导读
公安交警通过电子眼抓拍进行交通处罚已成为常态。但是，电子眼执法也遭到人们越来越多的质疑，有关电子眼执法的诉讼案件与日俱增。
案例一：2005年7月北京发生了菜农杜宝良在同一地点违章105次，收到万元罚单的事件，“105次违章、10500元罚款、210分记分”这组由安徽来京务工人员杜宝良在首都“创造”的交通违章记录，清晰定格于众多有车族心中的同时，又不知让多少关心交通执法公平的人们“唏嘘不已”。这一事件，引发了人们对交警采用电子眼等暗中执法手段是否合法、交警执法能否更人性化等热点问题的争论。
案例二：2005年2月20日，漳州的兰子禄驾驶龙岩牌照小车从龙岩往漳州高速公路行驶，途径漳州高速B道时，省交警总队直属高速公路支队漳州四大队设置“电子眼”，拍下原告行驶速度为126km/h，认为原告超速行驶。被告对原告做出罚款200元，扣分3分的行政处罚决定。原告与5月19日提起行政诉讼，认为被告未设置明显的限速标志，在路况及视线良好的路段限制偏低速度，无法律和事实依据；被告电子眼未经质监部门检验就上路执法，其打印出来的违规超速照片不能作为处罚依据，更不具有法律效力，请求法院确认被告福建省交警总队直属高速支队漳州四大队的行政行为违法，并退回收取的200元罚款。这是全国首例律师不服交通违章处罚而状告交警的案件。
案例三：广东省颜先生驾驶一辆黑色“凌志GS300”私家车，可全国有8辆车套用改车牌，违章范围涉及广东、海南、湖南、湖北、广西、上海、浙江7个省市。从2005年以来套牌车在全国各地的违章记录达100多次，面对来自全国各地的罚单，颜先生称自己“前后申诉、举报至少150次”。他收到中山市人民法院传票成了被告，案由是：交通道路事故损害赔偿纠纷。受害人依据相关部门出具的《交通事故认定书》将车主颜先生和肇事司机有某告上法庭。到此作为车主的他才第一次知道半年前一辆车牌号为“粤B/9F957”的私车在中山市撞了人。颜先生委托法律顾问向中山市人民法院提起了行政诉讼，将制作交通事故认定书的中山市公安局交通警察支队城区大队和公安部告上法庭。
案例四：2008年3月24日，因电子眼而引发的一场民告官案件，在河南省南阳市宛城区人民法院一审审结，法院判决南阳市公安局交通警察支队第七大队由于告知行为错误而败诉，“电子眼”所拍的违法罚单记录属违法。
以上案例可以看出，人们质疑电子眼执法无法正确体现执法精神，也未能体现人性化的执法理念。
对于电子眼执法的争议，主要有以下几个方面：
1、电子眼执法形式和执法证据是否合法？
2、仅以电子眼图像资料作为行政处罚依据是否充分？
3、电子眼执法是否违背了行政处罚的法定程序，侵犯了公民的正当权益？
且让笔者一一道来。
一、电子眼执法行为的法律依据
《道路交通安全法》第114条规定：公安机关交通管理技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的予以处罚。这为交通管理部门进行非现场执法提供了法律依据。
《交通警察道路执勤执法工作规范》第44条规定：查处机动车超速违法行为应当使用测速仪、摄录设备等装备。
2009年公安部开始实施的《道路交通安全违法行为处理程序规定》第15条规定：交通管理部门可以利用交通交通技术监控设备收集、固定违法行为证据。
由此可见，在电子眼执法中，使用电子眼拍照设备获取证据是有法律依据的。
二、电子眼图像资料作为执法证据不够充分
《行政处罚法》第30条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”。
在行政诉讼中对证据的对质辨认和核实都有明确要求。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第35条规定：“证据应当在法庭上出示，并经庭审质证。未经庭审质证的证据，不能作为定案依据”。电子眼作为执法过程中的一个证据是值得肯定的，但把它作为行政执法的充分依据是不当的。
1、“电子眼”执法不是当场执法，只能说是一种执法证据，不能作为执法的充分理由。
