《中国道路与中国经济发展70年》
中国道路与中国经济发展70年
(中国道路丛书)
厉以宁 高尚全 刘伟 程志强 赵秋运 著
商务印书馆2019年版
本文作者简介：
高尚全，研究员、教授。高级经济师，长期从事政策研究工作。原国家体改委副主任、中国经济体制改革研究会原会长，第八届、第九届全国政协委员。联合国发展政策委员会委员。1952年毕业于上海圣约翰大学经济系，1982年起任国家体改委处长、副局长、中国体改研究所所长，1985至1993年任国家体改委副主任。1999年任中国经济体制改革研究会会长。改革开放以来，参加了六次中央重要文件的起草工作。
一 社会保险制度改革的意义和必要性
社会保险制度改革是实现社会安定、经济稳定的需要
社会保险制度改革是经济体制改革的重要组成部分，它能及时地为那些最需要帮助的人们，如老年退休者，失业工人，伤残职工及死亡者的遗属等，提供基本的生活必须保证，因而具有较强的社会稳定器的功能。
社会保险制度改革是缓解人口老龄化压力的需要
目前，我正面临着日益严峻的人口老龄化的挑战。一是发展速度快；二是与经济发展水平比较，我国人口老龄化进程超前。到2000年，我国经济发展尚处于小康阶段，但人口年龄结构却已开始进入老龄化阶段，每个劳动者赡养老人数自己相当于发达国家1980年的水平。我国2000年进入老年型社会时，仅退休养老费用就将达到1000多亿元，财政不堪负担。现行的退休基金是现收现付制，缺乏长期积累的储备基金，不适应老龄化的需要。因此，我们必须抓紧时间，尽快制定一套行之有效的社会保险制度，建立养老储备基金制度，避免或减少大量老龄人口迅速出现所带来的多种社会及经济问题。
社会保险制度改革是正确引导消费方向，增加生产建设资金投入的需要
1989年底，我国全民单位职工退休费用社会统筹保险和失业保险资金累计结余80多亿元。如果下一步按照法定的强制储蓄基金形式，逐步建立起城镇企业职工、乡镇企业职工、“三资”企业职工，个体劳动者及部分富裕地区农民(人均年收入70元以上者)的养老保险制度，初步匡算，每年从劳动者个人和单位交纳保费可筹集到300亿元左右的养老基金。这样一大笔基金的筹集及合理使用，对于调整消费结构，延缓消费支出，抑制通货膨胀，缓解建设金不足的矛盾，增加有效投资和有效供给，具有重要的现实意义。
社会保险制度改革是深化企业改革和调整产业结构的需要
企业经营自主权的确定，企业*法的贯彻实施，各种经济成分的存在和稳步发展，劳动力的合理流动以及治理整顿的推进等，都迫切要求尽快建立起与之相适应的养老、失业、医疗、工伤等项社会保险制度。我国产业结构、产品结构和企业组织结构极不合理，重复建设、重复生产现象十分严重。目前市场疲软正是调整结构的极好机会，但因社会保障改革不配套，调整结构步履根难。我国企业*法早已公布实施，但真正*的寥寥无几，其主要原因是*以后职工待业保险没有跟上。
二 当前社会保险制度改革的情况和存在的主要问题
我国社会保险制度的改革，是从1984年在国营企业职工推行养老保险社会统筹开始的，这种职工退休费用的社会统筹初步缓解了新老企业之间退休费用负担畸轻畸重的矛盾，保证了退休职工的生活，促进了社会的安定团结。在一些地方还进行了待业保险和医疗保险的试点。
农村养老保险尚处于试点阶段，只在很小的范围内进行，但凡参加养老保险的老年农民的养老问题已初步得到解决。不仅对引导消费，稳定人心起了积极的促进作用，而且使养儿防老这个传统的养老方式正在发生变化。
但是，从总体上看，现行的社会保险制度基本上还是传统的社会保险制度，还不能适应改革开放，发展有计划商品经济和应付老龄化压力的要求。现行的社会保险制度存在的主要问题是：
筹资模式问题
