戴秀河
华东政法大学法律文明史研究院研究员，上海市青浦区政府公职律师
要目
一、巴塞尔委员会的创设及其特征
二、巴塞尔协议体系性质的讨论和认识
结语
巴塞尔委员会是银行审慎监管的主要全球标准制定机构，是当今国际银行监管领域最具影响力的组织。不同于传统国际法中的以政府间国际组织和条约为中心的合作模式，巴塞尔委员会和巴塞尔协议体系是非典型的国际组织、非典型的国际法形式。巴塞尔委员会制定的国际银行资本和风险监管协议已经成为系统的文件体系，虽然不具有强制性规范的性质，又被称之为“国际软法”，但是可以视为有拘束力的国际行政建议、国际惯例。在当今国际金融界，有着越来越广泛和重要的影响力。
全球金融领域都拥有一定数量的国际组织，这些国际组织为国际金融监管做出了卓越的贡献，其中，最值得一提的便是银行业监管国际组织——巴塞尔银行监管委员会（以下简称“巴塞尔委员会”），该国际组织成了国际金融监管发展中的典范。巴塞尔委员会从二十世纪七十年代成立以来，一直致力于国际银行稳健运行和监管规则的研究和制定。四十几年来，世界上先后暴发了几次国际金融危机，对国际经济造成巨大影响。为缓解金融危机的影响并防止金融危机的再次发生，巴塞尔委员会先后制定了若干银行监管的文件，其核心的文件为：《巴塞尔协议I》《巴塞尔协议II》《巴塞尔协议Ⅲ》，形成了银行监管的“巴塞尔协议体系”。巴塞尔委员会和巴塞尔协议体系也成为世界上最有影响力国际银行监管组织和协议体系。然而，有别于传统政府间国际组织通过国际条约构建相关领域法律秩序，巴塞尔委员会并不严格符合国际法对政府间国际组织的定义。与此同时，其所制定的“巴塞尔协议体系”文件也不具有法律强制拘束力，但巴塞尔委员会和巴塞尔协议体系在国际银行监管领域的实际影响力却是毋庸置疑的。充分认识巴塞尔委员会和巴塞尔协议体系的特殊性质，加强国际银行的监管、强化国际合作、防范金融风险并构建相对公平的国际金融秩序，具有一定的现实意义。
一、巴塞尔委员会的创设及其特征
巴塞尔委员会是由十国集团于1974年创立的制订全球银行审慎监管标准的机构，为其成员国提供了一个就银行监管事务进行经常性合作的平台，其任务是加强对全球银行的监管、监督和实践，以提升金融稳定。巴塞尔委员会的产生，即是顺应国际金融全球化趋势的现实需要，也是应对国际银行业动荡的必然结果。
巴塞尔委员会的创设——国际银行业动荡的产物
随着银行经营的全能化、国际化、电子化趋势日益凸显，西方银行的竞争日益加剧,对西方银行的监管也提出了越来越高的要求。从二十世纪七十年代开始，在经济全球化、金融自由化和新技术革命深化的影响下，传统银行业向国际化和网络化升级，伴随而来的是日益复杂的国际金融环境和日益激烈的同业竞争，国际银行业所面临的风险也日趋多元化和复杂化。在金融风险国际化的大背景下，想要全方面监管和防范银行机构所面临的复杂风险，这对任何一国的金融监管机构而言，都是难以实现的。两家著名银行的*使国际社会在惊愕之余，开始全面审视银行国际业务的风险传染性，更深刻认识到了加强对拥有广泛国际业务的银行监管的国际间协作的急迫性。有鉴于此，1974年9月，国际清算银行发起并召集了西方金融界“十国集团”（即美、英、法、德、意、日、荷、比利时、加拿大和瑞典），以及瑞士和卢森堡12国中央银行代表，在瑞士巴塞尔讨论跨国银行的国际监督和管理问题。1975年2月，十国集团中央银行行长会议在瑞士巴塞尔召开，会议商讨并成立了巴塞尔银行监管委员会，其秘书处设置在瑞士巴塞尔的国际清算银行。
