新征程上更好统筹生态环境保护
和经济发展的措施和方法
文丨常纪文
中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。党的二十大报告强调，推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节。当前，我国经济社会发展进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段，生态文明建设进入以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。尽管生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化，但是生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期，生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，经济社会发展绿色转型内生动力还不足，生态环境质量稳中向好的基础还不牢固，美丽中国建设任务依然艰巨。为此，在生态文明建设的新征程上，需要按照《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》和《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》的精神和要求，选择适当的措施和方法，更好地统筹生态环境保护和经济发展工作，使两者在相互支持、相互促进中形成良性互动的格局。
一、更好地统筹生态环境保护和经济发展工作，需正确认识经济发展和生态环境保护工作的各项规律，准确把握绿色低碳转型的历史机遇和面临的一些挑战
生态保护工作有自己的规律，环境污染防治工作有自己的规律，碳达峰碳中和工作有自己的规律，作为生态保护、污染防治、节能减碳工作的综合体，美丽中国建设兼顾了这三方面的工作，也呈现出自己的规律。党的二十大报告提出，到2035年，我国基本实现社会主义现代化的目标，美丽中国目标基本实现。在2035年前，我国总体仍然处于发展方式绿色转型期，降碳、减污、扩绿这三方面的工作总体会呈现正相关性。应当在中国特色社会主义现代化建设中，统筹把握经济发展的规律和上述生态环境保护工作的规律，处理好高质量发展和高水平保护、“双碳”承诺和自主行动的关系。只有把握规律，才能在规律中统筹协调好生态保护、污染治理和节能减碳工作，结合工作需要协同开展体制、制度、机制的集成创新和耦合发展，确保生态环境保护工作之间、生态环境保护工作与经济发展工作之间相互支持且协同增效。
在不同发展阶段，生态环境问题的表现形式和程度不一样，国家和社会解决生态环境问题的条件和能力不一样，生态环境保护和经济发展相统筹的内容和要求也会不一样。党的十八大以前，环境保护法强调生态环境保护与经济社会发展相统筹。党的十八大以后，我国修订了环境保护法。修订后的环境保护法强调经济社会发展与环境保护相统筹，意味着我国进入生态优先、保护优先、绿色发展的生态文明新时代。从全球来看，作为发展中大国，我国在绿色低碳发展的时代潮流中属于后发追赶国家。作为后发追赶国家，我国推动生产方式和生活方式的绿色低碳转型，既迎来历史机遇，也面临一些挑战。历史机遇是，我国可以参考发达国家绿色低碳转型中的经验和教训，利用改革开放以来积累的经济和技术基础，解决转型中遇到的相关问题，并可利用我国的资源能源禀赋和人才、技术优势，抢占国际绿色循环低碳产业竞争的新赛道。比如，我国利用低碳发展领域的技术优势，已成为全球最大的新能源汽车生产国、消费国和出口国。面临的挑战是，生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期，既要深入打好污染防治攻坚战，解决历史遗留的存量生态环境问题和目前发展中新增的生态环境问题，又要在2030年前有序推进碳达峰工作。而发达国家普遍是在解决传统环境污染问题后再解决碳减排问题，发达国家目前已基本进入碳中和阶段。面对挑战，我们需要在措施和方法上改革，在技术上协同创新，在进度上梯级实现绿色循环低碳协同发展的目标。总体上，经济和技术的压力更大，政府、企业和社会推进工作的难度更大。面对绿色低碳转型的时代任务，如果我国不及时转型，不仅难以如期实现生态环境保护和碳达峰碳中和的时代目标，难以为高质量发展提供高水平保护的生态环境支撑，还会影响绿色低碳发展国际竞争力的提升。如果不坚持先立后破，走得太急，可能会引发系统性风险，不仅不利于经济发展，也不利于社会发展和生态环境保护。
二、更好地统筹生态环境保护和经济发展工作，需增强绿色低碳发展的经济内生动力
