新加坡和文菜的情况类似，主要以进口食物制成品为主，但文莱的贸易体系相较于新加坡差距较大。新加坡各类食物的进口来源国高达100多个，其来源于马来西亚的进口食物比例基本稳定在16%-17%之间，占比较大，其余国家的食物供给比例则较为均衡且基本保持不变（见图4），可见，新加坡的粮食贸易体系相对安全且稳定，基本可以弥补其在粮食生产方面的先天不足。
相比之下，文莱的粮食安全状况则脆弱很多：文莱大约75%的食物供应来自东盟国家，在运输方面则需要通过新加坡或马来西亚直接或间接运输；此外，由于消费人口较少，加之严格的清真要求，尽管文莱拥有较高的人均GDP，但是其国内的食品供给和消费市场体系并不发达。
由此可见，以上国家在粮食储备方面并不具备特别的优势，在粮食生产明显不足的情况下，重点依托粮食贸易来维系粮食需求的粮食安全保障局面如何打破，是值得深入探讨的问题。
东南亚地区除了以上五个主要粮食进口国之外，还有老挝和东帝汶两个需要进口粮食但进口能力不足的国家，这两个国家的粮食进口量相较于其他粮食进口国家而言要小得多。
以老挝2016—2018年大米进口数据为例，三年间老挝大米进口量分别为25万吨、10万吨、21万吨。然而，虽然老挝和东帝汶的粮食进口量很小，但这并不意味着这两个国家的粮食安全状况良好，其实际粮食进口需求量要远远高于统计的数据，其余的潜在需求量则以国际援助的形式在粮食生产或者粮食储备等方面实现。
同为东南亚国家，老挝和东帝汶在粮食安全方面的状况相较于其他国家明显不同，既没有粮食生产的优势，也没有粮食贸易的优势，造成这一状况的原因值得深入探讨。
02 东南亚国家粮食安全问题的成因
总体而言，当前东南亚国家的粮食安全状况较为复杂，成就与危机并存。形成这一状况的原因是多方面的，包括自然因素、历史因素、经济因素以及社会因素等。
（一）主要粮食出口国的粮食安全问题成因
充分利用自然条件优势着力发展大米生产，是东南亚主要粮食出口国维持大米生产优势的重要原因之一。
对于泰国、越南、缅甸和柬埔寨四国而言，粮食生产是其粮食安全保障体系的重点支撑。放眼全球，上述四国的大米生产具有明显的比较优势，其所处的中南半岛地处北纬10°-20°之间，属于典型的热带季风气候，全年高温，降水丰富，河流冲积平原众多，是世界上最适宜种植水稻的地区之一——半岛上的湄南河平原、红河平原、湄公河平原、伊洛瓦底江三角洲是四国主要的水稻产区。
东南亚的气候特征并不适合小麦和玉米的广泛种植，因此充分发挥水稻的种植优势、提高水稻产量是东南亚国家确保粮食安全的最好方式。虽然大米不能百分之百地替代小麦和玉米，但大米出口量的绝对优势仍然可以有效降低小麦和玉米生产不足给东南亚国家带来的外部风险。
保证粮食种植面积，是东南亚主要粮食出口国维持大米生产优势的又一重要原因。
以水稻生产状况最好的泰国为例，除了自然条件优势之外，泰国政府采取一系列政策措施力保水稻种植面积不减少。尽管如此，随着工业化的快速发展，泰国近些年的水稻种植面积已有减少的趋势（见图5）。自2012年之后，泰国已经由全球第一大大米出口国变为第二大出口国，并且与越南的差距越来越小。为了继续保持泰国在大米生产和出口方面的领先地位，泰国在2020年召开了第一次秦国大米发展战略小组委员会会议，探讨了泰国大米5年发展计划（2020——2024年），以期在产量、质量等各方面再有新突破。
越南在水稻种植方面付出了巨大的努力，走过弯路，也取得了巨大的成功，其中水稻种植面积的增加和维持是一个显著的表现。越南的水稻种植面积从20世纪90年代初的650万公顷左右提高到21世纪初的750万公顷左右，与此同时，由于品种改善和技术支持水平的提升，越南的水稻产量增加了一倍有余。当前，越南依旧非常重视保持水稻的种植面积，2016年越南发布了《粮食安全决议》，要求到2020年越南要维持占全国耕地总面积40%的稻谷种植面积。