巴塞尔委员会为其成员国在银行监管问题上的合作提供了条件。根据十国集团行长们的要求，委员会的首要任务原本是探讨改进“早期预警”系统的方法。其后，委员会曾研究过国际合作的形式，以便弥补监管上的漏洞，提高监管水平，改善全球监管质量。其主要方式有三种：交换各国在监管安排方面的信息；提高国际银行业务监管技术的有效性；建立资本充足率的最低标准及研究在其他领域制定标准的有效性。委员会每3年举行一次例会，为银行业的监管问题提供了一个正式讨论场所。
巴塞尔委员会的特征——非典型的国际组织
国际组织是一种跨越国界的以促进国际合作与理解为目标的多国机构。一般地说，凡是两个以上国家或其政府、人民、民间团体基于特定目的，以一定协议形式而建立的各种机构，都可以称为国际组织。而国际法中所提到的“国际组织”主要是指政府间国际组织，即由三个或以上的国家（政府），基于谋求符合共同利益的目标，通过符合国际法的协议所创立的一种联盟或联合体，一般具有常设体机构或体系。国际组织通常具有以下基本特征：建立在主权国家之间；依据国家间的正式协议而创立。一项阐明其组织宗旨、结构、职权与运作方式的基本文件，有自己的法律人格和单独意志。其自主权存在于一套不同于成员国的机构系统和独立的决策程序；具有国家间合作的职能。国际组织是执行基本文件所确定的组织职能的工具，在那些超出了成员国单个的行动权力的领域内发挥国家间合作的职能。对照上述严格的国际法理论来分析，巴塞尔委员似乎不是一个正式的政府间国际组织，因为委员会的存在并不具有国际法上的依据。在其产生之初及之后，并未有过任何旨在确认其法律地位和规范其组织活动的正式的国际章程或规约。实际上，巴塞尔委员会并非完全符合国际组织典型特征。
第一，巴塞尔委员会并不具备通常意义上国际组织的基础性文件。通常来说，为了实现符合成员国间共同利益的宗旨，大部分重要的国际组织都会被赋予一定的法律人格，以使其能在法定范围内行使权利、履行义务。与主权国家具有的法律人格不同，国际组织的法律人格取决于国家的授权，其权利能力范围和行为能力范围取决于基本文件中所规定的特定的宗旨与职能。如上所述，巴塞尔委员会设立之初，是在国际清算银行的倡议下由十国集团国家中央银行行长们发起的，来自十国集团国家及瑞士等十二个国家的中央银行及其他银行监管当局的高级别代表，主要目的是根据十国集团中央银行行长们的授权而进行工作讨论和处理成员国共同关心的银行审慎监管事项，并公布业已达成共识或一致的意见。这些代表并没有专门获得授权签署具有国际法意义上的基础性文件，或者旨在成立专门的巴塞尔委员会并获得国际法上的“人格”。因此，确切地说，创立巴塞尔委员会的意义，在于为其成员提供一个就银行监管事项进行经常性协商的“论坛”。委员会成立之初所发布的第一项成果《巴塞尔协定》规定了跨国银行监管的国际合作原则，即东道国与母国之间监管权利义务，但并没有明确规定巴塞尔委员会的组织宗旨、架构的章程，其中既没有实现目标的组织措施和实现路径，也没有成员国权利义务和进入或者退出的强行机制，这完全不同于国际货币基金组织、世界贸易组织以及国际清算银行等国际组织架构，后者都有完整明确的基础性法律文件。因此，有人称巴塞尔委员会这种没有基本文件的工作方式近似于英国式的君子俱乐部。这种既没有颁布任何组织章程，也没有明确议事规则的国际组织，或可称之为“软组织”,并非典型意义的国际组织。
