摘 要：实行宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”是我国新一轮宅基地制度改革的基本方向, 但如何理解宅基地“三权分置”的基本内涵及其功能价值, 并据此探索可能的实现路径仍是亟待解决的问题。本文借鉴承包地“三权分置”相关研究, 首先诠释宅基地“三权分置”的基本内涵, 并在探讨其产生的功能价值的基础上, 进一步提出实现宅基地“三权分置”的可能路径。笔者认为, “三权分置”格局下宅基地农户资格权应定位为成员权, 具有占有、收益和处分等权能;而宅基地使用权为用益物权, 包含占有、使用、收益和处分等权能。宅基地“三权分置”可以实现产权明晰、价值显化、资源整合、制度完善等四方面功能价值。因此, 探索宅基地“三权分置”必须依据我国基本国情和农村实际, 按照“落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权、适度放活宅基地使用权”的原则, 修改相关法律法规, 同时还要加强配套政策设计, 具体包括推进宅基地农户资格权和使用权登记制度、实行宅基地农户资格权有偿使用制度、建立宅基地农户资格权有偿退出机制、构建宅基地使用权抵押运行机制、健全宅基地“三权分置”风险保障措施。
一、引言
宅基地是我国农民最重要的财产。中华人民共和国成立以来, 形成于计划经济时代、带有明显身份性和福利性的宅基地使用制度在保障农民基本居住权利和农村社会稳定方面发挥了极其重要的历史作用。然而, 随着我国工业化、城镇化进程的快速推进, “无偿、无限期、无流转”的宅基地制度在市场经济背景下显得极不适应, 甚至给农村经济社会发展和农民生活福利改善都带来了不利影响, [1][2]因此, 围绕宅基地制度的相关改革一直是党和国家关注的焦点。
纵观建国以来宅基地制度发展历程, 大致可以分为三个阶段:1949~1962年, 宅基地归农民私有, 农民可以自由买卖、租赁宅基地;1962~2000年, 宅基地归集体所有, 农民一律不得私自买卖、出租宅基地;2000年至今, 宅基地所有权仍归集体所有, 但宅基地上的房屋可以在集体经济组织内部转让, 禁止城镇居民购买宅基地。[3]时至今日, 在党的十八届三中全会和十九大工作报告中相继提出“赋予农民更多财产权利”、“深化农村集体产权制度改革, 保障农民财产权益”的背景下, 宅基地制度改革再启征程。2015年初, “三块地”改革试点在全国部分县市拉开大幕, 宅基地就是其中的核心部分;2018年中央一号文件明确提出, 探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”, 落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权、适度放活宅基地使用权。据此可以看出, “三权分置”将成为新一轮宅基地制度改革的基本方向。
目前, 学术界就“三权分置”展开的讨论大多集中于承包地, 而关于宅基地“三权分置”的研究尚处起步阶段, 研究成果甚为缺乏。实际上, 宅基地和承包地虽然用途各异, 但同属集体土地范畴, 在保障农村经济社会发展和农民基本权益方面具有相似作用, 改革实践中面临的困难也有相通之处, 因此, 可以借鉴承包地“三权分置”办法, 对宅基地实行所有权、资格权和使用权“三权分置”。本文将借鉴承包地“三权分置”相关研究, 首先诠释宅基地“三权分置”的基本内涵, 并在探讨其产生的功能价值的基础上, 进一步提出实现宅基地“三权分置”的可能路径。
二、宅基地“三权分置”的基本内涵