注重水稻种植相关技术的引进和研发，是东南亚主要粮食出口国维持大米生产优势的关键。泰国大米的产量和品牌质量多年来引领全球，得益于其对水稻科研的高度重视，泰国一直把优质水稻品种的选育工作放在农业工作的首位。泰国成立了直属农业与合作社部的全国性水稻研究所，并在全国77个府设有28个大米研究中心，这些研究中心在泰国水稻品种的改良过程中发挥了重要作用。此外，坚持独立自主的大米品种研发和品质标准制定，也使泰国成为国际大米质量标准最为严格的国家。例如，20世纪90年代兴起的转基因技术在当时的东南亚各国掀起了第二次”绿色革命”，但是出于粮食安全的考虑，泰国断然拒绝了转基因技术的引进。与泰国不同，越南在引进良种方面较为积极，这与越南较弱的研究基础相关。基于同为社会主义国家的政治基础和国际形势，早在20世纪60年代，北越就已经开始广泛引进中国的常规水稻品种，到70年代越南北部的常规水稻品种有90%引自中国。80年代，中国的杂交水稻取得重要进展，并且已经开始大面积应用推广，水稻产量增长迅速，越南便开始大量引进中国的杂交水稻品种，引进面积从1991年的10公顷迅速发展到1993年的5万公顷，并在20世纪末推广到50万公顷。此后越南每隔几年便从中国引进新品种，目前越南杂交水稻的种植面积已经占到了40%左右。除中国之外，越南还从泰国、菲律宾和印度等国引进水稻品种。
国内政治和社会经济发展持续稳定，对东南亚主要粮食出口国维持大米生产优势也同样重要。
就其特例来讲，缅甸和柬埔寨虽然也属于大米净出口国，但由于受经济发展水平限制，两国用于水稻生产的资源投入有限，粮食生产的潜力并未充分释放。与此同时，由于国内创汇收入来源不足，出口粮食成为两国的重要外汇收入来源，这使得两国的粮食安全形势较为脆弱。缅甸的水稻种植历史和自然条件在东南亚地区并不比泰国差，但是其粮食生产却经常处于紧平衡甚至濒临危机的状态，这与缅甸由于历史原因导致的国内政治不稳定有很大关系，政局不稳定导致农业政策不稳定，进而深刻影响粮食生产。在联合国粮食及农业组织发布的2019年关于世界粮食安全和营养状况的报告中，缅甸以国内冲突为主要原因被列入面临粮食危机的国家名单之中，成为东南亚地区唯一被列入该名单的国家。
缺乏成熟的市场主导型或政府主导型粮食储备体系，是东南亚主要粮食出口国粮食储备能力较为薄弱的主要原因。粮食储备是各国用于调节粮食供需、平抑粮食价格波动、应付突发事件以保障粮食安全的重要依托。泰国、越南等国虽为粮食出口大国，但在自身粮食储备方面却相对脆弱。
2008年粮食危机期间，受国内粮食价格上涨的影响，泰国、越南的通货膨胀率一度高达8.9%和20.3%，人们纷纷开始抢购粮食。究其原因，在于东南亚主要粮食出口国家没有像美国、加拿大那样成熟的市场主导型粮食储备体系或者像中国那样强大的政府主导型粮食储备体系。
从管理来看，成熟的市场主导型粮食储备体系需要有发达的国际粮食贸易企业做支撑，而强大的政府主导型粮食储备体系则需要政府有力的宏观调控能力和充足的财政做支撑，当前东南亚主要粮食出口国并不具备上述条件。
（二）主要粮食进口国的粮食安全问题成因
凭借有利的地理位置和自身优势资源大力发展海上贸易，是东南亚主要粮食进口国维持粮食进口能力、保障粮食安全的重要途径。以印尼、菲律宾、马来西亚、新加坡和文莱五国为代表的东南亚主要粮食进口国，其所处的地理位置是全球最为繁忙的海上贸易通道之一，这为其发展海上贸易提供了极为便利的条件。
其中，新加坡以电子、金融、航运、高端服务业等贸易为主，印尼、菲律宾、马来西亚以低端制造业和热带农产品出口为主，文莱则以丰富的石油资源出口为主，这为以上各国提供了丰富的外汇来源和贸易产品用以支撑粮食进口需求。