第二，巴塞尔委员会没有独立完整的正式常设机构和专职工作人员。巴塞尔委员会秘书处设在国际清算银行，主要职责是支持委员会、主席和委员会所组织的各个团体的工作。秘书处现有9名人员，主要由在委员会短期工作的来自成员国机构的专业监管者构成。几乎所有的委员会会议均在巴塞尔举行。尽管根据实际需要，委员会分别设立了四个工作组，即政策发展组、标准实施组、巴塞尔咨询组和会计工作组，但始终没有明确长期为委员会工作的“国际公务员”，无论在物质保障还是人力资源支持上，都依托于国际清算银行。国际清算银行为巴塞尔委员会秘书处提供办公场所和其他资源支持，并共同建立了金融稳定学院，学院经费也是由国际清算银行提供，学院的基本工作就是宣传巴塞尔委员会的作用，巩固巴塞尔委员会作为事实上国际监管标准制定者的地位。因此，从某种意义上说，巴塞尔委员会并没有像其他国际法人组织那样具有独立承担责任和履行相关义务的国际法人机关。
第三，巴塞尔委员会未形成固定的决策程序和独立的执行能力。从表面上看，巴塞尔委员会似乎具有完整的决策程序，委员会出版的文件中曾经记载“巴塞尔委员会对十国集团中央银行行长理事会负责，理事会定期在国际清算银行召集会议，由行长理事会认可其主要工作成果和工作建议……非中央银行机构的代表，它的决定亦包括中央银行以外的各国有关当局的承诺”。然而，从实质上来看，事实并不支持这种说法。正如巴塞尔委员会秘书处对外公开揭示的该文件“甚至”未经“签署”或“签字”,只有一个脚注以一般的用语描述了出席巴塞尔委员会的代表机构；虽然该文件声称“本架构及标准已经获得十国集团央行行长们的支持”，但在同年7月11日十国集团中央银行行长们的新闻声明中并未发现对这一陈述给予任何附加承诺的证据。无论是巴塞尔委员会早期形成的文件（巴塞尔协定），还是关于银行监管的巴塞尔协议，并非按照既定程序独立形成的文件，大都是经过委员会以非既定程序协商后公布的标准或者规范。这与世贸组织、国际货币基金组织等国际组织不同，巴塞尔委员会没有相应的决策机制、执行机构或裁判机制等，也没有独立调配任何资源的职能。巴塞尔委员会公布的银行监管的相关文件的实施，要通过各成员国根据自身的情况转化为国内法，有时文件实施的情况要依靠其他国际组织统一协调或者推动。有的文件还经过更高层次的国际组织或者国际会议讨论通过。例如，七国政府首脑曾在1996年6月里昂高峰会议发表的声明呼吁委员会参与强化新兴市场国家监管标准的工作，促成了“有效银行监管的核心原则”和其他监管文件的实施；《巴塞尔协议Ⅲ》于2010年11月向二十国集团（G20）首脑峰会提交了资本监管和流动性监管的改革方案，并获得一致通过，从而开辟了一条由二十国集团（G20）通过文件并通报情况的新路径。从委员会公开发布的《巴塞尔委员会章程》可以看到，委员会既没有明确文件颁布的程序和效力，也没有规定实施执行的强制力。
尽管如此，从宏观意义和实际效果上看，巴塞尔委员会仍可归为国际组织，作为重要的国际金融机构推动着国际金融监管协作。巴塞尔委员会依托“跨政府组织网络”构造了国际银行监管者的“行业俱乐部”，具有较强的专业性，主导协调国际金融监管合作工作。从实施方法上，巴塞尔委员会强调应用具有劝说性的“最佳实践”方式推进银行监管协调进程，具有较强的灵活性和适应性。从实施手段上，能够提出技术性和实际性监管规则，便于操作、易于实施，正是这些特征决定了委员会在国际金融监管领域发挥了巨大的贡献。
二、巴塞尔协议体系性质的讨论和认识