这是因为“电子眼”拍录违法行为到通知有关人员前来处理是有一个过程的，这样一个过程剥夺了当事人申辩的权力。试问谁能记得清楚数日前的几点几分，在某一路段是多少时速？当时有没有看到红灯等诸如此类的问题。当事人违法可能存在多种合法合理的原因，如可能因为天气导致当事人看不清交通信号灯，交通通行标志；因为交通标志设置不合理，树木房屋或其他人为因素导致被遮挡；执法电子眼本身存在设备故障；为了紧急避险而违法等，所以，单凭电子眼的图像资料不足以反映出事实真相，也是不充分的，人们对电子眼照片的质疑也就在所难免了。
2、电子眼照片对当事车辆所拍照片往往是瞬间完成，受天气、拍照设备、即时路况等客观因素影响较多，更缺少其他证据作为辅证，不能形成有效的证据链条，且依此进行的处罚也不是当场作出，当事人无法质证，另外，对违法车辆是否套牌，电子眼无法确定。
因此，为维护公民合法权益，我们认为电子眼图像资料在缺少其他辅助证据的情况下，应当经过当事人的质证，方能作为处罚证据使用。
三、电子眼能否取代交通警察
在电子眼广泛的应用中，有人认为电子眼弥补了警力不足，而且是一个智能化的快速反应系统，具有人不可比拟的优势。但是，电子眼真的能够取代交通警察吗？电子设备与交通警察执法有何区别呢？
1、电子眼执法，执法人数不合法。根据《交通警察道路执勤执法工作规范》规定：交通警察“在公路上执勤时，不得少于二人。需要设点执勤的，应当根据道路条件和交通状况，临时选择安全和不妨碍通行的地点进行，避免引发交通堵塞”。而电子眼执法不说二人，一个人都没有，是否符合执法程序值得推敲。
2、电子眼无法正确体现执法精神。
首先电子眼无法及时纠正违章违法行为，不能正确判断违法行为是否轻微。《道路交通安全法》第87条规定：“公安机关交通管理部门及其交通警察对道路交通安全违法行为，应当及时纠正。公安机关交通管理部门及其交通警察应当依据事实和本法的有关规定对道路交通安全违法行为予以处罚。对于情节轻微，未影响道路通行的，支出违法行为，给予口头警告后放行”。公安部修订后的《道路交通安全违法行为处理程序规定》也进一步明确“公安交警对违法行为的处理应当坚持教育与处罚相结合的原则，对情节轻微、未影响道路通行和安全的交通违法行为，交警口头警告纠正违法行为后放行”。但是电子眼不可能确认，当时违法行为是属于轻微的还是严重的，不可能给予违法者以口头警告，以此也不能体现执法精神和交通管理的本意。
其次电子眼无法承担告知义务和责令当事人改正职能。更具《交通警察道路执勤执法工作规范》规定，交通警察在执法时应当告知“你有权陈述和申辩”。《行政处罚法》第23条规定：行政机关事实行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。显然“电子眼”无法担负起这些义务和职能。
3、被处罚主体的错位
根据《道路交通安全法》第114条规定：公安机关交通管理部门更具交通技术监控记录资料，可以依照本法的规定依法予以处罚。这里应明确违法的是人而非物，也就是说只有当机动车所有人或者管理人违法的时候公安机关交通管理部门才能够对人处罚，而不是对“违法的机动车”进行处罚。显然，单靠电子眼执法是无法区分的。如果对没有违法的机动车车主或者管理人进行处罚，起不到应有的惩罚教育作用，助长驾车违法者与他人的不良交易，违背了执法原本的初心。
四、电子眼执法的告知义务
“电子眼”执法只是行政执法中获取证据的途径，是证据链中的一个环节，它不可能取代交警完成全部的行政执法。交管部门在获得电子拍照的证据后，还要告知当事人对其作出的行政处罚事实、理由、依据以及当事人依法享有的权利，这些是需要人来完成的，电子眼是办不到的。如果交管部门没有及时履行告知义务，而是转嫁给当事人，让其自行通过相关网站查询，那么这样的行政执法在程序上存在瑕疵。
《行政处罚法》第31条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。行政处罚决定的内容是要求单反和私人履行义务或剥夺当事人已经享有的某种资格、权利及能力。这些内容都有可能对当事人的合法权益造成侵害，在作出正式决定前，当事人有权了解对自己作出这一不利决定的原因和理由。作为非现场执法方式的“电子眼”执法更应承担告知义务。案例四正是基于“告知行为错误”而做出了交警大队败诉判决。
1、“电子眼”执法的告知方式