制定政策法规、发展新型农业、加强教育引导等，是东南亚主要粮食进口国维系粮食安全的非经济因素。主要粮食进口国家受制于粮食进口成本的影响，其粮食储备并不能维持较高的比例，但在经历了2008年粮食危机的冲击之后，这些国家对粮食储备的重视程度骤然提升，印尼和菲律宾为此专门制定了紧急粮食储备政策，用于增强应对粮食突发事件的能力。新加坡则根据国情发展以现代化集约型的农业科技园为重点的都市农业，其特点是高科技、高产值，最大限度地提高农业生产力，主要生产蔬菜、肉蛋奶等产品，以作为粮食生产的替代品。
此外，出于自身的特殊国情，新加坡特别重视节约粮食，新加坡法律明确规定在餐馆浪费食物需加倍付费，节约粮食是每个公民应尽的义务，学校亦进行节约粮食的道德素质教育，这从消费端间接地减小了新加坡粮食安全的压力。
未能处理好经济增长和粮食生产之间的关系，是形成当前东南亚主要粮食进口国粮食生产短板的主要原因。粮食生产方面的短板，使得东南亚主要粮食进口国在遭遇全球粮食危机或贸易危机时难以应付，即使是一度在国际上被认为是全球粮食安全度最高的新加坡，当下也正在面临食物供给的巨大压力。
2020年爆发的疫情使新加坡最大的食物来源国马来西亚限制出口，这直接导致新加坡国内多次出现食物抢购潮，因此，新加坡正加速制定措施，争取到2030年本地出产的农产品可以满足国人30%的营养需求，以提高新加坡在粮食安全上的韧性。
如果说新加坡粮食生产的不足主要是受其特殊的国土环境所限制，印尼、菲律宾、马来西亚和文莱等国则主要因片面重视经济增长而忽视粮食生产所致。此四国在水稻种植方面虽然没有缅甸、泰国等国那样优越的自然条件，但通过自身努力实现粮食自给的目标并非遥不可及，在20世纪60年代“绿色革命”的影响之下，印尼、菲律宾、马来西亚等国都曾实现过粮食生产自给，后来由于片面追求经济增长目标，这些国家相继出台政策引导国民经济工业化发展，扩大经济作物种植面积，这导致了其粮食生产供给严重不足。
以印尼和马来西亚为例，两国均为世界上重要的橡胶生产基地，橡胶的种植也为两国创造了大量外汇，但研究表明，相比于水稻种植，东南亚地区的橡胶种植需要额外占用超过千万公顷的肥沃土地，而这些土地足以生产满足印尼和马来西亚等国需求的粮食。
相比于新加坡的国土面积和人口数量，文菜可谓是人少地多，人均耕地拥有量远超新加坡，但陷入“石油陷阱”导致文莱的食物对外依存度不亚于新加坡。文莱凭借其丰富的石油资源，人均GDP高达3万美元，具有充足的外汇从国外购买食物，政府的注意力主要放在石油的开采与冶炼方面，忽视国内的农业及粮食生产，这成为文莱提高粮食自我供给能力、保障粮食安全的一大障碍。
经济发展落后，是造成东南亚部分国家常年粮食短缺的主要原因。老挝作为东南亚地区唯一的内陆国家，境内多山地和高原，但由于国内人口较少，老挝粮食生产的人均自然资源条件并不差，其粮食产需却常年处于紧张状态，这主要是受老挝经济发展水平的限制。
老挝是世界上最不发达的国家之一，农业发展资金投入能力非常有限，这就导致国内的农业及粮食生产严重受制于天气状况，对旱涝灾害的承受能力非常脆弱，在风调雨顺的年份其粮食供给可以刚刚满足需求，一旦有自然灾害发生，则极易处于粮食危机的边缘。东帝汶同老挝一样也是世界上最不发达的国家之一，其大部分农业及粮食生产仍旧采用较为古老、原始的传统耕种方式，全年大部分地区只进行简单、粗放的单季农业生产经营活动，因此，缺乏经济的支撑也是造成东帝汶粮食问题的关键因素。
03 中国一东盟粮食安全合作
根据前文可知，当前东南亚国家在粮食安全保障体系构建方面既有一技之长，也有显著的短板。主要粮食进口国虽然依靠粮食生产优势支撑着粮食安全，但其粮食储备能力明显不足，并且有些国家因为自身经济条件的限制而无法充分发挥粮食生产的自然优势；主要粮食出口国虽然依靠粮食贸易优势支撑着粮食安全，但其粮食储备水平明显偏低，并且要保证自身的粮食进口能力以及维持进口多元化也有诸多压力。
