2022年末中国城镇调查失业人口有2600多万，说明政府赤字率过低，在中国流行的“3%赤字率红线”是自我强加的限制，它阻碍了为失业人口提供就业机会的可能。由于主权政府是本国货币的垄断发行者，所以它可以“购买”任何以本国货币出售的闲置资源，包括所有闲置的劳动力，这是主权政府拥有的财政空间。主权政府在这样做时，永远不会耗尽资金，也从来不存在偿付能力的问题。因此，无论主权政府的债务规模有多大和债务率有多高，其支出能力也就是财政空间从不会受它们影响。
与主流经济学的看法完全相反，主权政府的财政空间与赤字率和债务率的高低无关，而是与正在寻找工作的失业人口、闲置的资本设备以及其他生产资源寻找买家的企业有关。只要名义需求增长与实际生产能力增长一致，财政赤字的增加就不会导致通货膨胀。只有在实现充分就业的时候，主权政府支出才不再有财政空间。
然而，在目前的中国，即使是赞同采取扩张性财政政策以解决有效需求不足的经济学家和政府官员，他们中的大部分人也仍受传统的财政赤字观所支配。例如，有学者认为，中国政府的债务率比日本和美国等发达国家低得多，因此，中国执行扩张性财政政策的空间显然大于大多数发达国家。也有学者指出，目前我国“中央政府的负债率为21%，是一个很低的水平，中央财政发力的政策空间是相对充足的”。按照这些流行的看法，在新冠疫情暴发之前，日本、意大利、美国、新加坡和加拿大等许多国家的负债率比中国高得多，这些国家应对疫情岂不就没有政策空间了吗？恰恰相反，这些国家中的大部分在疫情期间的财政扩张力度都比中国大。
实际上，近年来，中国财政政策的空间是由中国大量的过剩产能所决定的，是由城镇2 600多万失业人口的就业需求所决定的，是由私人部门去杠杆并修复资产负债表所决定的，也是由贸易顺差不断减少所决定的，更是由广大人民群众增加收入的愿望所决定的。因此，目前的中国需要远高于3%的赤字率来破解经济困局。
三、反思“4万亿”投资及其随后的紧缩
有许多读者可能不同意笔者“激进的”财政政策观点，反问道：“4万亿”投资不是前车之鉴吗？2008年国际金融危机爆发以后，中国GDP的增长率从2007年的13%跌落到2008年的9.6%，2009年我国对外贸易总值比上一年下降了13.9%。为此，政府采取了强有力的扩张性财政、货币政策，从而使2009—2011年的GDP增长率分别达到9.2%、10.4%和9.3%，基本上维系了2000—2007年的增长势头（这八年的年均GDP增长率高达10.5%）。但自2012年特别是2014年以后，中国GDP的年增长率开始呈下降的趋势，2012—2019年分别为7.7%、7.7%、7.3%、6.9%、6.7%、6.8%、6.6%、6%（2013年、2018年的GDP增长率是国家统计局公布的初步核算的数据），以至于在2019年底和2020年初在我国经济学界爆发了经济增长率是否“保6”和再次反思“4万亿”投资的争论。
“4万亿”投资在出台之初就存在争议。赞同的经济学家从决定总需求的投资、消费和出口的“三驾马车”（“三驾马车”的分析框架存在缺陷，其中的消费不包括公共消费，投资也主要是指企业部门的投资，严重忽视了财政赤字的重要作用）入手，认为国际金融危机爆发后中国经济的“三驾马车”中有两驾——消费和出口——太疲软，拉不动经济增长，因此主张通过扩张性投资政策刺激经济，以避免中国经济陷入深度衰退。
但反对者却认为，“此次宏观调控走上了1998年的老路，那次调控的最终结果是，投资的大幅增加给中国经济带来了每年两位数的增长。但实际的居民消费并没有得到有效的启动，这让中国经济结构更加偏向了投资和出口”。反对的观点认为，传统地单纯依靠投资拉动的经济增长模式存在着诸多弊端，长远来看是不利的。然而，反对的观点针对我国出口导向型经济发展模式的危机，并没有提出替代性的选择。笔者正是在当时的这种大背景之下，在2009年下半年到2010年上半年提出了“国内大循环经济发展新战略”。