在不同的处罚程序中，行政机关履行告知义务的方式有所不同。在简易程序中，行政机关可以口头方式告知当事人将要做出的行政处罚决定的事实、理由及根据。《行政处罚法》虽然没有对行政机关在一般程序和听证程序中的送达方式作出规定，但行政诉讼中举证责任由被告行政机关承担，从行政机关在行政复议和行政诉讼中负有举证责任的规定可以看出，行政机关必须以书面方式告知当事人。
2008年12月新修订的《道路交通安全违法行为处理程序规定》第50条规定：对交通技术监控设备记录的违法行为，当事人应当及时到公安机关交通管理部门接受处理，处以警告或者二百元以下罚款的，可以适用简易程序：处以二百元（不含）以上罚款、吊销机动车驾驶证的，应当适用一般程序”。该规定的第46条第款中规定：适用一般程序作出处罚决定的应当“采用书面形式或者笔录形式告知当事人拟作出的行政处罚的事实、理由及依据，并告知其依法享有的权利。”
在告知方式选择上，以何种方式将违法行为及处理程序告知违法当事人，在《公安机关办理行政案件程序规定》第29条对公安机关送达法律文书有这样的规定：“送达法律文书应当首先采取直接送达方式，交给受送达人本人：如果本人不在，可以交给其成年家属或者所在单位的负责人代收。受送达人本人或者代收人拒绝接收或者拒绝签名或者盖章的，送达人可以邀请其邻居或者其他见证人到场，说明情况，把文书留在受送达人处，在送达回执上记明拒绝的事由、送达日期，由送达人和见证人签名，即视为送达。无法直接送达的，委托其他公安机关代为送达，或者邮寄送达。经采取上述送达方式仍无法送达的，可以公告送达。公告的范围和方式应当便于公民知晓，公告期限不得少于六十日。
根据交通管理工作的具体情况，目前主要采取邮寄、登报、手机短信、建立互联网査询系统等方式，各有弊端，也面临许多尴尬情况。一是直接告知不可行。一个基层大队每天通过“电子眼”记录的交通违法行为多则上百条，少则数十条，如果直接送达，这些违法记录的车辆车主的联系方式记录不全，无法一一査找；二是邮寄告知遭退信。自从“杜宝良事件”后，许多交警部门采取邮寄的方式告知，但是由于驾驶证、行驶证地址与实际居住地不一致，相当一部分当事人无法收到邮寄的通知书；三是登报、广播电台、手机短信、建立互联网查询系统均不是一对一的告知方式，需要当事人主动查询才能知晓。
2、“电子眼”执法违反告知程序的几种情况
（一）只处罚不告知
只处罚不告知是指交警部门未履行告知义务而只进行处罚。
《行政处罚法》第40条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”。因此，在行政相对人每次违章后，交管部门都应当及时予以通知并送达行政处罚决定书。
从这个规定可以看出，只处罚不告知违反了行政处罚程序，是一种行政违法行为。另外，只处罚不告知还直接侵犯了驾驶员的知情权。如果一个人违法但自己并不知晓，而执法机关又没有及时告知，那么他很可能在不知情的情况下继续违法；或者他虽然知晓自己违法，但由于没有接到执法机关的告知，在侥幸心理的驱使下继续违法或者他因为没能及时知晓自己的违法事实和面临的处罚后果，失去了提出反对意见进行对质、提出申诉和申请听证的机会，也就相当于被剥夺了获取救济的权利。这些结果都将影响执法的效能，损害执法机关的信用和权威。
（二）在车辆审验时对违章车辆进行处罚
在我国个别地方，交警部门对不来接受处理的违章机动车所有人或者管理人采取“不让违法车辆年检”的做法。这其中包括两种情况：一种是交警部门没有进行告知，违章机动车所有人或者管理人根本不知情，只在车辆审验时才被告知车辆有违章记录，如不接受处罚不予车辆年检：另一种情况是交警部门进行了告知，而违章机动车所有人或者管理人明知车辆有违章记录的情况下不主动接受处罚，交警部门只能在车辆年检时，采取不接受处罚不予车辆年检的做法。人们在反对第一种情况下交警部门做法的同时，往往习惯性地认同第二种情况，
认为交警部门可以采取这种“不让违法车辆年检”的做法。绝大多数被罚者也都是乖乖去接受处罚，一是没有时间去理论，二是年检等着不去挨罚不行，三是这样的处罚就是打官司往往也打不贏。但我们认为，不论何种情況验车的时候有违章纪录就不予验车，都是违反法律规定的。《行政许可法》第17条中规定：“除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可”。“也就是除法律、行政法规、规章以外的文件都不可以设定行政许可。所以公安机关对有违章纪录的汽车，在符合安全条件的情况下不能加设禁止性的规定，应当按照法律、行政法规的规定予以验车。至于行政处罚应当通知当事人接受处罚，或者采取强制措施，而不应当将行政处罚作为验车这个行政许可的前置程序。