当前, 宅基地实行所有权、使用权“两权分离”, 所有权属于集体经济组织, 使用权为集体经济组织内成员依法在集体所有的宅基地上享有的建造房屋以使用居住的权利, 具有一定资格的集体成员才能取得宅基地, 因而宅基地使用权具有成员权和用益物权的双重属性。[4]现行“集体所有、成员使用、无偿取得、长期占有、限制流转”的宅基地制度主要是为了保障农民居住权, 然而随着我国城乡社会结构的变化, 该制度面临的问题也日益突出, 其中最大的挑战就是如何平衡宅基地居住保障功能和财产价值功能。[5]为了进一步保留和发挥宅基地居住保障功能, 同时更好地实现宅基地财产价值功能, 赋予农民更多财产权利, 2018年初, 原国土资源部部长姜大明在全国国土资源工作会议上首提推进宅基地“三权分置”, 将宅基地由目前的“两权” (所有权和使用权) 进一步细分为“三权” (所有权、资格权和使用权) , 按照“落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权、适度放活宅基地使用权”的原则探索改革路径。实际上, “两权分离”和“三权分置”下的宅基地所有权并无差异, 是指集体经济组织作为所有者依法对宅基地享有的占有、使用、收益和处分的排他性完全权利。所以, 对分离后宅基地农户资格权和使用权的权利内涵进行清晰界定才是宅基地“三权分置”的关键所在。
1. 权利性质
界定宅基地农户资格权和使用权的权利内涵, 首先需要明确二者的权利性质。而如何定位宅基地农户资格权和使用权的权利性质, 可以从承包地“三权分置”的相关研究中得出一些启示。当前, 学术界关于承包地“三权分置”后土地承包权和经营权权利性质的讨论可谓众说纷纭, 其中主流观点大致分为两种:一种观点基于权能分离理论, 认为承包权和经营权均为物权, 承包权是农户凭借集体成员资格获得的一种单独物权性质的财产权, 而经营权源于承包权, 并负载着促进农业发展、农民增收的功能, 因而也应是一种物权。[6][7]另一种观点认为承包权是一种资格, 而并非是一种实实在在的财产权, 因而承包权属于成员权的一种, 经营权才属物权范畴。[8][9]显然, 不同的权利性质必然导致权利内涵的迥异。针对上述第一种观点, 有学者认为土地承包经营权作为一项物权, 无法再分解为土地承包权和土地经营权两项物权, 这不符合他物权设立的基本法理。同时, 还有学者指出, 在同一宗土地上设置过多的权利容易造成现行法律体系的混乱和相关权利内容间的龃龉, 在既有的产权体系之上对土地承包经营权的内容或权能进行丰富和完善显得更为合适。[10][11]
“三权分置”下的宅基地农户资格权、使用权对应于土地承包权、经营权, 农户资格权以延续土地的居住保障功能为功能定位, 只是明确了获取宅基地的资格, 是一种身份性权利, 并非实实在在的财产权;而宅基地使用权以促进农村发展、实现农民增收为功能定位, 要保障该功能实现, 则需要将其定位为实实在在的物权。综上, 笔者认为, 明确及创设具有成员权效力的农户资格权和具有物权效力的宅基地使用权, 将宅基地农户资格权定位为成员权、宅基地使用权定位为对集体所有宅基地的用益物权, 即可在符合“一物一权”原则下, 实现宅基地所有权、资格权和使用权并存于一物。这种产权制度也符合“宅基地所有权 (集体) ———宅基地农户资格权 (成员) ———宅基地使用权 (使用者) ”的物权分离逻辑, 在立法技术和修法成本上具有一定优势。
2. 权能范围
确定宅基地农户资格权和使用权二者性质之后, 需要进一步明晰其权能范围。在此, 同样可以从承包地“三权分置”中得出相关启示。关于土地承包权, 一些学者将其权能简单概括为占有和处分权, [12]这种界定方式显然过于笼统, 为了更好地实现土地承包权权利功能, 另一些学者将土地承包权的处分权能进一步细分为收益权、继承权、退出权等权能。[13][14]而在界定土地经营权权能时, 学者们对土地经营权所包含的占有权、使用权和收益权这三项权能大体上持肯定态度:土地经营权流转后, 土地经营权获得者享有对承包地的占有权、在承包地上进行农业生产的使用权以及使用承包地获得经营利润的收益权;[15][16]而关于处分权的表述则莫衷一是, 一些学者认为土地经营权享有“一定范围的处分权”, 或者简单将处分权具体化为“抵押和入股的权利”, 还有一些学者直接在其研究中不涉及该项权能的表述。[17][18]
