗症治疗费200547.67元、全家精神抚慰金5万元，控制人身自由损害赔偿1万元，因现有证据不足以证明金海湖镇政府的工作人员对原告及其家人实施了殴打行为，对原告的此项主张不予支持。原告不服被诉复议决定，提起行政诉讼。
裁判结果
北京市第四中级人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，被告平谷区政府作为金海湖镇政府的上一级人民政府，依法具有应原告王某所提行政复议申请作出行政复议决定的法定职权。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，公民取得国家赔偿，应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员行使职权行为的侵害为前提条件。本案中，关于原告王某主张2007年的两段墙体（约42500砖）、被破坏的供水、排水管道和2012年-2013年期间所建的地基（约380方石头/90元/方）、墙体等合法建筑的损失18万元，2015年所有建筑损失68万元，原告虽未能向法庭提交上述墙体、供水、排水管道、地基属于合法建筑的相关证据，但平谷区政府作为复议机关在确认拆除行为违法后，仍应审查金海湖镇政府在拆除前是否依法给予原告自行拆除机会，金海湖镇政府是否尽到审慎拆除义务，是否给予原告自行清理建筑残值机会等事实，并据此判断金海湖镇政府是否应当承担相应的赔偿责任。被告平谷区政府仅以原告所建涉案建筑物属于违法建设为由对其损失不予赔偿，属于认定事实不清。关于原告提出的人身伤害医药费、精神损失费、后遗症治疗费200547.67元，全家精神抚慰金5万元，以及控制人身自由损害赔偿1万元的主张，因原告王某未能提供相关证据证明其人身权益遭受损害且相关行为已被确认违法的事实，故被告平谷区政府未对该项损失予以支持并无不当。关于原告提出的网店误工费损失，不属于《国家赔偿法》规定可给予赔偿的直接损失的范畴，故被告认定不属于行政赔偿范围并无不当。关于原告提出的屋顶丢失的全新粗钢筋16根、石棉瓦19片，丢失的鹅蛋和鹅料损失1658元的主张，本院认为，原告王某在第22号复议决定的复议程序中提交了证人张某的书面证言，用以证明正房房顶留存有钢筋、石棉瓦等物品，而被告平谷区政府认定现场仅有《拆除物品清单》中载明的物品，且该物品已经在城管部门的见证下移至院外。但被告不能证明金海湖镇政府在实施强制拆除行为时依法制作了《拆除物品清单》。且根据《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条第二款规定，实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认；当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认；实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。据此，本案中金海湖镇政府对拆除现场物品的清理程序亦违反上述规定。故本案被告认定原告主张屋顶钢筋、石棉瓦、鹅蛋和鹅料损失没有事实根据属于主要证据不足，认定事实不清。据此，被告作出的被诉复议决定主要证据不足，依法应予撤销。被告作为复议机关，需对原告的赔偿请求进行审查认定并于本判决生效之日起六十日内针对原告王某提出的因强制拆除行为造成损失的赔偿请求重新作出处理决定。另关于原告请求法院判令被告直接作出由金海湖镇政府赔偿原告损失1172205.67元的决定的主张,没有法律根据,本院不予支持。一审宣判后，双方当事人均未提起上诉。
典型意义