目前的主流观点对“4万亿”投资持否定观点，认为“4万亿”投资导致了产能过剩、房价飙升、巨额地方政府债务、贫富差距拉大等一系列经济失衡问题，要解决产能过剩问题就必须依靠市场机制，采取去产能等市场出清的政策。其逻辑是：在去掉严重过剩的产能后，生产就可以达到与需求相平衡的状态，在这种情况下，市场就可以在资源配置上发挥决定性的作用了。
这种观点还认为，由于中国“人口红利”的消失，靠海量投资来支撑经济增长的“粗放式发展”模式已经走到尽头，再加上“技术—经济追赶效应”的消失，中国经济开始从“中高速增长”进入“中低速增长”的“新常态”，并以此来解释2014年之后中国经济增长率的下行。
笔者认为，“4万亿”投资确实在一定程度上导致了产能过剩和贫富差距拉大等问题，但对于中国避免陷入深度萧条无疑也做出了贡献，因此，不能对其采取上述完全否定或者充分肯定的态度。问题是：如何吸取其教训，避免因噎废食？笔者也不同意有关中国经济进入“中低速增长”的判断以及对其原因的解释，赞同有学者有关中国需要重启“中高速增长”的观点，但却是基于不同的理由——经济增长基本上是需求约束的。主流经济学都是从供给角度讨论“4万亿”投资的得失和中国经济增长前景的，在这里，笔者从现代货币理论视角提供一种以需求方为主的解释。
在笔者看来，虽然我国存在着笔者一直在研究的核心技术“卡脖子”和许多产业处于全球价值链低端的供给方问题，但从2008年国际金融危机爆发一直到今天，中国经济面临的迫切问题不是供给方的这些缺陷，而是有效需求不足问题。了解20世纪30年代“大萧条”时期经济思想史的人都知道，通过市场出清消灭过剩产品也曾是当时信奉自由市场功能的主流经济学家们提出的政策建议，但事实证明，这种紧缩导致生产下降，反而使失业问题更加严重了。去产能对走出“大萧条”无济于事，只有通过政府财政开支补足私人部门有效需求的不足，才能解决生产过剩问题，这就是凯恩斯革命的历史意义，有关历史事实和现代货币理论的新解释，请见《现代货币理论在中国》的导论。
国际金融危机爆发后，我国对外贸易大幅下滑，外部需求直线下跌，如果没有政府强有力的财政干预，就意味着大量出口企业将因产品没有销路而陷入*的境地，并引发面向内需的企业生存困难等一系列连锁反应，实际GDP大幅下降。在这种情况下，政府采取了扩张性政策，政府支出维持了对产品的需求，避免了陷入深度衰退。2009年在净出口和私人部门需求“崩溃”的情况下，与日本和印度相比，我国公共部门需求(政府净支出)对经济增长的贡献最为突出。统计数据说明，2009年我国GDP增长率为9.2%，而日本则大幅下滑，为-5.7%，美国的经济总量经过三年多才恢复到国际金融危机前的水平。
2009年末，有些经济学家主张尽早退出“4万亿”投资的刺激计划，理由是中国的经济增长速度已经反弹，继续实行刺激政策有可能加剧中国的结构性问题。2010年，央行开始实施信贷紧缩，6次上调存款准备金率，这成为影子银行在2010年开始迅速增长和企业负债率大幅上升的重要因素之一。2011—2013年，政府在摇摆不定中逐步加大了紧缩的力度。从2014年开始，固定资产投资的增量呈下降趋势，大量信贷涌向房地产，致使房价在2015—2016年暴涨，而2015年开始的去产能使产出水平下降，失业率上升，经济增长率也在下降。
目前，针对2008年以来的产能过剩、房价飙升、巨额地方政府债务和贫富差距拉大等问题，经济学界存在两派对立的看法：一派认为是2009—2011年“4万亿”投资导致的，而另一派则认为是紧缩政策导致的。在笔者看来，这两种因素都存在，但紧缩政策所起的作用更大一些。笔者的意思是指“4万亿”投资虽然有必要，但它并没有解决它本来需要解决的国际金融危机导致的我国生产过剩的问题，反而由于中国工业生产的高效率，产生了新的生产过剩。而针对这种新旧生产过剩，紧缩政策实际上类似于前面提到的20世纪30年代无助于走出“大萧条”的市场出清思路。
从实际情况来看，“4万亿”投资导致新的生产过剩，说明传统的刺激投资的总需求管理政策存在着比较严重的缺陷。在2008年国际金融危机爆发前，由于内需不足，我国本来就存在着产能过剩的问题，但不严重。国际金融危机的爆发使国外市场对我国产品的需求断崖式跌落。产品的销路何在？这就是当时决策者面对的问题。传统的刺激投资政策确实稳住了总需求，但其支出结构却存在问题。