从实际效果和影响来看，有人认为巴塞尔委员会对跨国银行的国际监管的远在国际货币基金组织、世界银行、离岸银行监管者监管之上。然而，对就巴塞尔协议体系的法律性质的争论，在国际金融学和国际金融法学界，一直存在着不同的观点。其中，有准条约（国际软法）说、国际拘束性建议说、国际惯例等说法。总的来说，一般都认为巴塞尔协议体系所包含的文件并不是真正国际法意义上的正式条约，而大都是带有建议性又有一定拘束力的文件，相关标准具有国际惯例性质。
巴塞尔协议体系是国际准条约和软法性质说
首先，从出席巴塞尔委员会的各代表机构的权限来看，虽然它们都是各国的中央银行及其他对银行业拥有审慎监管法定职权的机构，但它们依各国国内法的规定一般不具有用一个条约来正式约束它们自己进而约束各自政府的能力。其次，从各项巴塞尔文件本身的形式要件来看，现存巴塞尔文件都未按条约的程序予以正式签署与批准。
1975年和1983年颁布的巴塞尔协定都运用了“Concordat”一词，根据朗文英汉词典中解释，“Con⁃cordat”专指罗马教皇与各国政府之间所订的宗教事务协定，因此巴塞尔协定也被誉为“神圣公约”。
它同时也指政府之间的合同、协定。巴塞尔委员会人士认为，使用这一用语表明，协议的法律性质其实是相对于私人协议的一个公法上的国际协议，概念表述上也说明其并非不国际法上所说的条约。然而，虽然这样的国际协议不是条约，但在概念上、内容上、作用上都类似于条约，可称为准条约。准条约不同于只是表达缔约各方平行意思表示的非条约，准条约确定了缔约各方权利义务的一致意思，具有一定程度的拘束性。与此同时，它又不同于产生国际法上相互权利义务的条约。对于真正的条约而言，往往明确规定当事各方法律上的权利义务，要求当事各方善意履行，否则将构成违约，甚至构成国际不法行为并遭到制裁，条约往往还规定制裁或报复的方式等。这是因为对国际法主体的各方来说，条约即是法律，而且是具有法律性拘束力的“硬法”。而准条约并非法律，是不具备严格法律性拘束力的“软法”，由于没有严格规定法律上的权利义务，准条约只产生“软法”的实际效果，即便不遵守也不被视为违约，不构成国际不法行为，不会造成负面影响。由于国际关系的形势是复杂且多变的，在一些场合，当事双方觉得不宜缔结硬性的条约，而是需要一种更具灵活性的制度，这就应运而生了“进退自如”的准条约制度。首先，国际情势瞬息万变且不可预测，显然较之缔结条约，缔结非条约更易于应对发生国际情势剧变，可及时做调整甚至解除。其次，为了促进国际关系的相互渗透和紧密合作，诸多力量推动各国寻求集体行动,通过制定一定的规定或准则促使互相遵守。但如果当事各方彼此间缺乏足够的信任或对具体事务缺少可行的经验时，也更宜于缔结准条约。再次，缔结条约具有一定的程序，往往烦琐且耗时，有时还受限于当事各方国内宪法的规定。在遇到时机紧迫的情况下，便不得不诉诸缔结准条约。最后，有些国际组织的条约中，对修订内容所要求满足的特定多数条件几乎不具备现实的可能性，例如国际货币基金。在这种情况下，同样只能诉诸缔结准条约来达到事实上的修改效果。准条约在现代国际社会中的产生绝不是偶然的，因而其发展也是可以预期的。
分析巴塞尔协议的内涵，从成立之初，就明确表示协议本身不具有法律拘束力和法律效力，是一套可供参考的跨国银行监管标准和指导原则，成员国和非成员国完全基于自愿意志去认可和实施协议要求。但在实践中，巴塞尔委员会在国际金融稳健运行方面所做出的贡献和国际地位有目共睹，所颁布的协议被广泛应用，协议内容随着国际金融形势和跨国银行经营环境的变化而不断完善，其影响力已经产生了实际的法律效果，甚至不在少数的国家主动制定或修订其国内法律，将协议内容“硬”化为国内法。