本案涉及行政复议机关对行政复议申请人所提赔偿请求的审查和处理，对行政机关办理同类复议案件和人民法院审理行政赔偿案件具有一定借鉴意义。本案中，复议被申请人强制拆除违法建设的行为已被复议机关确认违法，复议申请人提出了多项赔偿请求，复议机关均未支持。人民法院从法定职权、事实证据、法律依据、行政程序等方面依法对被诉复议决定的合法性进行了审查，并依据《国家赔偿法》等规定重点对行政赔偿问题进行了分析论证。从法院的判决理由看，尽管违法建设本身并不属于应予赔偿的合法财产权益，但如果拆除违法建设过程中存在可回收再利用的建筑材料，行政机关应当给予当事人自行清理建筑残值的机会。如果行政机关实施的强制拆除行为违法，且因未尽到审慎注意义务等原因造成当事人的合法财产受到毁损的，应当根据建筑材料的合理价值、违法强制拆除行为造成的合理损失等因素承担相应的赔偿责任。此外，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；但因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案有助于促进行政机关在拆除违法建设中切实增强依法行政的意识、提高依法行政的水平。
专家点评
中国人民大学法学院副教授喻文光：
本案的核心争议是行政机关违法强制拆除违法建筑应否以及如何赔偿的问题。审查原告赔偿请求权是否成立的主要法律依据是《国家赔偿法》第二条，其规定了获得国家赔偿的四个构成要件：违法行为、损害后果、违法行为与损害后果之间存在因果关系、受损害的是合法权益。本案中，行政机关强拆行为的违法性已得到复议机关和法院判决的确认，这一点没有任何争议。对于损害后果的确定则涉及举证责任的分配。本案判决依据行政诉讼法和国家赔偿法确定的举证责任规则，明确强调“原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”，由此确定了具有争议的损害后果的举证责任，非常值得肯定。关于违法行为与损害行为之间的因果关系，对于有证据支持的事实法院予以认定，而没有证据支持的人身损害等事实则不予认定，判决也作出了合理的论证。
本案中最重要的争议焦点在于是否以及存在哪些可以获得赔偿的“合法权益”。违法建筑物本身不属于合法权益，因此无法纳入国家赔偿范围，这一点没有疑义。但建筑物本身违法并不意味着建筑材料亦随之变成非法财物。建筑材料属于当事人的合法财产。根据最高院的既有裁判规则，对于通过适当、合法方式拆除可回收、可利用的废旧建筑材料，属于当事人的合法权益。行政机关违法强制拆除造成损失的，依法应当予以赔偿（（2016）最高法行申605号）。行政机关违反法定程序及采取的手段、方式不适中、不正当，导致建筑材料受到明显不合理、过度毁损的，应当根据建筑材料的合理价值、违法强制拆除行为造成的合理损失等因素承担相应的赔偿责任（（2017）最高法行申3854号）。本案判决在充分吸收既有裁判规则精华的基础上，结合行政强制法规定的正当程序和充分保障行政相对人合法权益的原则，强调在拆除违法建筑中存在可回收再利用的建筑材料时，行政机关应当给予当事人自行清理建筑残值的机会，并提出了行政机关的“审慎注意义务”这一概念，指出若行政机关未尽到审慎注意义务，造成当事人的合法财产受到毁损的，应当根据建筑材料的合理价值、违法强制拆除行为造成的合理损失予以赔偿，从而进一步细化和推进了既有裁判规则，对后续案例具有重要的借鉴价值，非常值得肯定。对于违法建筑内外存放的物品，如钢筋和石棉瓦等物品，法院则认定属于当事人的合法权益。该判定完全具有法律依据，因为现有法律规定要求行政机关在实施强拆前要通知当事人清理物品，依法制作《拆除物品清单》，并对相关物品进行提存保护等，说明立法者是明确区分违法建筑物本身和当事人的其他合法财产的。当事人所有的、存放于建筑物内外的物品属于其合法权益，应当给予合法保护，若根据相关证据能够认定其遭受损失，则应获得相应赔偿。
违法强拆一直是牵动社会敏感神经的涉及民生的多发案件。在本案中，法院对行政复议决定进行了全面审查，遵循既有的行政机关违法拆除违法建筑赔偿范围的裁判规则，并在进一步完善和细化相关规则的基础上，仔细甄别涉案的三类不同财产是否属于应当保护的合法财产，并准确运用赔偿案件的举证责任规则，作出了合法合理的公正判决，维护了当事人的合法权益，取得了司法判决法律效果、政治效果和社会效果的和谐统一，值得充分肯定。
