——基于利益相关者
农村住宅是农民增收的主要形式之一，有效利用住宅可以优化农村经济发展。但是，随着农村人口大量向城镇迁移，出现宅基地荒废增多、大量住宅闲置等现象。而民宿作为旅游的特殊形式，结合农村特有资源与住宅发展旅游。这样不仅能推动乡村经济发展，还能解决农村“空心化”问题，可高效地盘活农村住宅资源。然而，全国各地乡村在积极发展民宿过程中，也出现了宅基地产权不清、超占限定面积、土地流转方式混乱等问题。若不能妥善处理好这些问题，将不利于民宿发展，更不利于解决农村土地改革问题。
法律问题
目前为止，我国农宅发展民宿土地法律依据主要在《宪法》《物权法》《土地管理法》《农村宅基地管理办法》《关于加强农村宅基地管理的意见》《农村土地承包经营权流转管理办法》和《土地管理法实施条例》中。
综合法律条文和民宿现状，笔者发现，发展民宿中主要存在以下几种土地法律问题。
（一）宅基地使用权流转问题
随着社会的发展，民宿用地与宅基地使用权制度之间的矛盾日益凸显出来。现实生活中出现了非本村集体成员组织购买集体农村住宅、多宅村民将闲置住宅出售等现象。但是，民宿土地流转形式是找不到法律依据的，我国对宅基地流转持禁止态度。如《农村宅基地管理办法》第六条规定，农村村民建设住宅，应当依法取得土地使用权，禁止非法占用土地建设住宅，禁止买卖或者以其他方式非法转让农村宅基地。《关于加强农村宅基地管理的意见》规定：严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。
（二）住宅土地产权争议问题
产权争议问题不可避免，尤其是老房旧宅。民宿中主要有两种争议现象：1）住房产权清晰，但宅基地不清晰；2）住房土地产权均不清晰。前一种属于“房是地非”；后一种则属于“房地双非”。物权法规定，宅基地上的住宅或其他设施为一般性财产，属于个人所有。其他法律规定：空闲或住宅坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。因此，前者农户可对住宅进行居住、翻建，直到住宅坍塌灭失后宅基地被集体收回；而后者农户则无法对住宅进行翻建，直到住宅坍塌灭失后被收回。
（三）住宅土地面积纠纷问题
开发者为实现经济利益，开发中常出现占用胡同、道路等现象。我国《土地管理法》第12条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《农村宅基地管理办法》第5条规定，农村村民建设住宅，应当合理利用和集约利用土地，严格按照土地利用总体规划、村庄和集镇规划使用土地，村内有空闲地可以利用的，不得占用耕地建设住宅。可见这些现象与土地规范也产生矛盾。
（四）住宅土地继承问题
发展民宿旅游业中，部分住宅土地是以继承方式获得的，有无人继承、集体户口和城市户口三种继承情况。无人继承，一般发生在五保户身上，五保户去世后，村集体会将其遗留下来的宅基地采取回收处理；而农村或城市户籍者，按照继承法规定，农村宅基地使用权不可以单独继承，但根据地随房走的原则，因住宅继承而继承。但前提是继承人须为本集体组织的成员，非农户口或者外村集体组织成员，都无法继承老人住宅土地。目前我国宅基地立法不是很完善，《物权法》《土地管理法》《继承法》都没有宅基地使用权继承环节的详细规定。
（五）宅基地用途性质问题
发展乡村旅游时，景区周围会产生经济连带效应。多数开发者将景点周围老房打造成小型超市、购物店、饭店、水吧等经营性场所。法律规定，宅基地是集体依法划拨给农民建造住宅使用的土地，使用人在行使权利时，必须履行法律规定的义务，不得改变宅基地的用途，不得出租、买卖和变相买卖宅基地。《土地管理法》第65条规定：不按照批准的用途使用土地的，由农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。可见，老房用地属性与之产生矛盾。
各利益相关者的利益诉求分析
与住宅发展民宿用地有直接利益关系的有政府、村集体、农户和投资者，各利益相关者在用地中的利益诉求见下表。
（一）政府
政府是土地法律的制定者和指导者。政府在民宿土地中的利益诉求主要体现在促进农村住宅的有效利用和保护，通过有效利用土地从而达到农村经济提升、社会稳定及环境良好的目标。但目前有待完善的土地法律规范致使住宅发展民宿用地效率低下；投资者倾向于避开土地法律规定，非法利用农村住宅发展民宿；同时宅基地规范继承环节不完整性，也间接给投资者提供了获取农村住宅土地的途径。所以，政府为进一步加强农村土地的有效利用和保护，再次扮演好管理者和监督者角色，需做到以下两个方面：
