承德武烈河（热河）谷。图源.Pexels
皇帝每次北巡，都在夏初启程，在秋末返京。北巡期间都会在承德的避暑山庄和热河行宫驻留，少则三月，多则半年。既然皇帝都来这里了，众公卿勋贵自然也要跟着一起来，同时这么重要的地方也需要八旗劲旅驻防。就这样，承德陪都地位被实际承认，承德甚至可以说热河成为了帝国仅次于京师的重要之地。
避暑山庄正宫"澹泊敬诚"殿。图源.Pexels
既成帝国陪都，承德原本单一的游牧经济根本无法满足城市兴起发展所产生的巨大需求，这倒使清廷一改以往的蒙疆禁绝政策，转而推行招民开垦、劝垦、限垦政策。招募、迁入大量来自内地的旗丁、汉人涌入热河进行垦荒种地，通过发展农耕经济，保证承德地区的物资供应。而很多游牧蒙民也在内地移民的影响下，也开始进行垦种或半垦种活动，原本的牧业区转变为了农牧共存、蒙汉共生、交错杂居的多经济区重合景象。同时手工业和商业火热兴起。热河地区不再是牛羊成群，遍地蒙古包的景象，反而是如同内地一般人民殷乂，物产充盈，闾阎栉比，原隰沃衍”。
人口增长，经济发展使得热河地区的社会经济结构呈现出复杂多样的局面，热河地区原本单一的盟旗制度已经不能适应内地汉人迁入后的蒙汉杂居。为安置管理这些汉地流民，处理好蒙汉之间的矛盾纠纷以及事务，清廷首先以承德为中心，热河南部地区这里也是汉民聚集的地区，设置直隶厅，逐步移植内地的府州县管理方式。这时候的热河厅最只是单纯管理承德地区的民政，另有热河驻防总管、热河副都统负责木兰围场和热河行宫的军事防务。
而后在乾隆四十三年（1778年），热河厅升为承德府，下辖一州五县，全面管辖承德地区。但热河其他地方内蒙古东二盟共十六旗、西勒图库伦喇嘛一旗，即蒙民聚居地汉人较少的地区，仍然是以盟旗管理蒙民，直属直隶总督。
到了嘉庆年间，为了更好的统筹管理热河蒙汉两地，处理好蒙汉人民的日常事务，正式由热河都全面管理统辖热河地区所有的军政民事务。这里的热河地区并不只是承德府，还包括了上文所说诸盟旗。至此原本只是军事属性的热河都统，职能完全涵盖了整个热河地区的军政大权成为热河地区的最高军政长官，但热河都统要接受直隶总督的管理领导。
说是热河都统由直隶总督管理，但热河地区地处长城以北地区，与直隶总督所在的大名府（今保定）正好是一头一尾，中间还隔着雄伟的长城。光是公文的日常往来就耗费了不少时间，更不要说遇到紧急突发事件的应对处理。何况热河是蒙汉杂居的地方，本身社会环境就远比直隶省内地要复杂的多，还有承德这帝国陪都所在。这些都间接导致了直隶总督名义上对热河的事务有着全方面的管理权，实际上都是鞭长莫及。热河事务基本上都有热河都统说一不二，最多是遵循程序上报给直隶总督。名为直隶总督所辖，实际上直接向皇帝负责。