中国作为世界第一人口大国，始终高度重视粮食安全问题。一般而言，优势互补是包括粮食安全合作在内的一切合作的基础，以东盟为代表的东南亚各国同中国在粮食安全领域已经进行了诸多实践，而且粮食安全合作是双方的共同需求，基于这些实践和各自的条件，双方在粮食安全合作方面发展空间广阔。
（一）中国一东盟粮食安全合作的成效与局限
自20世纪90年代以来，中国先后与东盟多个国家开展了农业合作。2001年举行的“中国——东盟第五次*会议”将农业确定为面向21世纪双方合作的重点领域，中国与东盟在粮食安全方面的合作便是伴随着双方农业合作一步一步发展起来的。
2009年举行的“东盟与中日韩（10＋3）*会议”将粮食安全作为一项优先考虑的永久性议题，在此基础上，我国依次倡导并建立了”10＋3 生物质能源论坛机制””10＋3粮食安全战略合作圆桌会议机制””10＋3大米紧急储备机制”（APTERR）等合作平台，逐步形成了保障区域粮食安全有效合作的对话机制。2017年通过的《10＋3*关于粮食安全合作的声明》是新时期推动机制内农业合作的重要指导性文件，也是中国与东盟粮食安全合作的最新成果。
在双方的共同努力下，中国和东盟的粮食安全合作取得了显著成效。在粮食生产方面，双方通过农业投资、农业技术交流、人才培训、试验示范等多种方式，开展包括杂交水稻等农作物栽培技术、农业信息化等多领域的合作，促进粮食增产增收。例如，在印尼试验的杂交水稻种植与当地品种相比实现大幅增产，增幅为16.8%-44.7%。
在粮食贸易方面，东盟一直是中国最大的大米进口来源地，而中国也是柬埔寨等大米出口国的首选出口对象，常年占据柬埔寨大米出口市场份额的40%以上。在粮食储备方面，中国积极帮助东盟国家建立大米储备设施，以应对突发事件引起的粮食供给问题。例如，2019年柬埔寨和中国达成协议，中柬将在柬埔寨的11个省份共同建设12个仓库和10个筒仓，以提高束埔寨的粮食储存能力。
中国和东盟的粮食安全合作在取得上述成果的同时也存在一些不足。首先是粮食贸易种类偏少。目前中国和东盟的粮食贸易仅仅局限于大米的单向贸易，而实际上，相比于东盟，中国在小麦和玉米的生产方面更具优势。这种粮食贸易局面的形成既由WTO/GATT多边贸易谈判机制在约束粮食出口限制上的内在缺陷所致，也由中国和东盟各国在政治互信方面的不足所致。
其次是在农业投资方面，虽然双方在农业投资领域发展迅速，但由于一些国家的内部政策因素，农业利用外资仍较为困难。以越南为例，由于越南规定外国投资者和企业不得直接从土地使用者处租赁土地，而许多地方政府优先考虑将土地规划为工业用地，这使得外国投资者几乎不可能获得足够多的土地开展农业项目，这导致越南在农业领域利用外资占比不到世界平均水平的1/3。
（二）中国——东盟粮食安全合作的发展方向
区域粮食贸易无障碍化，是中国一东盟粮食安全合作的重点发展方向之一。从上文分析可知，东盟内部的粮食进口国和粮食出口国之分非常明显，其内部形成了大米的主要进口市场和出口市场，然而像印尼、越南等国巨大的小麦需求和玉米需求却无法依靠东盟内部贸易解决，目前主要依赖西方国家中的产粮大国供给。
中国作为世界第一粮食生产国和消费国，虽然当前还无法做到粮食大量出口，但如前所述，三大主粮（大米、小麦和玉米）的生产均十分充足，并且相比于东盟各国，中国在小麦和玉米的生产方面更具优势，中国和东盟完全可以实现三大主粮的深度贸易和生产合作。
双方应该借助“中国一东盟自由贸易区”等平台在以上方面有所突破。随着《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的签署，区域内各成员国之间的贸易环境将得到显著改善。