（三）一次性告知并处罚
在“电子眼”行政执法实践中，交通管理部门受告知方式和条件的限制，往往对对违章车辆采取一次性告知并处罚的做法。由于交警没有及时对违章信息进行整理并及时告知违章者，导致处罚不能减少违章行为。这与我们的执法目的显然是背道而驰的，当司机交通违章至十次、几十次的时候，交管部门应该提醒或警告司机，避免违章次数继续增加，避免出现案例一中“105次违章、10500元罚款、210分记分”的情况。
《行政处罚法》第24条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”即行政机关对当事人同一个违法行为不得根据同一事实和同一理由给予两次以上的处罚。但什么是“同一违法行为”呢？在“电子眼”执法中，对于驾驶员在同一路段被多个“电子眼”拍摄的图像是累计计算并处罚的。这算不算是对“同一违法行为”的重复处罚呢？
判断是否是同一个违法行为，要区分“同一个违法行为”与“同一类违法行为”的关系。区分的标准在于单行法律、法规和行政规章制度所规定的不同的行政违法行为的构成要件。如果符合规范该领域的单行法律、法规和行政规章所规定的违法构成要件，就构成一个行政违法行为：如果又符合违法构成要件，则就又构成另一个行政违法行为，即使他们是同一类行政违法行为。当事人行为处于连续状态的除外。如何理解当事人行为的连续状态，是判断同一个违法行为的关键。当事人行为的连续状态要看当事人的行为有没有连续性，在当事人行为有连续性的情况下，应将当事人的行为视为一个违法行为。但当事人行为的连续性以行政机关的处罚为标志而结束，不能以当事人行为的目的为标准。
由此看来，如果驾驶员在同一路段超速而被多个“电子眼”拍摄，其违法行为没有被及时告知并处罚，则其行为应该是“同一违法行为”。因此在交通违法处罚时，应该注意这个问题，避免重复处罚。
3、违反告知义务的法律后果
在“电子眼”执法违反告知义务中有以下几种情況：一是未告知：二是告知没有到达被通知人；三是未及时告知，或累计多次后一次性告知。不管是那种情况，均违反了行政执法程序规定。《行政处罚法》第41条规定，在一般程序和听证程序中，如果行政机关没有履行告知义务，则行政处罚决定不能成立。行政处罚决定不能成立的原因就是违反法定程序，构成程序违法。根据行政机关在行政复议和行政诉讼的规定，行政机关负有举证责任，其举证的内容包括是否根据法定程序作出行政处罚决定。当行政机关与当事人之间就行政机关是否履行告知义务发生争议时，行政机关应当举证证明自己已经履行了告知义务。如果行政机关不能举证证明依据履行的告知义务，即使行政机关处罚决定内容是合法合理的，行政复议机关或法院也必然以违法法定程序为由，撤销行政机关的处罚决定。
因此，在“电子眼”执法的告知方式上有必要进行明确、细化，既能减轻行政机关的负担，又能保障当事人的了解权，避免在将来的行政复议或行政诉讼中引起不必要的争议。我们认为，在行政执法实践中，应该进一步改进和完善告知程序。首先，明确告知的内容。被告知者首先收到的不应是处罚通知书，而是违法者的违法信息资料，以保证被告知者的知情权，便于其对告知内容、证据资料进行质证反馈，这既保护了被告知者的合法权益，又对行政机关做出正确的行政处罚提供有效依据。其次，合理采用告知方式，在邮寄、电话通知以及网络、媒介或广播公告等多种告知方式中，行政机关可以组合使用，特别是在当前信息网络日益发达的今天，不妨多发挥公告告知的方式，以提高行政执法效率。
法治，应该依法而治。在以科学发展观为引领的今天，在以人为本的理念下“电子眼”执法应更加具有人性化。罚款不是交通执法工作的最终目的。安全、有序、合法才是最终目的。莫把“电子眼”当成谋取利益的工具，造成“以罚代管”的不良执法氛围。也不要一味地迷信“电子眼”，使人成了科技产品的奴隶。一个和谐社会的建立，要求公民有遵纪守法的意识，也要求执法部门有从善如流的勇气，更要有阳光执法的底气。
作者：刘斌，江苏景来律师事务所实习律师，电话13852466436
来源：景来律师