目前，我国与世界其他国家同处第四次产业革命中，起点基本相同。绿色、循环、低碳、智慧化是第四次产业革命的基本特征。《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》提出，坚定不移走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，处理好外部约束和内生动力的关系，大力推动经济社会发展绿色化、低碳化，加强绿色科技创新，增强美丽中国建设的内生动力、创新活力。经济社会发展的绿色化、低碳化会对全国的能源结构、工业生产、交通运输、建筑改造、社会生活等产生全面的系统性变革。这个变革既包括发展新经济的新质产业变革，也包括发展传统经济的传统产业变革。为此，要结合2030年、2040年、2050年、2060年的绿色低碳发展目标，以能源、工业、交通、建筑产业的绿色低碳变革为导向，对我国的产业空间、生活空间、生态空间进行合理的规划，形成科学有序、充满经济活力的国土空间开发利用格局。只有这样，才能全面、系统地增强经济发展的内生动力，提高经济产业的国际比较优势，持续为生态环境的高水平保护提供经济和科技支撑。
要增强绿色低碳发展的经济内生动力，在今后一段时期内，要做好以下六方面工作。
一是按照《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》和《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》的要求，大力支持科技创新，推进产业数字化、智能化同绿色化、低碳化深度融合，促进绿色低碳循环发展经济体系建设；支持企业用数智技术、绿色技术改造提升传统产业；加快建设以实体经济为支撑的现代化产业体系；健全绿色制造体系和服务体系，推动制造业高端化、智能化、绿色化发展；大力发展战略性新兴产业、高技术产业、绿色环保产业、现代服务业，全面形成绿色低碳的产业体系和消费体系。为此，需要建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制，加强以市场主体特别是企业为主导的政、产、学、研、用深度融合工作，围绕产业变革的方向引导企业、高校、科研单位共建一批绿色低碳产业创新中心，加大高效绿色环保技术装备产品供给。而且要在绿色供应链体系建设中融入低碳理念，打造绿色低碳供应链体系。
二是按照《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》的要求，完善实施区域协调发展战略机制，构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系，更好发挥一些区域经济产业的高质量发展动力源作用。比如，在水电资源丰富的西南地区及风光发电资源丰富的西部地区、沿海地区等可再生能源富集的地区，强化绿电与区域矿产资源的耦合开发利用，发展绿色低碳的新型煤化工、石油化工和其他新型工业，在保障能源资源安全保障能力的前提下，有序减少对国外油气和煤炭的依赖。
三是以所有权、承包权、经营权分置为基础，以盘活经营权为重点，改革和创新自然资源资产管理制度体系，落实集体林权制度改革。在依法严格保护生态环境的同时，激活自然资源资产在生态产品价值实现中的市场活力。
四是创新生态产品价值实现机制，分门别类地建立绿水青山、冰天雪地、戈壁荒漠、澎湃大海等领域的生态产品价值实现机制，将优美的生态资源、纯洁的冰雪资源、普照的阳光资源、宽广的风力资源转化为“金山银山”。
五是加快构建与绿色化、低碳化发展相配套的废弃物循环利用体系，促进废旧风机叶片、光伏组件、动力电池、快递包装、汽车配件等废弃物再制造或者循环利用。
六是推进水、能源、交通等领域价格改革，优化居民阶梯水价、电价、气价制度，完善成品油定价机制，为经济绿色低碳循环增长提供优质且价廉的生产要素。构建碳排放统计核算体系、产品碳标识认证制度、产品碳足迹管理体系，健全碳市场交易制度、温室气体自愿减排交易制度，增强我国经济绿色低碳循环方面的国际竞争力。
为了依法引导国内外各类金融机构和社会资本加大对产业变革的投入，增强经济发展的内生动力，给绿色低碳转型营造良好且规范的营商环境，巩固经济社会发展预期，除了坚持改革开放、加强与主要贸易地区和国家的沟通协调外，还要做好以下三方面工作。
一是坚持精准治污、科学治污、依法治污，处理好法治的刚性和政策、手段的灵活性之间的关系，坚决防止安全生产、生态环境、市容卫生、市场监管等部门的政策实施出现“一刀切”现象。对于“一刀切”损害经济发展、破坏营商环境的，要依规依纪严肃追究责任。
二是针对市场主体，强化环保、安全等制度约束，加快构建安全生产、环保信用等监管体系，对守法主体强化信用税收政策支持。综合考虑行业能耗、水耗、气耗和排污绩效水平，针对不同类型和规模的企业，落实差别化或者阶梯化的供电、供水、供气和污水处理收费政策，确保企业发展质量不断提升。