巴塞尔协议体系是国际拘束性建议
对成员国和非成员国而言，巴塞尔协议都是拘束性建议。建议一般不具有法律性拘束力，但在很多情况下有很强的法律效力，并可通过成员国正式接受强化其效力。因为国际法上存在国家单方面承担义务的情形，一项被普遍正式接受的建议实质上等同于一项公约。但二者仍有很大区别。建议作为国际组织的决议，其法律效力是一个相当复杂的学术问题。一部分有法律上的拘束力，一部分没有法律上的拘束力，不能形成遵守的义务，但具有拘束力以外的其他法律效力。决定法律效力的关键是国家的法律确信或造法意向，国际组织决议的投票情况和实施遵守情况作为决议法律效力的两个决定因素，一定程度上可以反映出国家法律确信的程度。作为巴塞尔协议体系的基础和国际银行监管制度的核心，《巴塞尔协议I》是巴塞尔委员会根据当时处于国际金融市场主导地位的英、美两国建议形成的，经权威国际金融组织国际清算银行的专门机构背书，并由十国集团中央银行行长认可；《巴塞尔协议II》是经过委员会长达五年时间的酝酿而形成以“三大支柱”为核心的监管建议；《巴塞尔协议Ⅲ》是针对应对2008年国际金融危机而进行规则的修订后发布的规则，并经过G20国家元首的认可；《巴塞尔协议Ⅲ·最终方案》则是为了应对新经济、新问题，为进一步健全监管措施、支持发展新经济而颁布的资本标准和监管建议。而这些建议适用上是否具有强制性或者任意性是问题的关键。对照法律规则的属性分析，这些规则既非自动适用的强制性规则，也非完全的任意性规则。从条文和协议文件的表述上看，巴塞尔协议体系的文件即使对于成员国，也没有附加强制性义务的意思表示，反而在其发布的所有文本中声明：“本方案对成员国不具有强制拘束力”；而对非成国而言，表面上则属于可以接受也可以不接受的建议。然而事实上，巴塞尔协议体系已经遍及世界上绝大多数国家和地区，巴塞尔协议体系所提出的标准和要求，已经使得世界上大多数国家和地区处于不得不接受的境地。因为假如一个国家不引进巴塞尔体制，不对国内从事国际业务的银行实施与之一致的监督管理，这些银行不能达到协议所规定的资本标准或者监管要求，那么其在国际金融市场上势必会受到歧视性待遇，任何国家都无法承担与如此众多的国家不再发生金融往来的后果。因此，巴塞尔协议体系已经成为事实上国际公法领域具有一定拘束性的国际行政建议。
巴塞尔协议体系是国际惯例说
国际惯例是各国在反复实践中形成的一种具有法律拘束力的行为规则。国际惯例的形成前提是“物质因素”，即必须有通例的存在。通例的存在，从时间、空间、数量和方式上都有要求。首先，在时间上要求有较长的延续性；其次，在空间上要求包括较广泛的国家；再次，在数量上要求有多次不断的实践；最后，在方式上要求对同类问题采取经常和一致的做法。国际习惯另一个形成要件是“心理因素”，即存在的通例已被各国接受为法律。各国对这种通例体现出来的行为规则普遍认为是一种需要遵守的规则，在心理上对这种通例有一种法的信念。“心理因素”意味着国家法律确信的建立，法律确信也是有拘束力的国际习惯和无拘束力的一般实践、惯例或者做法之间的重要区别。尽管理论无法解释具体从何时起某个协议被当作法律来遵守的事实问题，但实际上通过一个循序渐进、逐步演化的过程，协议已经逐渐被当作法律来遵守。
巴塞尔协议体系具备“物质因素”是毋庸置疑的。巴塞尔协议体系不仅来源于主要金融发达国家长期以来有关银行监管的“最佳实践”，而且经由巴塞尔协议体系文件的总结和提炼并以文字形式表现或“宣告”之后，相继为世界上拥有国际性银行的各国银行监管当局明示接受或默许，并在国际银行界广泛推行和适用，具有通行和普遍知晓的性质。
