注：柳条边，清朝在17世纪后半期，于东北地方兴建的堤防壕沟，其主要形式为“插柳结绳，以界蒙古”，在封禁地区修浚边壕，沿壕植柳，谓之柳条边。清王朝除在某些灾年对东北进行小规模开放外，大部分时间都对东北严防死守，这导致东北地区的人口极少，也为后来沙俄掠夺掉黑龙江以北的土地埋下了伏笔。
其实以清朝的封建农业发展水平，东北得到更大的开发是有可能的，但因为这种封禁政策，长期以来清王朝在东北地区的存在感很薄弱。根据统计，乾隆三十一年年（1766），东北地区人口数量只有丁口713485，要知道当时全国开始有几亿人口啊，这个比例极不正常，而且这些人大部分还是在辽宁，更北的纯封禁区——吉林和黑龙江等地几乎就是无人区，这也为后来沙俄割去黑龙江以北的地区留下了隐患，
既然如此，东北的建制自然是非常特殊的了，清朝在这里设立了盛京，吉林和辽宁三将军辖区，设立的是将军辖区而不是行省，说明当时东北地区的管理以管理驻防军和国防事务为主，而不是发展经济，正常统辖人民，因为这里根本没有正常的政府，而是特殊的军管区。
这套体制实行了200多年，到了清末，这个体制维持不住了，这有两方面原因，其一，由于华北天灾不断，人民大肆移民东北，清政府也被迫加大放禁力度，东北人口数量暴增，需要一个正常的政府管理。
注：丁戊奇荒时期，大批灾民涌入东北，朝廷也默许，从此闯关东成为社会上生活困难者寻求出路的广泛现象，1912年，东北人口激增到约558万，直至日本二战投降前，从关内移民至东北的人口已超过两千万，“闯关东”使得东北地区汉人移民人数远超满族、蒙古族及土生汉人，以及同期进入东北的俄裔、韩裔及日裔移民，使整东北从此成为稳固的汉族文化主体地区。
第二，南边能防住汉人，但俄国人从北边来了。边防形势严峻，急需充实边疆！1860年黑龙江以北丧失后，黑龙江将军特普钦上疏朝廷，呼吁开禁放垦，鼓励移民实边，获得采纳；1873年柳条边被下诏即时撤除，其关防防堵措施亦全数取消；19世纪90年代以后，东北全面解禁！
这下子，自然东北地区居民数量激增，而东北事务也以军事为主变为民事为主，所以这个时间段，东北三将军辖区都出现一个特征：管理旗人的机构大量萎缩，而管理民事的官署则增加了很多，说明东北地区越来越需要一个正常的政府，中国正常的政府是什么呢？就是行省。
当时移民到东北的除了汉人，还有因灾而来的朝鲜人，以及俄国人
所以，此时东北日益向行省制过度，光绪元年（1875年），盛京将军崇实建议将军一职改为“管理兵刑两部、兼管奉天府尹事务，加兵部尚书衔”，另颁“总督奉天旗民地方军务”关防一颗，并加“兼理粮饷”字样，此建议经朝廷审议后执行。盛京将军统揽奉天民政、财政、军事大权，成为事实上的“总督”，奉天也因而具行省之实。此后，吉林将军、黑龙江将军吏治也进行了类似的改制。
19世纪90年代之后，中国东北的局势非常动荡，甲午战争严重削弱了清朝实力，日本控制了朝鲜，并差点割让辽东（在俄国干涉下失败），然而随后清朝错误地采用“联俄拒日”战略，使得俄国势力进入东北，尤其是趁着1900年义和团之乱，俄国20万大军入侵东北，几乎取得了东北的统治权。
1900年，沙俄对海兰泡和清朝管辖下的江东六十四屯两地中国居民进行的大屠*，共造成约7000名中国无辜居民死亡，史称“庚子俄难”
这引起日本的强烈不满，矛盾尖锐的日俄两国在1904年打了一仗（日俄战争），此战给中国东北地区带来极大破坏，大量无辜中国人民遇难，而清王朝根本不敢招惹这两支老虎，竟对于这场在自己本土上的战争表示中立，但对东北控制的削弱也给了清朝很大刺激，1904年开始，清政府为维护在东北的统治，开始比较详细地规划东北问题。