笔者认为, 对于宅基地农户资格权, 其主要特征如下:一是作为成员权, 它属于一种身份性权利, 承担着重要的居住保障功能;二是权利主体必须为本集体经济组织内成员;三是作为一种身份性权利, 其流转必须受到严格限制, 通常只允许其在本集体经济组织内流转;四是当权利人所在家庭完全脱离集体经济组织, 转为非农户口时, 可主动放弃该项权利, 将其有偿归还给集体。因此, 农户资格权权能范围应该包括: (1) 占有权, 表现为宅基地分配资格的维持权、流转到期收回权及利用的监督权; (2) 收益权, 表现为征收补偿权以及有偿流转、退出等权能; (3) 处分权, 分为转让权、继承权和退出权三种, 具体表现为通过转让成员资格或转移成员权利的行为、符合宅基地继承条件的继承人对宅基地进行合法继承的权利、自愿放弃申请宅基地以及将宅基地退还给集体经济组织的权利。
而对于宅基地使用权, 其主要包括如下特征:一是作为用益物权, 它属于实实在在的财产权, 承载着促进农村发展、实现农民增收的功能;二是理论上本集体经济组织之外的社会群体也可成为其权利主体;三是作为一项财产性权利, 其可以通过出租、赠与、继承和抵押等方式自由流转;四是它属于有限期物权, 存续期限由宅基地农户资格权权利人和使用权权利人约定。因此, 宅基地使用权权能范围应该包括: (1) 占有权, 即宅基地流转后, 由宅基地使用者直接占有; (2) 收益权, 表现为农户资格权被动灭失受偿和主动有偿流转、退出等权能; (3) 处分权, 具体为在符合规定的条件下, 对宅基地进行抵押的权利。
当然, 考虑到宅基地的敏感性, 现阶段除了明确宅基地“三权分置”后农户资格权和使用权的权利性质和权能范围外, 还需要对各项权能进行更细致的制度设计。就农户资格权而言, 在对其各项权能进行制度设计时, 应该对占有条件、占有方式、占有期限、继承条件、继承资格、继承方式、流转对象、退出补偿标准等予以重点关注;就宅基地使用权而言, 则应该严格限定流转期限和用途, 禁止城里人购买宅基地用于房地产开发、建设别墅大院和私人会馆等。
三、宅基地“三权分置”的功能价值
学术界围绕承包地“三权分置”产生的功能价值和积极作用进行了大量总结和阐述。如孙德超等认为, 农地“三权分置”具有维护农民财产权、促进规模经营、推进农业现代化、加快劳动力转移、优化社会权利关系等价值意蕴;[19]黄祖辉认为, “三权分置”的理论价值在于表明了产权的可分性, 而实践价值则主要体现在提高农地配置效率, 优化生产要素的空间配置, 促进工业化、城镇化和农业现代化的协调发展;[20]潘俊认为, 农地“三权分置”突破了承包地流转的身份限制, 破解了农地抵押融资的困境, 兼顾了农地制度的效率与公平;[7]陈朝兵将农地“三权分置”的功能作用概括为要素功能、主体功能、制度功能和价值功能。[22]总的来看, 宅基地“三权分置”释放的价值和作用与承包地相比, 既有相似之处, 也有自身特点, 因此, 在总结宅基地“三权分置”的功能价值时既要充分借鉴, 也要区别对待。笔者对宅基地“三权分置”产生的功能价值概括如下:
1. 产权明晰功能
资源配置的有效性取决于产权界定的清晰度, 长期以来“集体所有、成员使用、无偿取得、长期占有、限制流转”的宅基地制度造成宅基地权利边界模糊、权能关系混乱, 宅基地所有权遭到严重忽视, 使用权实际沦为农民私有权。通过“三权分置”, 宅基地所有权、资格权和使用权“三权”权能明确、边界清晰, 有利于维护所有者、占有者和使用者各方权益。对于所有者而言, 宅基地“三权分置”有利于坚持和巩固集体土地所有制, 集体经济组织主体地位得以彰显;对于占有者而言, 则有利于维护农民的集体经济组织成员权益, 既实现了宅基地财产价值功能, 增加了农民财产性收入, 又保留了宅基地居住保障功能, 保障了农民长期保留或自愿退出宅基地的权利;对于使用者而言, 宅基地“三权分置”能够有效保证其合法权益, 为其利用宅基地抵押融资提供法律保障。