从心理的因素看，各国银行监管当局和国际性银行在采行这类实践时是在依法“为必需的或正当的信念”下进行的，即：存在法律确信。至少银行监管当局和国际性银行是将巴塞尔协议体系下各项原则作为一种必要的国际规则或必须遵守的行业标准加以接受和“承诺”的。这一结论可以从多个方面得以证实。首先，巴塞尔委员会由来自28个司法管辖区的45个机构所构成，几乎涵盖了世界上多数工业国家、新兴市场国家和发展中国家的银行监管当局，其在国际金融监管领域的权威性和影响力显而易见。在欧盟国家，由于巴塞尔委员会与欧盟始终保持着密切联系，核心文件的原则、标准往往被成套地转化为欧盟的指令；美国、日本等亚太国家和新兴经济体的银行业立法很大程度上也借鉴、渗透了巴塞尔核心文件的原则、标准。其次，巴塞尔委员会与各国金融监管当局、区域性银行监管组织以及其他金融监管国际组织（如国际保险业监管协会、国际证监会组织)保持着跨区域、多层次的合作与交流，借助这种全方位、开放式的合作将巴塞尔协议推广至世界各地，使巴塞尔协议体系文件的核心理念——资本监管能够深入人心，加快了协议文件成为国际惯例的演进速度和发展历程。总之，巴塞尔协议文件所确立的指导原则和监管标准实际上代表着跨国银行监管的发展方向和趋势，对全球跨国银行监管乃至其他金融机构都具有权威和普遍的指导意义，已经为绝大多数国家和地区所广泛认可和自觉接受。虽然巴塞尔委员会一再表示其核心文件不具备法律强制力，但市场力量的强大驱动力，使巴塞尔核心文件具备了超越一般法律规范的实施效力，在世界范围内获得普遍认同和实施，并成为跨国银行监管的权威准则。
综合评价：巴塞尔协议体系是非典型的国际法形式
国际准条约或者国际软法说以及拘束性建议说，一般排斥巴塞尔协议文件体系是国际惯例。而国际惯例说又认为，前两种说法都并未真正反映出巴塞尔协议体系的法律性质和现实意义。对巴塞尔协议体系文件性质的不同观点，来自不同的角度观察，均有一定的道理，同时也很难因此否定其他主张。如果某一个具体的概念定义上来分析对照，巴塞尔协议体系并不符合任何一种典型意义上的国际法渊源。例如，对于巴塞尔协议体系国际惯例说的，无论从“物质因素”还是“心理因素”，与那些传统的国际惯例比较，还是牵强之处。总体上来看，巴塞尔协议体系具有国际法的性质，是国际金融法律体系中重要的组成部分，与传统的国际法渊源与比，可以称其为“非典型的国际法形式”。
当然，对这些问题进行分析和探讨，并非仅仅是坐而论道，这将有助于进一步辨析巴塞尔协议体系文件的实际性质和重要意义，推动自觉构建稳健的金融体系。金融问题往往被认为是完全属于主权范围内的事务,鉴于对金融主权的坚持，各国一般都希望凭借自身单方面地处理金融危机等跨国问题。一般来说，主权国家通常不愿意被拘束于强制性法律义务，但金融全球化和风险的关联性使得各国不得不在应对跨国银行监管等问题时形成协作并达成共识，而巴塞尔协议体系文件这种比较独特的法律性质限定了当事各方所受到的拘束，使自身金融主权和全球国际协作之间达到了平衡，满足了各国监管机构的主权心理和现实需求。巴塞尔协议作为非典型的国际法渊源，其实就是为国际银行监管制定的一系列建议标准和措施，目的是为了有效地宏观审慎监管和银行自身的微观审慎以及保障相对公平的市场竞争环境。
结语