案例九
行政处罚决定是否构成明显不当的认定和处理——某涂料公司诉天津市北辰区环境保护局环保行政处罚上诉案
裁判要旨
实施行政处罚应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。两个或两个以上同类违法行为的具体情节、社会危害程度等存在差异的，行政机关在确定行政处罚种类和幅度时应当考虑这种差异性。原告仅以行政机关对同类违法行为作出的行政处罚更轻为由主张对其所作的行政处罚明显不当，但并无证据证明违法行为的具体情节和社会危害程度等相同或相当的，人民法院一般不予支持。
基本案情
天津市某涂料有限公司（以下简称某涂料公司）成立于1998年4月1日，经营范围是醇酸油漆、有机硅漆、聚氨酯漆、丙烯酸漆、环氧漆、水性内外墙涂料制造、销售。2017年5月21日，天津市北辰区环境保护局（以下简称北辰区环保局）对某涂料公司进行执法检查，发现其从事醇酸油漆加工生产，工艺为混配、研磨。混配、研磨过程产生挥发性有机废气直排，未按规定建有废气治理设施。检查时存在生产迹象，最后一日生产时间为2017年5月20日。北辰区环保局于2017年5月27日作出《行政处罚听证告知书》，告知某涂料公司，依照《天津市大气污染防治条例》第八十五条第一款规定，拟对其作出处二万元以上二十万元以下罚款。同日，北辰区环保局作出《责令改正违法行为决定书》，责令其立即停止未在密闭空间或者设备中进行产生含挥发性有机物废气的生产经营活动，限于接到责令改正决定书之日起1日内改正违法行为。次日，北辰区环保局将《责令改正违法行为决定书》和《行政处罚听证告知书》送达某涂料公司。某涂料公司逾期未进行陈述、申辩，也未提出听证申请。2017年8月29日，北辰区环保局作出被诉行政处罚决定，认定某涂料公司实施产生含挥发性有机物废气的生产经营活动，未在密闭空间或者设备中进行的环境违法行为，违反《天津市大气污染防治条例》第五十三条的规定，依据《天津市大气污染防治条例》第八十五条第一款的规定，罚款四万元。次日，北辰区环保局将该处罚决定送达某涂料公司。某涂料公司不服，向天津铁路运输法院提起行政诉讼。该院经审理，判决驳回某涂料公司的诉讼请求。某涂料公司仍不服，向北京市第四中级人民法院提起上诉。
裁判结果
北京市第四中级人民法院经审理认为：关于北辰区环保局对于辖区内环境违法行为具有进行查处并作出处罚决定法定职权，符合法定程序，同意一审法院认定意见。《天津市大气污染防治条例》第五十三条的规定，产生含挥发性有机物废气的生产经营活动，应当在密闭空间或者设备中进行，并按照规定安装、使用污染防治设施。《天津市大气污染防治条例》第八十五条第一项规定，违反本条例挥发性有机物污染防治规定，产生含挥发性有机物废气的生产经营活动，未在密闭空间、设备中进行，由环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，并处二万元以上二十万元以下罚款。本案中，北辰区环保局提交的现场检查笔录、现场照片、调查询问笔录能够证明某涂料公司未在密闭空间或者设备中，进行产生含挥发性有机物废气的生产经营活动，已经构成违反《天津市大气污染防治条例》第五十三条的行为，属于该条例第八十五条第一项规定的应予处罚的情形。故北辰区环保局对某涂料公司进行处罚事实清楚。关于被诉处罚决定的处罚幅度是否适当问题，《中华人民共和国行政处罚法》规定行政处罚遵循公正、公开的原则，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。《天津市大气污染防治条例》第八十五条第一项规定，违反本条例挥发性有机物污染防治规定，产生含挥发性有机物废气的生产经营活动，未在密闭空间、设备中进行，由环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，并处二万元以上二十万元以下罚款。北辰区环保局针对某涂料公司的违法行为决定罚款四万元，在二万元以上二十万元以下的法定罚款幅度内，属于幅度较低的处罚。