【导读】近日，十四届全国人大六次会议明确，中央财政将在今年四季度增发2023年国债1万亿元。什么样的经济形势促使国家推出万亿国债？为什么说中国经济要走出困境，需要大幅增加中央政府的财政赤字？为什么说在中国流行的“3%赤字率红线”是自我强加的限制？如何反思“4万亿”投资及其随后的紧缩？中国经济如何化解有可能陷入的“慢性萧条期”风险？
本文作者贾根良教授近年来一直在呼吁：为了尽快使我国经济摆脱目前的困境并重归“中高速增长”的轨道，中央财政在今后十年左右将需要前所未有的高赤字率，通过财政开支持续和大幅地增加劳动者收入特别是低收入群体的收入，以解决产品的最终需求问题。
本文完稿于2023年3月，是贾根良教授等著《现代货币理论在中国》一书的序言，由中国人民大学出版社于2023年8月出版。本文的第一部分曾在观察者网发表过，引起网友的激烈辩论，一些网友希望作者就相关问题做出更详细的阐述，现将全文发出，以飨读者。
《现代货币理论在中国》，贾根良著，中国人民大学出版社
【文/ 贾根良】
2022年夏天，笔者已为《现代货币理论在中国》写好了一个序言，标题是“从我们时代的挑战中理解现代货币理论”。编辑认为该文篇幅太长，而且主要是以美国作为例证，就建议笔者将其移作本书导论，并撰写一篇新序言——从现代货币理论视角谈谈疫情过后重振中国经济的问题。
在这篇新序言中，笔者从现代货币理论视角对“4万亿”投资以来中国经济的演变和目前有可能陷入“慢性萧条期”的原因进行简要分析，并提出相应的政策建议。在笔者看来，疫情过后中国经济面临的挑战不亚于2008年国际金融危机时期，两者所面临的主要挑战都是生产过剩和有效需求不足的问题。
笔者认为，为了尽快使我国经济摆脱目前的困境并重归“中高速增长”的轨道，中央财政在今后十年左右将需要前所未有的高赤字率，通过财政开支持续和大幅地增加劳动者收入特别是低收入群体的收入，以解决产品的最终需求问题。为此，笔者建议在较大范围内实施就业保障计划，大幅增加公共服务的财政支出，通过中央政府的财政转移解决地方政府财政困难问题，并在预防通货膨胀的技术创新、可再生能源革命和下一次工业革命的新产业等方面进行战略性投资。
一、疫情后中国经济面临的困境与破解办法
当前中国的重大经济问题莫过于疫情过后如何恢复经济并实现长期经济繁荣的问题。关于这个问题，当前有许多争论，主流的观点是刺激消费。但是，消费是收入的函数。要提高居民特别是消费倾向高、受疫情影响大的中低收入群体的消费能力，需要优化收入分配结构，多渠道增加城乡居民收入，解除居民消费支出的后顾之忧。
中国历来是一个家庭储蓄倾向很高的国家，但在过去十多年间，从整体趋势来看中国家庭的储蓄率快速下降，负债率快速提高，家庭债务占GDP的比重已经从2011年的不到30%增加到2021年的62%。
家庭债务占国内生产总值百分比
在疫情期间，家庭储蓄率有所增加。在人们对未来几年就业和收入增长预期悲观的情况下，为了应对不确定性，绝大多数家庭考虑的是如何保持储蓄不变或增加储蓄的问题。在这种情况下，刺激消费很难奏效。因此，要让消费在扩大内需中发挥主要作用，就面临着一个如何增加居民就业和收入的问题。笔者的答案是：除了调整收入分配，最直接的措施就是大幅增加中央政府的财政赤字。
中国家庭储蓄和消费行为的变化直接影响到房地产。在过去的20多年中，房地产业是中国经济的“支柱产业”。购房是导致中国家庭负债率急剧升高的主要因素。这两年包括恒大集团在内的一些房地产企业的“爆雷”、艰难维持生存已经说明，在今后一段时间内，去杠杆仍是房地产企业的主旋律。在目前拯救房地产的呼声下，大多数房地产企业很可能会利用短期的复苏卖掉库存偿还债务，降低负债率，而不会再像从前那样去买地，开启一个新的开发周期。
房地产业的萧条正在使地方政府以“土地财政与金融”为基础的发展模式走向终结。地方政府正在陷入日益严重的财政困难之中，这直接拖累了中国经济的增长。在过去20多年中，以房地产繁荣为前提的“土地财政与金融”支撑着地方政府的市政建设。以土地作为抵押获取贷款是地方政府债务的主要成因，在“十四五”期间，大约1/4的省级财政有50%以上的财政收入将用于债务的还本付息。除了受疫情影响，“土地财政与金融”模式难以为继是地方财政困难的主要原因，以至于目前有些县级政府只能靠变相贷款给公务员发工资，或者以“统筹”的名义挪用项目工程款发工资。