一是严控土地出口环节。严控土地出口环节是规范用地关键。政府会严格实施土地用途管制制度，根据土地利用总体规划，规定土地用途；严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。在审批环节，强化用地审批程序，遏制无效土地流转情形再发生；把控流转数量和时间，提高利用率。
二是完善并实施宅基地相关法律规范。政府要严格实施法律规定，强化住宅土地确权工作，及时收回集体内空闲或住宅坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，并转交集体管理。在宅基地继承环节，政府要完善住宅及其附属宅基地继承相关规范。
（二）村集体
村集体处于中层地位，是土地法律规范的间接执行者和规划者。住宅发展民宿中，村集体有两个目标和任务：一方面落实和执行政府颁布土地条例和法律规范，这是无可争议的。一方面需要考虑村集体自身的经济利益。相对于政府土地条例，村集体可能更重视自身的短期经济效益。因此村集体积极招商引资，鼓励投资者开展旅游休闲项目。但是，宅基地利用应是规划合理的，不能产业规模、经济化，一旦过度，集体就会忽视对土地的保护。因此，村集体应对本集体的房屋土地进行统筹，该规划的要规划、该经营的要经营，促进集体经济社会同步发展。村集体应做到：
一是严格执行土地流转制度。依法执行土地流转制度，是保证土地结构平衡的基本准则。村集体要依法做足土地流转准备工作，核实集体中各类土地情况，保证基本农田，严禁随意扩大建设用地范围；依从国家政策，积极利用“四荒地”发展民宿、休闲旅游；充分优化农户自有住宅和闲置宅基地。
二是优化集体土地规划。优化集体土地规划，是有序开展民宿的前提。村集体应在国家土地利用规划、规划用途、使用条件、使用者和所有者基础上，结合集体自有特征，优化集体土地规范，以满足民宿旅游对住宅用地的需求。
（三）农户
农户是土地法律直接执行者和土地提供者，实现农户利益才是发展民宿旅游的出发点。就民宿用地来说，农户利益涉及到土地流转价值。实践证明：在住宅发展民宿过程中，当农户感到有利可获时，就会表现出积极支持的态度；反之，会抵制或消极对待这种流转。而通常表现为流转后的农户不仅失去了住宅保障，而且所得的补偿并不足以支付城镇购房的费用，导致政府与农户的矛盾越来越尖锐。对此农户期望以下两点：
一是完善农村集体土地数据库。全面、准确查清集体中土地所有权、集体建设用地和宅基地使用权的权属，对农户土地的界址、面积、用途和空间位置等进行记录。详细登记宅基地面积，形成权属清楚、地类明确、图地一致、数据准确的农村集体土地地籍调查数据库，并对宅基地进行动态管理，及时反馈。最终，明确房屋土地使用权，并进行宅基地登记颁证。
二是出台宅基地交易规范。农户可本着自愿、有偿流转的原则，限定宅基地交易主体条件，宅基地转让方出于自身利益考虑出让宅基地，不得受到任何胁迫，并在转让宅基地后有合法的住宅。宅基地流转方须向村集体汇报申请，并经村集体同意，方可进行转让。这里指宅基地使用权转让，其所有权权属不改变。
（四）投资者
投资者同样作为土地法律的直接执行者。就投资者来讲，他们在民宿用地中有两个利益目标：一是拥有土地使用权，利用资金开展民宿，最终获得经济收益。二是渴望明确民宿用地标准。政府、集体和农户都积极提倡和支持投资者目标，因为通过投资者的资金和技术，不但能提高农村闲置宅基地利用率，而且能高效带动村集体的经济效益。政府处于半支持半限制状态，一边通过旅游业带动农村经济发展，一边担心投资者过度开发，致使土地利用率再降低。投资者期望政府在以下两个方面作出让步：
一是释放部分宅基地用途性质。我国《农村宅基地管理办法》第8条规定，农村村民宅基地的所有权属于集体，个人只有使用权，宅基地具有居住用途性质。但随着旅游业的发展，宅基地用途性质并未适应民宿发展的需求，更多是经营性与居住性的结合。从投资者角度看，部分放开宅基地用途性质，例如经营权，不但能提高宅基地利用率，更可增加宅基地经济价值。
二是加快出台民宿用地规范。我国各省市虽然都出台过民宿用地相关标准和政策，但大都停留在表面，并未抓住民宿用地的核心和实质，更没谈及与农村住宅相互依赖的关联。在民宿用地方面，投资者期待政府在鼓励利用闲置宅基地发展休闲农业和民宿旅游的基础上，在用地范围、获取方式、流转形式、时间、经营性质等方面也出台详细规定，尽快使民宿用地纳入法制轨道。
（作者单位：五邑大学；来源：《中国乡村发现》2020年第1期 此为原稿，与书刊有出入）