2. 价值显化功能
2007年颁布的《物权法》虽然从私法角度明确了宅基地使用权的用益物权性质, 但并未赋予其完整的用益物权属性。宅基地使用权人对宅基地仅享有占有和使用的权利, 原则上只能由宅基地使用权人利用宅基地建造住宅及附属设施供其居住和使用, 与土地承包经营权相比少了收益权, 更不能将宅基地使用权流转。同时, 1995年颁布的《担保法》规定, 宅基地使用权不得抵押。这些规定虽然在保护农民居住权方面起到一定作用, 但同时也抑制了宅基地的价值, 否定了宅基地的财产属性, 显然是不公平的。宅基地“三权分置”格局下, 宅基地所有权仍属集体经济组织所有, 允许农户资格权在集体经济组织内自愿、有偿流转和退出, 允许使用权在一定条件下、一定期限内流转和抵押, 可以有效显化宅基地财产价值, 增加农民财产性收入。
3. 资源整合功能
数据显示, 自1995年到2011年, 我国农村人口年减少量达1100万人, 但农村建设用地总规模不仅没有减少, 反而还增加了近27万km2, 人均农村居民点用地达259m2, 远超人均150m2的国家标准。[23]一方面, 大量农民工进城, 其拥有的宅基地缺乏退出和流转渠道, 处于闲置状态;另一方面, 切实需要宅基地的农民又得不到满足, 造成了资源的极大浪费。通过“三权分置”, 宅基地农户资格权可以在集体经济组织内部实现有偿流转和退出;在符合规划和用途管制的前提下, 宅基地使用权可以在更大范围内实现有偿、有限期流转, 宅基地用途不再局限于农民自用, 既有利于盘活存量闲置资源, 又可以将农村劳动力更顺利地向城市二、三产业转移。总体而言, 宅基地“三权分置”将促进城乡资源的配置与整合, 实现资源互补、要素集约、城乡统筹发展的新格局。
4. 制度完善功能
宅基地“三权分置”作为农村土地产权制度的重大创新, 将对我国农村土地制度改革产生深远影响。首先, “三权分置”将宅基地农户资格权的流转限定在集体经济组织内, 而将使用权的流转对象扩展到更大范围, 宅基地收益必然显著增加, 流转动力将全面激发;其次, 流转收益增加后, 集体经济组织也会有更多财力促进宅基地有偿退出;最后, 宅基地有偿流转和退出充分显化了宅基地价值, 将倒逼对宅基地实行有偿使用。实行这一系列改革对我国农村土地制度的与时俱进具有重要意义, 且宅基地“三权分置”和承包地“三权分置”同步推行、双管齐下, 将化解当前农村土地制度改革面临的诸多难题, 释放巨大的改革红利, [24]将对我国农村土地制度相关法律、法规、政策的修改和完善产生连带作用。
四、宅基地“三权分置”的实现路径
宅基地制度改革与创新, 不仅是一项农村土地产权制度变革, 更关系到整个国家的经济运行和社会发展等诸多问题, 其中必然会涉及到相关法律的修改和政策的调整。建立并完善宅基地“三权分置”的相关制度设计是实现宅基地“三权分置”以及切实保障各方利益的前提条件。因此, 在探索宅基地“三权分置”的实现路径时, 必须坚持一定的原则, 从我国基本国情和农村实际出发, 提出一条高效、可行的实现路径。
1. 基本原则
(1) 落实宅基地集体所有权, 巩固农村土地集体所有制根本地位。农村土地集体所有制是宅基地集体所有权的泉源, 而宅基地集体所有权又是农户资格权和宅基地使用权的基础和本位。因此, 不改变宅基地集体所有的性质是宅基地“三权分置”的根本, 同时还要进一步落实集体经济组织对宅基地依法享有的占有、使用、收益和处分等权利, 强化集体经济组织在宅基地配给、流转、退出等方面的监督管理职责, 明确集体经济组织参与宅基地流转和征收时的收益分配, 维护集体土地权益。