从2015年开始，中国企业去杠杆也就是修复其资产负债表就成为政策目标。但由于不懂得现代货币理论有关私人部门去杠杆就必须中央财政加杠杆的原理，特别是受到财政赤字率不能超过3%的传统观念的支配性影响，企业部门去杠杆不如预期的力度大，非金融企业负债率目前仍高达160%左右。在今后多年，去杠杆和修复资产负债表仍将是许多企业的首选，这会直接影响到企业投资。再加上中国家庭去杠杆的影响，投资预期更加减弱，企业扩大再生产受到抑制，降低利率的货币政策对于刺激企业投资很难发挥作用。
在这种情况下，各地政府不得不拼命鼓励企业扩大出口。但是，屋漏偏遭连夜雨。在去全球化的大潮中，中美经济部分脱钩已是大势所趋，疫情导致各国更加注重供应链的自给自足；受疫情冲击的影响，美国进口的供应链已经部分地从中国转向其他发展中国家，中国制造的海外市场无法再像疫情以前那样强劲拉动国内经济增长，我国的产能过剩问题将更加严重，这是构建以内需为基点的以国内大循环为主体的经济发展新格局的大背景。然而，依靠内需消化大量过剩产能又遭遇前述消费*不足、企业修复资产负债表和地方政府财政困难等困境，在疫情冲击下，中国经济有可能进入一个失业率上升、私人投资不足和经济萎靡不振的“慢性萧条期”。
如何化解中国经济遭遇的这种困境？实际上，解决目前经济困难的办法很简单，就是要采取比目前“积极的”财政政策更加“激进的”政策，将国家财政在今后十年的年均财政赤字率提高到5%以上。只有这种高强度的财政发力，才能使中国经济尽快摆脱可能陷入“慢性萧条期”的风险，并重新走上中高速经济增长的轨道。为什么这样说呢？
暂不谈地方政府财政问题。家庭消费*不足和企业去杠杆说明私人部门正在修复资产负债表并增加储蓄，这将导致消费和投资不振。过去十几年美国、欧盟和日本的经验说明，央行通过从私人部门手中买入国债增加银行系统准备金的量化宽松以及降低利率的货币政策对刺激消费和投资作用甚微，原因就在于企业和家庭致力于修复资产负债表并增加储蓄，其结果是大量现金堆积在金融系统中，信贷机制失灵。在这种情况下，政府必须采取强有力的财政政策，大幅增加财政支出。私人部门在依靠财政赤字满足修复资产负债表和增加储蓄的愿望之后，才会增加消费和投资的力度。原因就在于货币政策失灵的更深层的原因是它无法增加私人部门的净金融资产，无助于其去杠杆。作为整体的私人部门，其净金融资产必须来自主权政府的财政赤字，即作为整体的私人部门的净金融资产等于国家债务，这是由现代货币理论所揭示的现代货币型经济的一个基本事实。
正如笔者早在2015年底就在一份内部研究报告中指出的，如果财政赤字率低于4%就不足以应对今后几年外需下降、生产过剩和企业去杠杆的挑战。目前私人部门遇到的困难证明了笔者的预见：国家财政赤字率低，没有充分满足企业和地方政府的资金需求。
过去几年国内私人投资低迷和财政赤字率不足以满足私人部门储蓄时，企业拼命地扩大出口。在今后十年，私人部门增加储蓄和去杠杆需要增加财政赤字，贸易顺差的不断下降需要增加财政赤字，特别是如果出现净出口为零的情况，私人部门去杠杆并修复资产负债表的唯一办法就是让政府部门持续增加财政赤字，以消化巨量的过剩产能。这种财政行为不仅不会引发通胀，而且还将对名义利率施加下行压力，并支撑充分就业。现代货币理论说明，无论多么严重的金融危机或经济危机，主权货币国家大都可以通过国家财政支出来解决，何况我国私人部门状况远好于20世纪90年代房地产泡沫破灭时的日本和2008年国际金融危机时的美国。
有许多人囿于传统观念，不相信甚至强烈地反对现代货币理论。现代货币理论在经济理论上的突出贡献就是强调国家财政赤字即中央政府作为主权货币的垄断发行者对国民经济运转的决定性作用，用官方的术语说就是：财政是国家治理的基础和重要支柱。
二、破除财政赤字的误区是关键
克服目前我国经济困难的办法虽然简单，但接受这种新观念却很难。这犹如王阳明指出的，“破山中贼易，破心中贼难”——打败外界的敌人容易，但消除心中固有的执念却非常难。目前，无论是专业人士还是非专业人士，由于受主流宏观经济学教科书和人们日常经验的支配性影响，很多人都错误地将国家预算类比于家庭预算，将税收和发行国债看作中央政府开支的资金来源；流行的观点认为，如果这些资金仍不能满足政府支出的需要，“印钞”或者说“财政赤字货币化”财政赤字货币化是一个不恰当甚至错误的概念。就会成为政府不得已的选择，而后者必然导致通货膨胀。即使是财政专家也普遍认为，政府开支的能力只能来自通过税收等筹集的资金，而无视这样一个基本的事实：主权政府是国家货币的垄断发行者，它通过支出进行货币发行，并通过税收回笼已发行的货币，它不需要税收和借贷为其提供资金。人们普遍认为，像美国和日本这样通过发行国债形成巨额国家债务的国家，给子孙后代留下了永远还不清的债务。
