如何通过实施结构优化政策提高潜在增长水平是当前社会关注度很高的一个问题。在我看来，结构政策优化的关键是处理好政府与市场之间的关系。
结构性政策的由来
“结构性政策”一词并非中国原创。早年流行的新古典主义经济学认为，一个具有充分弹性的价格体系能够自发出清市场，实现资源配置的帕累托最优，因此它不会有结构性问题。后来，人们发现市场没有那么完美，凯恩斯主义因此诞生并流行起来。基于市场的不完美性，凯恩斯主义提出政府可以发力，产生了所谓的需求管理理论，这是一种总量管理。在凯恩斯主义的宏观调控体系中，有四个目标：经济增长、价格稳定、充分就业、国际收支平衡。这四个目标都不是由政府直接实现的，而是通过一些参数，比如货币和财政政策作用于市场，再由市场引导企业行为，从而实现政策目标。
然而，无论是新古典主义经济学还是凯恩斯主义，在应用到发展中国家时都遇到了问题。由于市场扭曲、市场发育不健全等原因，发展中国家的市场无法像发达国家那样，具有自发实现资源最优配置的能力。按照西方的平衡增长理论或者大推进理论，后发国家若要走出贫困的恶性循环，就必须对不同产业部门同时投入资本，驱动经济走向增长轨道，但它难以逾越资金短缺等难题。在此背景下，赫希曼在《经济发展战略》及系列论文中提出了非平衡理论，将结构问题纳入分析框架中。他认为一个后发国家的工业化进程并不是所有产业部门同步发展的，而是按照不同次序先后发展的，其中一个或者若干个产业部门起到了关键作用，它通过前向联系和后向联系带动其他产业部门发展，这些前向联系与后向联系系数高的关键部门就是所谓的支柱产业。因此，即使后发国家资本短缺，也可以把有限的资金投入到关键部门，并由这些关键部门通过前向、后向的联系带动其他产业，以此实现经济的迅速增长。
将有限的资本投入到关键部门，需要政策的支持，这就逐渐演化成后来的产业政策。政府微观化的金融和财政政策，或者直接动用行政手段把有限的资本引导到支柱产业，通过这些关键部门的市场传导，带动其他部门发展。赫希曼的理论主要以南美国家的经验为基础，但该理论真正大规模地应用是在日本。当时日本的通产省内的一批经济学家吸收非平衡增长理论制定了产业政策，通过对金融系统的控制及财政政策，迅速走出二战后的经济萧条，实现快速的经济增长。这些在政府部门从事政策研究的经济学家形成了官厅学派，其中的代表性经济学家筱原三代平提出了支柱产业选择的三基准原则，即通过生产率弹性基准、收入弹性基准和出口弹性基准来判断该产业是否属于需要政府支持优秀发展的支柱产业。在该理论的指导下，日本出台了一系列产业政策。
产业政策和发达国家通行的以总需求管理的宏观调控不同，是在后发国家中流行的一套结构性理论及政策。这套理论逐渐演化成了“产业经济学”。产业政策后来又被大规模地应用到后发国家的宏观政策当中，尤其是部分东亚国家和地区，如“亚洲四小龙”“亚洲四小虎”凭借有效的产业政策，带动了整个产业部门的发展，实现了经济的快速增长。
结构性政策有可能带来的负作用
依靠产业政策，一批后发国家实现了经济的快速增长，这表明结构性政策是有效的。但实践证明，产业政策也存在着很多的问题。比如日本所谓的“失去的二十年”，其背后的重要原因就是政府主导的产业政策对经济的过度干预，导致金融体系的脆弱化和国民经济体系的脆弱性。美日发生贸易冲突后，签署了《广场协议》，日元大幅升值，日本的外贸严重下挫，由此冲击了日本的金融体系与有关产业，日本经济体的薄弱环节由此暴露了出来，经济发展因而停滞。“亚洲四小龙”在上世纪末，也先后出现了类似的问题，最典型的事件就是亚洲金融风暴。亚洲金融风暴的主要诱因，正是政府在实施产业政策时对市场的过度干预导致了金融系统及经济体系的脆弱，以及人为对资源在不同产业部门的转移进行干预导致资源出现了错配，国际游资对亚洲国家的大肆攻击，导致金融危机。亚洲金融风暴出现之后，很多国家都受到了冲击。因此，自本世纪初以来，东亚各国都先后进行了改革，改革的核心就是重新反思东亚模式及产业政策，通过改革更多地发挥市场机制的作用。