(2) 保障宅基地农户资格权, 维护农民居住权益, 尊重农民主体地位。宅基地农户资格权和土地承包权功能类似, 前者是为了保障农民基本居住权利, 后者则起到基本社会保障功能。现阶段在多数农村地区, 宅基地仍承载着重要的居住保障功能, 因而宅基地农户资格权也应保持长久不变。无论宅基地如何流转, 都要以维护农民居住权益为前提;农户有权自愿有偿放弃资格权或将其流转给集体经济组织内成员, 但应以其在城市稳定就业和稳定居住为前提, 不得以退出宅基地资格权作为农民进城落户的条件。
(3) 适度放活宅基地使用权, 显化宅基地价值, 赋予农民更多财产权益。与承包地“三权分置”要求“放活经营权”不同, 宅基地使用权被明确为“适度放活”, 鉴于全国各地经济发展的差异, 各地应结合地方实际, 在风险可控范围内适度放活宅基地使用权, 显化宅基地价值, 赋予农民更多财产权益。但考虑到宅基地的敏感性, 宅基地使用权在向非集体经济组织成员流转时, 必须限定流转期限, 防止“流转”变性为“买卖”, 同时严格限定用途, 禁止城里人购买宅基地用于房地产开发、建设别墅大院和私人会馆。
2. 法律保障
现行法律体系中涉及宅基地的法律法规主要有《物权法》、《担保法》和《土地管理法》等, 只有通过这些法律法规的修改, 才能为宅基地“三权分置”提供必要的法律保障。鉴于修法的复杂性以及笔者的专业背景, 本文不打算对上述法律法规的具体条款提出修改意见, 而是按照宅基地“三权分置”基本原则, 对现行法律法规修改提出相关要求。
(1) 宅基地集体所有权。当前宅基地集体所有权的法定权利主体仍是“农民集体”这一虚拟主体, 而《民法总则》已经赋予了集体经济组织法人地位, 相对于游离于主体范围之外的“农民集体”的概念, 赋予“集体经济组织”为宅基地集体所有权的民事主体地位, 更有利于相关权利的行使。因此, 首先需在相关法律法规中明确集体经济组织法律地位;其次, 赋予宅基地集体所有权的占有、使用、收益和处分等完全权能, 尤其是收益和处分等权能, 明确集体经济组织有权按照一定的比例参与宅基地流转和征收时的收益分配, 保障集体经济组织能够不受公权力过多约束, 自主管理监督宅基地配给、流转、退出等。
(2) 宅基地农户资格权。当前, 无论是宅基地“三权分置”还是承包地“三权分置”都处于理论探讨阶段, 现行法律体系尚无农户资格权的概念。因此, 当务之急是赋予宅基地农户资格权相应法律地位。首先, 需将农民成员权在《民法典》中予以明确, 进而通过修改相关法律法规, 明确宅基地农户资格权的成员权属性, 同时其权能范围进行清晰界定, 具体前文已有提及, 不再重复;其次, 对于农户资格权流转, 因为其主要功能是保障农民基本居住权利, 所以应该将其流转范围限定在集体经济组织内, 流转方式限定为转让、互换、赠与、继承等, 不包括抵押和担保。
(3) 宅基地使用权。当前法律体系下宅基地使用权权能和“三权分置”下的宅基地使用权大相径庭, 因此, 同样需要在相关法律法律中对宅基地使用权的物权性质和权能范围进行重新界定。对于宅基地使用权流转, 由于其主要功能是显化宅基地价值, 赋予农民更多财产权益, 因而流转方式包括租赁、赠与、继承和抵押等, 流转对象可以为集体经济组织外成员, 但应对流转期限和用途作严格限定, 流转期限不宜过长, 禁止城里人购买宅基地用于房地产开发、建设别墅大院和私人会馆。关于宅基地使用权抵押, 相关法律法规应明确宅基地使用权可以抵押, 但农户资格权不可抵押;抵押客体应以确权登记的宅基地为限, 超标的宅基地不允许抵押;抵押期限不允许超过流转期限;在抵押权实现时, 同等条件下应给予原资格权人优先购买权, 或原资格权人无意购买时, 可由集体经济组织优先有偿收回。
3. 配套政策
如前文所述, 宅基地“三权分置”尚处于中央政策号召阶段, 不仅没有法律保障, 也缺乏政策支持。因此, 推行宅基地“三权分置”, 除了从立法角度提供必要法律保障外, 还需从农户资格权和使用权“两权”登记、农户资格权有偿使用退出、使用权抵押运行以及风险防范等方面设计一系列配套政策, 才能有效发挥政策价值。