RCEP第一章指出，“通过逐步取消缔约方之间实质上所有货物贸易的关税和非关税壁垒，逐步实现缔约方之间货物贸易的自由化和便利化”；第二章指出，”缔约方的共同目标是在多边框架下取消对农产品的出口补贴，并且应当共同努力阻止对农产品的出口补贴以任何形式被重新使用”。有研究表明，在区域合作框架下构建无障碍化的区域粮食贸易格局，对于区域各方的粮食安全保障大有裨益。因此，RCEP 的签署可以为双方提供一个良好的粮食安全合作平台，随着RCEP的生效实施，包括粮食在内的农产品贸易会在中国和东盟之间打开新的局面。
粮食生产资本优势和资源优势深度优化结合，是中国——东盟粮食安全合作的另一发展方向。东盟国家在大米生产方面具有天然的自然地理优势，劳动力资源也非常丰富，是资源优势方，但是东盟各国在农业投资方面并不具备很好的社会经济条件，尤其像缅甸、柬埔寨和老挝等国家更是如此，因此东盟国家在粮食及农业生产方面需要国外资本的支持。
中国作为资本优势方，对于东盟国家的粮食及农业生产投资一直比较积极，特别是“一带一路”合作倡议提出以来，中国对东盟国家的农业投资再上新台阶。然而，一方面由于东盟国家的农业投资环境有待改善，另一方面由于农业投资时间长、回报慢以及中国与东盟各国之间的农业投资缺乏总体规划和管理等原因，双方在农业投资方面仍有较大的改进空间。
充分利用中国在减灾防灾、市场供求方面的技术和信息优势，可以更好地促进中国一东盟粮食安全合作意愿的达成，发挥双方在粮食安全保障方面的作用。粮食危机的发生往往都是重大自然灾害和粮食供求信息不畅联合作用的结果，上述两个问题的防范需要强大的技术和信息支撑，而这种能力是东盟各国目前所达不到的。东南亚作为重大自然灾害的多发地区，加之区域内粮食贸易频繁，迫切需要在减灾防灾、市场供求方面的技术和信息支持，21世纪初由日本提供技术和资金支持建立的东盟粮食安全信息系统（AFSIS），在东南亚及东亚粮食安全预警和保障方面起到了积极作用①。中国目前在自然灾害预警和大数据信息技术平台建设方面已经走在世界前列，利用这一优势可以构建涵盖中国、东盟或东亚的粮食安全综合信息服务系统，从而更好地保障这一地区的粮食安全。
结 论
东南亚地区的粮食安全保障成就与问题并存，粮食储备能力不足是各国共同的短板。东南亚地区的主要粮食出口国和进口国通过发挥各自的比较优势，支撑起了目前的粮食安全保障体系。具体而言，主要粮食出口国通过充分利用自然条件比较优势大力发展大米生产、努力保障水稻种植面积、注重水稻种植相关技术的引进和研发等，造就了其在粮食生产方面的特殊优势；主要粮食进口国则借助有利的地理位置大力发展海上贸易，构建了一个以粮食进口贸易为主导的粮食安全保障体系。
与此同时，主要粮食出口围和进口国也都有各自的突出问题：主要粮食出口国虽然产粮能力突出，但由于缺乏成熟的粮食储备体系，其在粮食储备方面并不能满足保障粮食安全的需要；主要粮食进口国则由于过去长期过于重视经济增长而忽视粮食生产，粮食生产不足成为主要粮食进口国保障粮食安全的最大短板，粮食储备能力也因储备成本太高而深受限制。
通过对东南亚国家粮食安全形势的分析可知，对于任何一个国家，想要在粮食安全的各个方面都做到绝对安全难度很大，这不仅需要自然地理环境的天然条件，更需要政策扶持和社会经济实力的支撑。单纯依靠生产优势或贸易优势建立起来的粮食安全保障体系是不稳固的，稳固而牢靠的粮食安全保障体系必须是全方位的，这对于人口大国来说尤为重要。对东南亚国家而言，一方面，要继续维持自身在粮食安全方面的优势领域；另一方面，要努力补齐粮食安全保障体系的短板；同时，要特别注重区域内和区域间的粮食安全合作。对中国而言，一方面，要努力构建集粮食生产、粮食贸易和粮食储备为一体的粮食安全保障体系；另一方面，要充分利用地区粮食生产比较优势，加强粮食安全区域合作。
（文章原载于微信公众号东南亚学人）
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