2018年中央一号文件正式启动宅基地“三权”分置改革，指出：“落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”之后，2020年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》、《深化农村宅基地制度改革试点方案》以及2021年中央一号文件，进一步要求探索宅基地所有权、资格权、使用权分置的有效实现形式。
【“三权”关系】关于“三权”关系，主要有三种观点：一是将农户资格权视为成员权，由此界定的“三权”关系是“集体所有权、农户资格权（成员权）、宅基地使用权（用益物权）；二是将农户资格权视为用益物权，由此界定的“三权”关系是“集体所有权、农户资格权（用益物权）、宅基地使用权（次级用益物权）”或“集体所有权、农户资格权（次级用益物权）、宅基地使用权（去身份属性后的用益物权）；三是认为农户资格权是一种兼具身份权和财产权的复合性权利，由此界定的“三权”关系是“集体所有权（总有）、农户资格权（复合权）、使用权（用益物权）。
既然要进行宅基地“三权”分置改革，就要重塑农民产权观念对“三权”关系的要求，“三权”分置改革应当通过营造稳定的不受干预的产权环境，塑造农民对于宅基地的心理所有权观念。在此引入一个“心理所有权”的概念，心理所有权是指个体感觉目标物或其一部分是“他的”或“他们的”的状态，揭示了个体在主观上与目标物的心理联系及其对个体行为的影响。由于心理所有权可以在对物体没有法定所有权的情况下产生，农户资格权和宅基地使用权都有可能被塑造为心理所有权。宅基地使用权在未流转时，由农户占有、使用和获取收益，与农户资格权合二为一；一旦发生流转，则与农户资格权相分离，成为其他社会主体占有的用益物权。因此，宅基地使用权主体实际上处于不确定状态，不宜被塑造为农户的心理所有权。另外，集体所有权由农民集体拥有和行使，难以塑造为农民个体层面的心理所有权。因此，在宅基地“三权”当中，最适合塑造为农户心理所有权的权利是农户资格权。
在初始取得环节，通过落实集体处分权，适时停止无偿分配制度，让新增口通过有偿方式获得宅基地；有偿使用费由村农民集体收取，主要用于村内公共设施建设，借此落实集体收益权。由此，所在社区就会认为“某块地由某人购得”，从而尊重该产权归属。久而久之，宅基地有偿获得者就会产生对该地块的身份标识，产生对这块地的拥有感，即心理所有权。在持有环节，落实集体对土地用途的监管权，杜绝外部力量对农户宅基地产权的一切干预，如防止利用宅基地建别墅大院和私人会馆等；因村庄规划或国家公共建设需要而征收宅基地时，资格权人有权获得合理补偿。通过上述途径，宅基地资格权人就拥有对某地块的控制权，可以自主决定其用途并进行投入，宜住则住、宜商则商、宜转则转。如果资格权人流转其宅基地使用权，则转让的一部分收益应归集体所有，进一步落实集体收益权；宅基地使用权的财产性功能由此得到激活。
【结语】2020年，以《深化农村宅基地制度改革试点方案》作为指导文件，启动了新一轮宅基地制度试点改革。改革坚持审慎与突破并重，强调要在坚持农村土地制度改革“三条底线”基础上，探索“落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权”的具体路径和办法，力争为社会主义新农村建设开拓出一条适合自己的发展道路。
（作者 赵晓光 律师）