三是稳中求进地提升绿色、循环、低碳管理目标、标准和行动计划，既促进生态环境保护和经济发展在长期上形成良性循环，也防止生态环境保护和经济发展工作在短期内出现矛盾或冲突。加强经济发展和绿色循环低碳监管决策、政策、目标、标准的取向一致性评估，使所有工作都在“五位一体”总体布局下协同开展。生态环境保护目标、行动计划和标准的制定、修改，要开展经济和社会发展影响评估，广泛、深入征求其他各部门的意见，并在 实施前给行业和企业留足准备期和转型期，还要对转型予以扶持。生态环境保护目标、行动计划和标准实施后，要根据形势适时开展跟踪性的后评估。
三、更好地统筹生态环境保护和经济发展工作，需有序推进全领域转型、全方位提升、全地域建设和全社会行动
为了在更高层次统筹生态环境保护和经济发展工作，《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》提出，大力推动经济社会发展绿色化、低碳化，加快能源、工农业、交通运输、城乡建设等领域绿色低碳转型。在工作的推进中，要按照《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》的要求，聚焦建设美丽中国，加快经济社会发展全面绿色转型，健全生态环境治理体系，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。在具体方法上，要更加注重系统集成，更加注重突出重点，更加注重改革实效，找准工作抓手和工作切入点，处理好重点攻坚和协同治理的关系，通过产业结构调整、工业提质增效、美丽城市建设等措施，统筹好生态保护、污染治理、节能减碳等工作。
在生态保护和绿色发展方面：要按照国土空间规划分区管控制度，落实生态保护红线管理制度，健全山水林田湖草沙一体化保护和系统治理机制，实施多元化生态保护修复投入机制，健全生态产品价值实现机制，推进生态综合补偿和专项补偿。在京津冀、长三角、长江流域、黄河流域、粤港澳大湾区等区域或流域，按照各自的特色、定位和绿色发展目标，在加强产业协作的基础上，建设美丽中国先行区，打造绿色发展高地。坚持以人民为中心，让现代化建设成果更多、更公平地惠及全体人民，以绿色低碳、环境优美、生态宜居、智慧高效为导向推进美丽城市、美丽社区和美丽乡村建设。在美丽城市、美丽社区建设中，协同推进城市更新、社区更新、建筑更新，推进海绵城市和海绵社区建设，增强城市和社区的生态环境韧性。美丽乡村的建设应当统筹推动乡村经济振兴、生态振兴和人居环境整治。人居环境整治须统筹考虑乡村产业和人口迁徙的变化，有序推进“空心村”的整合，做到产业相对集中、人口相对集中、服务相对集中，提高乡村建设和乡村运行的投入实效。在区域和流域生态保护中，要严守生态红线，保护生态系统的稳定性、持续性和多样性，提升环境容量，为经济社会发展腾出必要的生态安全空间。
在污染治理和环境改善方面：要遵守不欠新账的同时逐步还清旧账的原则，对照环境质量改善的阶段性目标，完善生态文明基础体制，完善精准治污、科学治污、依法治污制度机制，落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度。要统筹开展各方面、各类型环境污染的综合治理，推动城镇环境基础设施提级扩能，在火电、钢铁行业超低排放的基础上推动水泥、煤化工等行业的超低排放，不断推动生态环境质量改善从量变向质变转变。要开展多领域多层次减污降碳协同创新试点，提升污染治理和节能减碳的综合绩效，减少企业环境保护工作的综合成本。要建立新污染物协同治理和环境风险管控体系。在推进乡村厕所革命、农村生活污水与黑臭水体治理、垃圾分类与集中处置的工作中，基础设施的建设和工艺的选择要因地制宜、简单实用，既要考虑生态环境的自净能力，也要考虑村集体和农户的可持续支付能力。
在节约能源和控碳减碳方面：要统筹碳达峰碳中和与污染防治，坚持先立后破，把握工作力度和节奏，加快规划建设新型能源体系，有序推动能耗双控逐步转向碳排放总量和强度双控。加快既有建筑和市政基础设施节能降碳改造，推动超低能耗、低碳建筑规模化发展。
为了更好地统筹生态环境保护和经济发展工作，可将污染防治攻坚战成效考核适时过渡到美丽中国建设成效的综合考核；到2035年生态环境质量发生根本性好转的时候，再将美丽中国建设的成效考核并入经济高质量发展的综合考核。与此相适应的是，在2035年前，生态环境保护督察的重点应当由生态保护、污染防治扩展到节能降碳领域；到2035年时，将生态环境保护督察统筹进经济高质量发展综合督察之中。
（常纪文，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员）
来源：《中国生态文明》杂志2024年第4期