日本政府是世界上国家负债率最高的政府，根据国际货币基金组织的数据，2021年10月，日本国债对GDP之比即国家负债率高达262%。在这里，我们以日本来说明上述观点为什么是错误的。
在过去十几年，日本央行为了刺激信贷和提升通货膨胀率，一直在通过量化宽松政策从私人手中大量买入政府债券，截至2022年9月底，按市值计算，日本央行已持有超过50%的日本财务省发行的政府债券。日本央行和财务省都是日本的政府机构，是政府的左口袋和右口袋，这无疑等于日本政府自己欠自己的债。请问，日本财务省欠日本央行的这笔债是否可以一笔勾销？当然可以。但无论是否勾销，它都无法改变这种事实：虽然日本经常被描述为世界上负债最多的发达国家，但到2022年9月底，日本政府债务的一半已经由其中央银行偿还了。如果日本央行继续购买日本国债，不出几年，它持有的日本政府债券很容易达到100%，日本政府不用向纳税人收取一分钱，日本就可成为世界上零负债的国家。日本所谓巨额的国家债务还是子孙后代永远还不清的债务吗？
日本的经济政策提出了两个问题。首先，按照流行的看法，日本一直在实施财政赤字货币化，将大量现金持续不断地注入经济系统中。按照主流经济学的货币数量论，这必将导致恶性通货膨胀。但日本的巨额财政赤字和量化宽松政策导致通货膨胀了吗？没有。自20世纪90年代日本泡沫经济崩溃后，日本出现了长达20多年的通货紧缩。截至2022年3月，日本央行一直试图通过量化宽松政策将通货膨胀率推高到2％以上，但无论如何努力，它都无法达到这个目标，只是在该年4月，由于外部输入因素，通货膨胀率才达到了2％。
其次，请设想：当日本央行用现金置换了私人部门手中100%的国债以至于日本成为世界上零负债的国家之时，日本私人部门手中的现金难道不是日本政府通过财政开支发行货币但没有通过税收收回来的货币吗？难道它不是等于日本政府历年财政赤字的总和吗？这是否证明了现代货币理论的下述理论：政府财政赤字等于私人部门的净金融资产，只不过这些现金是没有利息收入的净金融资产而已？
虽然日本的上述政策实践使人们争论的许多问题“水落石出”，但其并不是现代货币理论所建议的政策。我们知道，日本央行不断买入政府债券的行为属于量化宽松的货币政策，正如笔者和现代货币理论的许多文献指出的，现代货币理论不赞同量化宽松政策，它所提供的巨额准备金不会刺激信贷，原因就在于不存在主流经济学所谓准备金创造货币的乘数效应。
在过去30多年中，日本的财政政策也存在严重缺陷，它采取了走走停停的财政措施，在面临衰退时采取不充分和暂时的财政刺激政策，每当经济似乎复苏时就采取紧缩政策，财政政策没有支持强劲的复苏，反而由于财政自动稳定器的作用，政府赤字和债务不断增加。财政赤字有好坏之分，日本政府的财政赤字和国家债务大部分是坏赤字的结果。因此，我们不能因为日本有世界上最大的财政赤字和最高的国家负债率，就认为日本是现代货币理论的实践，相反，它是与现代货币理论的原理背道而驰的。
尽管日本的政策实践不是现代货币理论的，但日本的例子证明了现代货币理论的洞见：发行自己主权货币的政府从不会以税收收入或以自己的货币借款为其支出提供资金，恰恰相反，政府支出本质上不受收入限制，它是私人部门支付税款和净储蓄增加所需资金的来源。简单地说，是政府为私人部门提供资金，而不是相反。作为货币垄断发行者，政府不需要它自己发行的货币，它需要的是私人部门为之提供的商品和劳务。作为公共目标，政府支出要以资源的充分利用为目标，当存在非自愿失业时，说明存在着资源的闲置，财政赤字的增加就不会导致通货膨胀（财政支出要有针对性，否则在充分就业之前就有可能发生通货膨胀）。从国民经济核算角度来看，要出售总产出，总支出必须与总收入相等。非自愿失业是指无法以当前货币工资找到买主的闲置劳动力。如果非政府部门希望增加储蓄即支出低于其整体收入，那么政府部门就必须出现赤字，否则国民收入将下降，失业率将上升。财政赤字的大小不是政府所能左右的，它是由私人部门包括失业人口满足其纳税需要和净储蓄愿望所决定的。
综上所述，作为国家治理的基础和重要支柱，财政在本质上是功能性的。所谓功能财政就是政府应该仅仅关注财政收支对经济的实际影响，具体地说就是能否满足纳税需要和净储蓄愿望，能否在保持物价稳定的同时实现充分就业。