首先，通过政府的投资（主要是基建投资）以及房地产投资确实可以吸收钢铁、煤炭、水泥、电解铝等非消费品的部分过剩产能，但是，刺激投资的政策进一步刺激了这些行业的生产，这些投资吸收的产能赶不上新增的过剩产能。其次，我国对外出口主要是消费品（包括电子产品），刺激投资的政策无助于解决国际金融危机所导致的这些产品过剩的问题。总而言之，2008年国际金融危机爆发时，我国面临的危机是最终消费有效需求不足的问题，而非单纯的总需求不足问题。
从上述角度来看，当时“4万亿”投资反对者的观点是有一定道理的。然而，无论是“4万亿”投资的赞成者还是反对者，他们都没有完全认识到国际金融危机所导致的世界经济“大衰退”的严重程度，以及最终需求（在这次危机中主要是消费需求）严重不足的问题。现在来看，1998年那次投资之所以带来了2000—2007年的高速增长但没有造成较大的产能过剩问题，原因就在于国际市场特别是美国对中国产品的需求异常强劲，但2008年国际金融危机爆发使这个条件已不复存在，继续延续1998年的策略必然不会再次取得成功。在这种历史大背景之下，由于不够了解现代货币理论有关这些问题的经济学原理，政府有关部门在2014年开始加大紧缩力度是必然的。问题是：疫情后重启中国经济，我们如何吸取“4万亿”投资以及随后紧缩的教训？
回顾20世纪30年代的“大萧条”，政府大幅增加财政赤字支出固然是走出“大萧条”的启动因素，但最终需求作为决定性因素不可忽视，虽然这种需求消耗在破坏性的军火需求之中了：扩军备战使德国在欧美国家中率先走出“大萧条”，而二战的爆发使美国从严重的产能过剩转变为产能不足。二战后美国经济增长的“黄金二十年”除了依靠美国工人阶级的收入增长提供最终需求外，朝鲜战争和越南战争提供的最终需求也是不容忽视的。
“产品实现”是生产的决定性因素，资本主义生产的目的不是满足人们的消费需求，因此，当“产品实现”遭遇困难时，它往往诉诸“军事凯恩斯主义”解决生产过剩问题。但是，对于社会主义国家特别是和平时代的社会主义国家，它只能通过提高广大人民群众的收入和消费水平来解决这个问题。这些历史经验不仅映照出“4万亿”投资存在的缺陷，也为笔者在后面提出的政策建议提供了历史根据。
中国投资的供给效应远超吸收其产出的需求效应。因此，为了达到供需平衡，我国劳动者的收入和消费水平需要提高的程度是难以想象的：我国政府在“十二五”期间（2011—2015年）实施了最低工资年均增长率超13%的计划(最终实现的年均增长率为13.1%)。虽然这种措施有力地推动了内需的扩大，但也无法消化外需下降叠加“4万亿”投资带来的过剩产能。2014年开始的紧缩导致企业产品销售困难和负债率增加，依靠企业实施最低工资年均增长率的做法在2015年之后难以继续下去。2016年之后最低工资年均增长率骤然下降为此前的一半，而到了2020年6月，许多人才知道中国存在着“6亿人月入1 000元”的问题。
经济危机(现代的说法是经济衰退)是现代货币型市场经济固有的，并不只是资本主义经济的特征。经济危机的最终根源是“消费不足”所导致的生产过剩（现代的说法是产能过剩）。正如马克思指出的：“一切现实的危机的最终原因，总是群众的贫穷和他们的消费受到限制，而与此相对比的是，资本主义生产竭力发展生产力，好像只有社会的绝对的消费能力才是生产力发展的界限。”
经济增长始于消费增长，除非产品能卖出去，否则，私人部门不会投资，而产品销售取决于“社会的相对的消费能力”，即有支付能力的有效需求。因此，虽然投资可以刺激增长，但前提是重视对消费增长的预期(无论是公共消费还是私人消费)。如果采取刺激企业部门投资的政策以及政府财政开支集中于投资，忽视消费增长预期，就有可能引发新的生产过剩、企业负债率高企等问题，随后的紧缩又会导致企业销售困难、失业增加、企业负债率有增无减以及资金加速涌向房地产市场，房价飙升进一步加剧贫富差距，经济增长率下降，从而陷入“慢性萧条期”。2014—2019年我国经济面临的下行压力表明存在着陷入“慢性萧条期”的风险，而疫情加剧了这种风险。