作为当今国际银行监管领域最具有影响力的组织，巴塞尔委员会会并不符合传统国际法关于国际组织的定义，它既没有通常意义上国际组织的基础性文件，也没有独立完整的常设机构，更未形成固定的决策程序和独立的执行能力，但丝毫未影响它在推动国际金融监管合作中所发挥的与正式组织相媲美的作用。巴塞尔委员会所制定的一系列关于国际银行监管的标准，虽不具有任何法律性拘束力,但同样丝毫未影响它们在全球范围内被参照实施的事实，其地位也得到了国际金融领域权威的一致公认。撇开巴塞尔委员会和其巴塞尔协议体系的外在形式及其规范性的效力，研究巴塞尔委员会与巴塞尔协议体系的本质是什么？其特殊性应该如何认识？这些问题，通过研究和分析，有利于构建稳健的金融秩序，最大限度地避免金融危机。
第一，从巴塞尔委员会存在的历史及现实活动情况来看，与事实上的国际组织无异。在推动国际金融机构监管协作上，其非典型的组织形式可以创造出更具自由度和灵活性的表达方式，减少国家领导政治层面或是冗长烦琐的立法程序制约，这恰恰也是正式组织所不具备的。巴塞尔委员会通过创设银行监管问题的“国际论坛”的功能，委员会成了一个非典型、但是又是实际存在的“国际组织”，并成为一个制作并交换有关银行审慎监管的世界性信息网络中心。正是由于巴塞尔委员会十分注重与各国银行监管当局之间保持联系与合作，主动向世界各国的监管机构散发公布相关文件以及有关工作的信息，使各项巴塞尔协议体系下的文件的制定、修改实施得以“集思广益”。这种国际协作方式不仅可以克服官僚体制所造成的效率低下的问题，同时还能摆脱表面的限制和拘束创造成一种自治性的合作方式，更适用于解决金融全球化所带来的国际金融领域的诸多问题。
第二，从巴塞尔协议体系长期实践来看，巴塞尔议体系在国际银行监管领域经历了长期的反复实践。有关跨国银行监管的巴塞尔协议体系的形成与发展，是受二十世纪七八十年代以来接踵而至的国际金融危机推动的。巴塞尔协议体系的文件，实际上都是巴塞尔委员会对重大的国际银行*事件和金融危机所采取的应对。每一次危机事件都转化成为巴塞尔委员会推动各国监管当局加强监管合作的直接动力，使巴塞尔委员会有关跨国银行机构的合作监管架构更趋成熟、更臻完善。巴塞尔协议体系的内容，不仅来源于发达国家的金融立法和法制实践，也是一定历史时期关于国际银行监管领域经验的总结，其内容并非一成不变，而是为了力求完善全球银行业的监管工作，根据重大金融事件和国际监管工作中出现的新形势、新问题而相应做出调整和修改。
第三，从巴塞尔协议体系实施方式来看，之所以巴塞尔委员会颁布的这些文件会被世界各国和地区广泛认可，其形成方式也起到了决定性作用。这些文件不仅仅在巴塞尔委员会成员国内部讨论形成一致后通过，而是广泛征求不同国家和地区的银行、银行协会、国际金融协会成员以及相关公共机构乃至个人的意见。2021年9月10日，巴塞尔银行监管委员会主席兼西班牙银行行长卢布尔雅那在《巴塞尔协议Ⅲ》实施总结会议上说：“巴塞尔协议体系的改革还得益于与广泛利益攸关方的广泛协商进程。事实上，巴塞尔委员会的协商办法程序上就是世界最复杂的进程之一。作为改革的一部分，委员会发表了不少于10份咨询文件，随之而来的咨询期持续了近三年！因此，在全球层面商定的最终标准本质上已经是一种妥协，反映了委员会成员和外部利益相关者的不同观点。在此期间，对改革进行了超过35项关键调整，其中大部分反映了不同利益相关者的观点”。从实质上说，还是由于这些原则的科学性，才为各国监管当局自动认可，为国际社会所普遍接受。巴塞尔协议体系的适用早已经远远超出巴塞尔委员会成员国的范围，在国际银行监管领域产生了普遍的和巨大的影响，成为该领域的一项国际惯例。