针对某涂料公司提出北辰区环保局对于同类违法行为作出明显不当处罚的主张，北辰区环保局主张某涂料公司有不配合执法的情形，但在法定期限内未提供相应证据加以证明，被诉处罚决定确有不当。但北辰区环保局对某涂料公司罚款4万元，仅比法定最低金额高2万元，4万元的罚款金额与某涂料公司的违法行为不存在不相称的情形，不足以认定被诉处罚决定构成明显不当。且现有证据也不能证明某涂料公司与其他同类违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，故某涂料公司的主张缺乏事实及法律依据，不予采纳。综上，判决驳回上诉，维持一审判决。
典型意义
根据《最高人民法院关于指定北京市第四中级人民法院管辖天津铁路运输法院审理的环境保护行政案件上诉的通知》的规定，天津铁路运输法院审理的环境保护行政案件的上诉案件由北京市第四中级人民法院审理。本案系北京市第四中级人民法院审理的首例该类二审行政案件。对该类案件实行跨区划管辖审理，有助于排除地方干预，亦有助于统一京津冀环境保护行政执法和行政裁判的标准尺度。本案的争议焦点在于被诉行政处罚决定是否构成明显不当。北辰区环保局主张某涂料公司有不配合执法的情形，但在法定期限内未提供相应证据加以证明，被诉处罚决定确有不当。但结合环境保护整治工作的实际情况，认定针对某涂料公司的4万元罚款属于法定处罚幅度内较低的处罚，并未构成“畸重”。且现有证据也不能证明某涂料公司与其他同类违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。据此，人民法院认定被诉行政处罚决定尚不足以构成明显不当。本案判决对于准确理解行政诉讼法第七十条所规定的“明显不当”审查标准具有借鉴意义。
专家点评
南开大学法学院副院长、教授宋华琳：
对环境保护行政案件实行跨区划管辖审理，有助于统一京津冀环境保护行政执法和行政裁判的标准，从而为推进生态文明建设提供更为有力的司法保障。
根据《行政诉讼法》第70条的规定，行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。根据《行政诉讼法》第77条的规定，行政处罚明显不当，人民法院可以判决变更。但关于如何界定行政行为属于“明显不当”，未予以明确的规定。
本案中，法院认为，虽然被告未在法定期限内提供相应证据，证明原告具有不配合执法的情形，以支持其作出不同于先例的处罚决定，存在“裁量瑕疵”，但4万元罚款属于法定处罚幅度内较低的处罚，不存在“畸重”的情形，故认定被告作出的4万元罚款不构成“明显不当”。
本案裁判以“结果畸轻畸重”作为界定行政行为“明显不当”的标准，区分了“不当”与“明显不当”之间的差异。行政行为应当努力做到相同情况相同处理，相近情况相近处理，不同情况不同处理。采用“畸轻畸重”作为界定“明显不当”的标准，既体现了行政诉讼中合法性审查的中心地位，也兼顾了对缺乏合理性行为的司法监督，体现了司法对行政裁量空间的尊重，较为清晰地厘定了司法与行政的界限。本案所确立的裁判规则对于同类案件的审理具有较强的示范意义。
案例十
行政复议案件中申请人与原行政行为是否存在利害关系的认定标准——王某诉北京市东城区人民政府行政复议案
裁判要旨
1.在国有土地上房屋征收过程中，被征收人与发改委对企业提交的项目投资任务书（项目申请报告）的批复行为不存在法律上的利害关系，其不具有针对该批复行为提出行政复议申请的主体资格。
2.行政复议申请人应当与其申请复议所针对的原行政行为具有利害关系。当申请人并非原行政行为的直接相对人时，行政复议机关在判断利害关系是否存在时，应当考虑原行政行为所依据的实体法律规范所规定的应予考虑和保护的权益范围。当申请人所主张的权益不属于该实体法律规范所规定的应予考虑和保护的权益时，一般可认定该申请人与原行政行为不具有利害关系。
基本案情