四、疫情后重振中国经济的财政投资方向
那么，中国经济如何化解有可能陷入的“慢性萧条期”风险呢？我国的国家性质决定了我国不能采取极大浪费并具有破坏性的“军事凯恩斯主义”，我们只能通过持续提高劳动者的收入特别是低收入群体的收入解决最终需求问题，笔者姑且将之称作“人民凯恩斯主义”。
在笔者看来，目前的经济形势比“4万亿”投资前还要严峻。造成上述状况的根本原因仍然是总需求不足，特别是国内有效需求不足。国外市场对中国产品的需求增长缓慢，国内经济不景气导致进口下降，目前的状况可以一言以蔽之：有钱的不敢投资，没钱的节衣缩食。
继续采取大幅刺激供给的货币政策不仅无济于事，反而会加剧生产过剩。现在只能采取提高财政赤字率的财政措施，通过大幅增加财政支出从而提高劳动者的收入，增加解除人们消费后顾之忧的公共服务支出，促使家庭消费倾向持续提升，企业才会上调未来销售的预期，扩大投资并增加对工人的雇用，我国经济才能摆脱困境，并逐渐步入以国内大循环为主体的良性循环。
目前，我国私人部门在修复资产负债表：家庭在增加储蓄，企业在去杠杆。按照现代货币理论有关国家财政赤字等于私人部门净储蓄的基本定理，国家财政赤字只有在满足家庭增加储蓄和企业去杠杆的愿望之后，消费和投资才会再次兴旺起来。因此，笔者认为，今后十年我国年均财政赤字率只有提高到5%以上，才能摆脱目前的困境，并将中国经济再次带上中高速增长的轨道，从而迎来国内经济大循环的“黄金时代”。
但由于劳动人民旺盛的消费需求，当生产过剩问题解决后，通货膨胀将会成为我国宏观经济管理的主要挑战，为此必须“未雨绸缪”，在预防通货膨胀的技术创新、可再生能源革命和下一次工业革命的新产业等方面进行战略性投资。为此，笔者简要地提出以下几点有关中央财政支出的政策建议。
第一，较大范围地实施就业保障计划。
有了就业和收入的保障，劳动者才敢于增加消费。就业保障对消化过剩产品具有立竿见影的效果。所谓就业保障是指由中央财政出资并由地方政府和社会组织实施的一项计划，其核心思想是政府设定最低工资及社会保障等福利标准，并在这一水平上雇用所有准备好、有意愿并有工作能力但在市场经济部门找不到工作的非自愿失业劳动力。
黄逸江博士以2019年的数据测算，增加占该年GDP的1.58%的财政赤字就足以实施一个针对城镇所有非自愿失业者的就业保障计划(又称“中国绿色公共就业计划”)，从而消除该年2 427万的城镇失业人口，并带来3.13%～4.56%的新增GDP，将中国2019年的GDP增长率推至9.13%～10.56%的区间（见《现代货币理论在中国》第十三章）。
就业保障计划同样可以在解决农村失业人口问题和实施乡村振兴战略中发挥重要作用。历史经验说明，政府如果认为实施这种大规模的就业保障计划有困难，那么可以在失业状况比较严重的地区实施较大范围的就业保障计划，这样也会在降低失业率、增加有效需求、维护社会稳定和保护环境等方面产生明显的经济、社会和环境效益。
2020年4月，在国家*提出“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”新发展格局的构想之前，笔者在推荐黄逸江博士的研究成果时就指出：“在‘国内经济大循环战略’之下较大规模实施‘中国绿色公共就业计划’，中国就可以迎来一个至少年均GDP增长率在8%以上并长达二三十年的高速增长时代。”“它有利于改变目前我国中央财政赤字率过低而地方赤字率过高的不合理状况，建立起更加现代化的中央与地方关系。”
党的十九届五中全会提出，在“十四五”时期“着力提高低收入群体收入，扩大中等收入群体”，到2035年实现“中等收入群体显著扩大”。为了实现这一目标，笔者在2020年曾提出通过以不断提高就业保障人员最低工资为核心的“六亿人收入倍增计划”作为推动“中等收入群体显著扩大”和缩小收入差距的重要措施。低收入者的消费倾向最高，“六亿人收入倍增计划” 对于解决目前的最终需求问题具有决定性作用。
校园招聘助力大学生就业，图片来源：新华社