产业政策失灵的背后，是政府对结构形成过程的过度干预，导致了结构性扭曲与资源错配。我们从一些个案的研究中发现，当市场机制发生扭曲时，产业政策发力最重的地方，通常也是产业扭曲得最厉害、资源错配得最严重的地方。经济结构的调整本质上是利益结构的调整，利益结构的调整是需要通过市场化改革来推动的。如果不能通过改革校正市场的扭曲，利益结构就具有刚性，那么利用看得见的手来调结构，只能是按下葫芦浮起瓢，无法真正实现结构优化。对于后发国家来说，产业政策是有用的，但并非都是有效的，利用不恰当，产业政策有可能产生负作用。因此，结构性政策优化的核心问题就是正确处理政府和市场之间的关系，那就是我们应该坚持十八大以来确定的基本原则，即建设高水平社会主义市场经济体制，让市场在资源配置中发挥决定性作用，更好地发挥政府作用。之前的说法是“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，二十大报告将“和”改成了逗号。我理解，这一改动非常重要，这表明在正确处理政府与市场关系时，首先要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，然后要更好地发挥政府的作用。只有处理好政府与市场的关系，才能既充分发挥结构性政策的优点，又能避免政府过度干预导致资源错配。
结构性政策的有效性边界
我国的具体国情及发展阶段决定了我们不能期待通过市场解决所有问题，包括结构性问题。因为我们离高水平社会主义市场经济体制还有相当长一段距离，市场还不完美。我国需要把结构优化目标纳入宏观经济调控目标之中，通过实施结构优化政策实现经济高质量发展。然而，我们要清晰地认识到，过度使用产业政策，特别是利用行政化手段对经济结构进行调整，有可能会导致市场本身的扭曲，导致资源错配。
市场失灵既可能是由市场本身的因素导致的，如有限理性、信息不完全、不确定性、外部性等，市场失灵也可能是由政府干预造成的，如行政性垄断、对价格形成机制的干预、对进入与退出的干预等。我们既要相信市场不是万能的，也要知道政府也不是万能的。政府的失败既可能是由于它做得太多，也可能是由于它做得太少。因此，政府对于经济的干预一定要有合理性边界。对于产业政策来说，也需要有合理性的边界。
产业政策到底有没有用，这似乎没有必要讨论，产业政策对于一个后发国家肯定是有用的，我们更需要讨论的问题是产业政策在什么条件下是有效的，即产业政策有效性边界。我们不能把政府干预与宏观管理等同起来，政府对经济活动的干预既有宏观调控，也有微观管理。结构性政策本质上是微观政策。政府既可以选择微观化的货币、财政政策的差别化来引导资源流向政府希望优先发展的方向，或限制资源流向政府不希望发展的方向，也可以采用行政手段直接鼓励或限制某些产业的发展，以实现结构优化目标。我认为结构问题本质上是微观问题，主要应该由市场机制来协调。在市场存在缺陷的条件下，我们需要产业政策发挥作用。实施产业政策或结构优化政策的目的不是要替代市场，而是弥补市场，因此在实施的过程中，要更多地使用经济手段而非行政手段。
总体来说，由于结构性问题本质上是微观问题，在将其纳入宏观调控体系的过程中，不仅在实践上考验我们宏观管理机构的调控水平，而且在宏观经济理论体系的构建上也会面临一系列需要解决的难题，而这恰恰给我们进行经济学理论创新提供了可能性。在研讨如何通过结构性政策的选择与实施来实现经济的高质量发展时，我们不能照搬照抄已有的理论与经验，而应以中国为观照，以时代为观照，立足中国实际，解决中国问题，努力构建中国自主的经济学知识体系。
（作者为中国人民大学一级教授、经济研究所联席所长）