2016年7月5日，东城区发改委针对北京某置业开发有限公司报送的《关于申请办理东城区望坛棚户区改造项目投资任务书的请示》作出涉案批复，主要内容涉及项目实施单位、建设地点、建设内容、总投资及资金来源等。王某认为该批复对其位于该项目征收范围内的房屋的权益产生重大影响，向北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）提出行政复议申请，请求确认该批复违法并依法予以撤销。2017年11月12日，东城区政府作出被诉复议决定，认定王某与东城区发改委的批复行为不具有利害关系，其复议申请不符合行政复议受理条件，决定驳回王某的行政复议申请。王某不服，提起行政诉讼，请求撤销被诉复议决定，并责令被告东城区政府限期受理其行政复议申请。
裁判结果
北京市第四中级人民法院经审理认为：《国务院关于投资体制改革的决定》规定，区县政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护公共安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化产业布局、保障公共利益、控制交通流量、防止出现垄断等方面进行核准。《政府核准投资项目管理办法》第四条规定，项目核准机关对企业提交的项目申请报告，应当主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面依法进行审查，作出是否予以核准的决定，并加强监督管理。参照上述规定，发展改革部门对企业提交的项目申请报告的批复并不直接涉及征地拆迁、拆迁补偿安置等事宜。本案中，原告王某针对涉案批复向被告东城区政府申请行政复议，但其并非该批复的相对人，且原告王某主张的房屋权益并不在东城区发改委作出该批复时应考量和保护的范围之内。因此，原告王某与该批复之间不具有法律上的利害关系，其向被告东城区政府提出的行政复议申请不符合法定受理条件。据此，判决驳回原告王某的诉讼请求。
典型意义
本案的焦点是被征收人王某与发改委就征收项目投资任务书作出的批复是否具有法律上的利害关系，其能否申请行政复议。发改委对项目投资任务书所作的批复，属于行政机关对行政相对人作出的直接影响其权利义务的行政行为，对外产生法律效果。但是，原告王某并非该批复的直接相对人。判断王某是否具有针对该批复申请行政复议的资格，还应当考虑该批复所依据的实体法律规范，考察该实体法律规范是否要求行政机关在作出该类批复时考虑和保护王某所主张的权益。从发改委作出涉案批复所依据的《国务院关于投资体制改革的决定》、《政府核准投资项目管理办法》的规定看，行政机关对企业提交的项目申请报告，主要从维护公共安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化产业布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行审查。王某主张的房屋财产权益并不在发改委作出涉案批复应考量和保护的范围之内。从内容看，涉案批复涉及项目实施单位、建设地点、建设内容、总投资及资金来源等内容，亦不直接涉及征地拆迁、拆迁补偿安置等事宜。因此，王某与该批复之间不具有法律上的利害关系，其向被告提出的行政复议申请不符合法定受理条件。本案对于准确认定行政复议申请人资格具有借鉴意义。
专家点评
中国政法大学法学院教授赵宏：
复议申请人和被申请复议的行政行为之间是否具有利害关系，以及原告和被诉行政行为之间是否有利害关系，一直以来都是行政复议和行政诉讼的核心问题；如何认定和识别“利害关系”也因此一直都是行政复议和行政诉讼的难题。在行政审判中，法院曾一度将“利害关系”理解为“实际影响”。但自2017年“刘广明诉张家港市人民行政复议案”后，主观公权利和保护规范理论成为我国行政审判实务中解释“利害关系”的全新基准。所谓主观公权利是公民在公法领域所享有的，可向行政要求为一定行为、不为一定行为或承担一定容忍义务的权利和利益。而公民、法人或其他组织也只有主观公权利受到行政行为影响，存在受到损害可能性的，才与行政行为具有法律上的利害关系，才形成了行政法上的权利义务关系，才具有原告主体资格，才有资格提起行政诉讼。既然行政诉讼所保护的是公民的主观公权利，对主观公权利的判定则同样需诉诸与之紧密相连的“保护规范理论”，这一理论是以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。