第二，大幅增加公共服务方面的财政支出。
公共服务支出是指国家财政在教育、就业、养老、医疗保健、儿童保育和公共住房等方面的财政投资。公共服务领域不能成为私人营利的名利场，特别是我国在面临出生率下降和老龄化社会到来的情况下更是如此。例如，在教育和儿童保育方面，我国民众负担较重。在公共服务支出方面，我国有许多问题需要研究，并亟待推出一系列解除消费后顾之忧的措施。
第三，通过中央政府的财政转移支付解决地方政府财政困难，这有助于稳定总需求，消化过剩产能。
自20世纪70年代以来，地方政府财政困难是一个世界性的现象，美国、日本、英国、
澳大利亚等莫不如此，其原因在于国家将主要的征税权赋予了中央政府，但大量的支出责任仍在地方政府。在我国，中央与地方财政关系的重塑是从1994年分税制改革开始的，这种改革虽然是必要的，但却迫使地方政府走上了通过土地财政和借贷解决财政收入不足的道路，而且这种土地财政制度最终导致了房价不断飙升和地方政府债务日益沉重。1994年的“汇改”和分税制改革共同奠定了中国特色的“地方政府竞争体制”，后者使国际大循环经济发展战略最终得到了彻底的实施。目前，土地财政及土地金融的困局说明，“地方政府竞争体制”已不适应以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。2024年是分税制改革和“汇改”30周年，只有深入讨论1994年的这两项改革在目前的适用程度并进行必要的改革，才能建立起适应新发展格局的中央与地方财政关系。在这方面，现代货币理论特别是功能财政原理可以提供许多启发。
但就解决地方政府目前的财政困难而言，最直接的办法是加大中央政府对地方政府财政转移的力度，这是中央政府应该承担的责任。地方政府作为货币使用者，只能依靠税收为其支出提供融资，在经济衰退时，税收大幅减少，支出却大幅增加，地方政府必然出现严重的财政困难。中央政府的财政政策空间不受其财政收入的限制，因此，中央政府应该承担更大的支出责任或给地方政府提供大规模财政转移支付，而不应放开地方政府债务约束来增加地方政府支出。特别是在目前的中国，教育等大部分公共服务方面的财政支出主要是由地方政府承担的，通过财政转移支付加大这方面支出并保证地方政府工作人员的工资及时足额发放，是增加有效需求的一个基本途径，比“发钱刺激消费”具有更合理的基础。
第四，在预防通货膨胀的技术创新、可再生能源革命和下一次工业革命的新产业等方面进行战略性投资。
因为国家垄断货币发行，所以其财政开支不存在缺乏资金的问题，但要受实际资源或通
货膨胀的制约。一旦实现充分就业，就可能发生需求型通货膨胀，但充分就业在现实中很少见。通货膨胀大都由供给短缺、战争和输入型通货膨胀所引发，犹如过去两年美欧国家的通货膨胀。中国2022年的居民消费价格上涨2%，其中部分原因就在于：即使是在输入型通货膨胀的挑战下，我国的产品过剩也会阻止通货膨胀的发生。
然而，随着笔者所建议的劳动者收入的高速增长，通货膨胀就有可能成为政策制定者的主要挑战，为此，我们必须未雨绸缪，预先布局，对降低通货膨胀的技术和产业进行投资（由于篇幅所限，此处无法讨论需求型通货膨胀的问题）。因此，在这里有必要指出的是，反思“4万亿”投资的缺陷并不是否定投资特别是在基础设施、核心技术、可再生能源革命和下一次工业革命的新产业等方面进行大规模投资的重要性和必要性（请见贾根良即将出版的著作《绿色智能工业革命：中国的战略与政策》） ，这些投资不仅对于降低产品和服务价格、预防通货膨胀具有重大意义，而且对于提高生产率、提高劳动者收入和应对气候变化等具有战略价值。这方面的投资还应包括降低价格的进口替代、兴修水利、农田基本建设、城市和乡村基础设施建设等方面的投资。例如，我国南方几乎每年都要遭受水灾，许多城市由于排水系统落后，一遇水灾就遭淹，这说明我国在城市基础设施建设上的欠账还是较多的，这些方面的投资也能为过剩的相关工业产品提供市场。
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