(1) 推进宅基地农户资格权和使用权登记制度。自2014年国务院颁布《不动产登记条例》以来, 宅基地确权登记发证工作取得明显进展, 但国家尚未对“三权分置”格局下农户资格权和宅基地使用权归属不同权利主体时的登记发证工作出台相关政策文件。“三权分置”以权利的清晰界定为前提, 因而需创新宅基地确权登记制度, 对其实行“登记生效主义”, 分别对宅基地农户资格权和使用权设置登记规则, 一方面确定农户资格权权利主体、客体范围、权利性质等, 使农民基本居住权利得到保障;另一方面明确宅基地使用权权利主体、面积、用途和期限等, 保护宅基地使用权转入方合法权益。
(2) 实行宅基地农户资格权有偿使用制度。农民基于集体经济组织成员身份“无偿无期限”取得一定面积的宅基地农户资格权, 这既是合法也是合理的, 但该权利也应该有一定的界限, 不能因历史遗留的原因任凭农民超标无偿占用宅基地。因此, 各地应根据当地实际情况, 规定人均宅基地占用面积, 然后依据家庭人口划定每户宅基地占用标准, 未超标的属无偿使用范围, 对超标超占的部分督促其在规定期限内拆除, 规定期限内未拆除的实行有偿使用制度, 征收宅基地超标使用费, 并逐年递增, 以此促进宅基地节约集约利用。
(3) 建立宅基地农户资格权有偿退出机制。基于宅基地农户资格权权能, 对于已经在城市稳定就业和稳定居住的农户而言, 其有权在自愿有偿的前提下放弃宅基地农户资格权, 因此应建立宅基地农户资格权有偿退出机制。首先, 需明确集体经济组织在宅基地退出过程中的管理监督职能, 这也是落实宅基地集体所有权的客观需要;其次, 应科学核算宅基地价值, 合理制定农户宅基地退出补偿标准, 保护农民财产权益;最后, 还需从货币补偿、社会保障、就业安置等方面探索多元化补偿形式。此外, 应充分尊重农民意愿, 维护其主体地位, 不得以退出农户资格权作为农民进城落户的条件。
(4) 构建宅基地使用权抵押运行机制。法律保障和明晰的产权登记是宅基地使用权抵押实现的前提, 在此基础上, 还需构建科学的宅基地价值评估体系, 合理测算宅基地价值;建立宅基地流转、抵押、评估中介组织, 为宅基地抵押提供服务平台。此外, 还应借鉴国外经验, 鼓励各类银行和农村金融机构设立政策性的“土地信贷银行”专门支持宅基地抵押贷款。最后, 需明确宅基地抵押监管主体, 强化监管职责, 对宅基地评估、处置、增信措施等方面作出具体规定, 从而构建一整套宅基地使用权抵押运行机制。[25]
(5) 健全宅基地“三权分置”风险保障措施。“三权分置”为实现宅基地流转、抵押提供了可能, 同时也不可避免地隐含着一定风险, 因此必须构建一系列风险保障措施应对各类风险的发生。首先, 针对一些农户追求短期经济利益, 面临失去宅基地的风险, 各地应预设一定的指导机构, 专门服务于宅基地流转和抵押工作, 同时完善农村住房保障制度;其次, 针对宅基地流转可能存在的“长期占用”、“房地产开发”等风险, 要加强宅基地流转监管机制, 强化监管力度, 严格控制流转期限、用途, 禁止城里人购买宅基地用于房地产开发、建设别墅大院和私人会馆;最后, 针对宅基地使用权抵押可能存在的处置风险, 需建立宅基地抵押强制保险制度, 强化抵押风险规避、减少、分担和保障机制建设。
基金： 国家自然科学基金面上项目“农村建设用地发展权转移增值收益共享研究:形成机理、分配策略及治理机制” (编号:71774086); 江苏高校哲学社会科学优秀创新团队“城乡统筹与农村土地制度创新” (编号:2015ZSTD004); 安徽省高校人文社科重点研究基地项目“市域尺度下旅游用地节约集约利用评价研究——以芜湖市为例” (编号:SK2017A0269) 的阶段性研究成果;
作者：陈振 罗遥 欧名豪
来源：农村经济2018年11期