本案的裁判同样依据了上述原理和判定步骤。法院在认定行政复议申请人与被申请复议的行政行为之间是否具有利害关系，同样是诉诸被申请人在作出被申请复议的行政行为时所依据的行政实体法，将其作为案件的系争规范，通过解释系争规范的“保护目的”，来判断该规范是否要求行政机关考虑、尊重和保护复议申请人诉请保护的权益。在此思路之下，法院在裁判中首先认为本案的系争规范是《国务院关于投资体制改革的决定》和《政府核准投资项目管理办法》，但法院在解释上述规范的目的时认为，上述规范要求行政机关在进行项目批复时所应考虑的主要是“维护公共安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化产业布局、保障公共利益、控制交通流量、防止出现垄断等”利益，并不包含对征地拆迁和拆迁补偿事宜，因此，并不包含对属于该项目征地范围内的房屋所有人或使用人的权益的保护。因此，复议申请人在本案中并无权主张自己的主观公权利受损，其与被申请复议的行政行为之间也不具有法律上的利害关系。
适用主观公权利和保护规范理论来对“利害关系”和原告资格进行解释，打破了传统行政审判认为“原告主张权益应属诉讼法明确列举”的认识窠臼，使对当事人行政诉权的探求转向对被诉行政行为所依据的实体法规范的解释。行政实体法和诉讼法因此得以打破区隔，建立起真正连接。而且将当事人行政诉权的依据诉诸当事人在实体法上的请求权，也有助于破除我国此前的“行政诉权列举主义”，并有助于未来迈向“行政诉权概括主义”。既然对当事人行政诉权的探求应诉诸其在行政实体法上的请求权，那么只要原告所主张的是自己的实体请求权，就应认为其拥有诉权。
通过主观公权利和保护规范理论来释解我国行政诉讼的原告资格和利害关系，又与我国行政诉讼的整体功能定位相关，正如最高人民法院在刘广明案所指出的，行政诉讼的立法宗旨体现了权利保护和权力监督的统一。但行政诉讼虽有一定的公益性，却显然不能将原告主体资格范围无限扩大，使行政诉讼变相成为公益诉讼。现行行政诉讼法在确定原告主体资格问题上，总体上坚持主观诉讼而非客观诉讼理念，行政诉讼首先以救济原告权利为目的。既然行政诉讼的功能主要在于对个人权益的保护，那么原告本人需要提供证据证明其存在与普通公众不同的独特的权益，且这种权益受行政实体法律规范所保护，并存在为被诉行政行为侵害的可能性。
主观公权利和保护规范理论，不仅将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，从而具有较强的实践指导价值，也与我国行政诉讼法规定的“行政行为合法性审查原则”相互契合。法院对行政行为合法性的评判，除了依据行政诉讼法，更要依据行政机关所主管的行政实体法；在实体问题上的判断，更多是依据行政实体法律、法规、规章甚至规范性文件。如果原告诉请保护的权益，并不是行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益，即使法院认可其原告主体资格，但在对行政行为合法性进行实体审查时，仍然不会将行政机关未考虑原告诉请保护权益之情形，作为认定行政行为违法的标准。
值得注意的是，保护规范理论将主观公权利的判定回溯到实体法规范的“个人利益指向”的解释上。但在解释的过程中，如何在遵守既定法理和法教义的框架下，使法解释保持一定的开放性，并为主观公权利的扩展留下适度空间就成为关键问题，否则，主观公权利和保护规范理论的适用虽然会有效防堵滥诉的发生，但同样也可能无法应对公法不断扩张的权利保护需求。为达到上述目的，就需要在适用保护规范理论过程中保持一定的弹性和开放性。在选择解释方法时也应以客观解释和体系解释为宜。
供稿：北京四中院
编辑：郭泽晋 袁天鹤 谢伟辉