我国现行社会保险制度的筹资模式具有以下几个特点:一是以支定筹，现收现付;二是不同范围的社会统筹，省、地、县各级的统筹均有，并以后者为主；二是除合同制工人象征性地交纳一部分保险金外，受保者个人一般不交纳任何社会保险金，其全部资金来源于国家和企业。
现在，我国社会保险制度的筹资模式需要考虑以下四个方面的问题:其一，继续实行现收现付制，还是基金积累制?其二，实行社会统筹保险，还是法定个人储蓄基金保险，或者是以社会统筹保险和法定个人储蓄基金保险相结合的形式？其三，资金来源，受保者个人是否也应交纳一定比例的保险金？其四，以何种形式筹措资金？采取社会保险税的形式，还是仍维持目前交纳的形式？以上四个问题，有些已比较清楚，人们的认识也比较一致。例如个人交纳问题，现在只是一个实施形式和时间问题。但有些问题，特别是前两个问题，争论较大，一时很难选择决断，因为在某种意义上，我们正面临着两难的境地。例如，就养老保险而言，一方面，我们正面临着人口老龄化的压力，而退休养老保险实际上是一个长期支付项目。资金的支付既然是长期的，其收入也宜采取预筹积累的方式，这样做有利于长斯均衡负担，国家不会背上沉重的财政包袱，从而缓解人口老龄化的压力矛盾。但另一方面，预筹积累制所要求的一系列前提必要条件我们还未完全具备，这包括各方面的承受能力，以及通货膨胀、价格和利率水平、投资市场、投资政策、管理水平，等等。
筹资模式中另一难题是选择实行—体化的社会统筹保险，还是法定个人储蓄基金保险，或者是两者的结合，即社会统筹保险和法定个人储蓄基金保险相结合。社会保险的主要目的是为那些曾经有正常收入，但目前由于一些非个人所能控制和抵御的因素所引起的暂时性或永久性丧失工作能力的社会劳动者提供某种收入(货币的或非货币的)保障，以保证其个人及家庭的正常生存。因此，社会保险的基本目标就是社会安定和社会公平。而基金的筹集、收入进行社会调节分配，费用和风险的分担，是实现这个基本目标的主要手段。具体而言，它包括纵向和横向两个方面的收入调节和风险共担，也就是劳动者个人一生全部收入的调节与风险分担，以及社会劳动成员之间的收入调节和风险分担。社会统筹保险制是西方国家养老保险的传统模式，符合横向社会成员之间收入调节和风险分担，但在老龄化面前尚未找到出路。特别是现收现付式统筹制，保险金是从在职职工收入分配中筹措，在老龄化过程中将使社会、经济矛盾渐趋激化。假如从现收现付统筹扩大到基金积累统筹，社会成本代价很高。
法定个人储蓄基金保险，典型的是中央公积金制度，起源于东方发展中国家。新加坡中央公积金制是在1955年经济很困难的情况下开始建立的，由雇主和雇员双方交纳并以个人账户存储保险基金。公积金制对一个劳动者而言，年轻时劳动的全部收入中要储存一部分调节到退休时享受，但社会成员之间收入调节和风险分担即互助互济的功能弱。在一些福利国家中，社会统筹养老保险金面临收不抵支和老龄化威胁等困难，社会统筹式基本保险受社会、经济因素的制约，因而个人储蓄式的基金保险(公积金)有发展的趋势。在退休养老职工所得中公积金占有相当比重。美国中等以上收入者各类私人年金已构成他们退休收入的大部分，美国私人年金存储额用于投资项目金额已超过1万亿美元。
我们国家究竟选择哪种筹资模式，目前尚在探索之中。一种意见认为，应在我国城镇建立统一的社会统筹型的基本保险；另一种意见，主张选择现收现付社会统筹制与法定个人账户储蓄基金制相结合的筹资模式，并认为如在全社会实行统一的社会统筹基本保险我国尚未具备条件。如果心中无数，盲目追求扩大社会统筹覆盖面，改革急于求成，则会欲速而不达。况且福利待遇具有刚性，一旦建立，退下来也难，就容易陷入进退两难的困境。要选择当前比较可行、长远风险不大的筹资模式，既要保持社会统筹具有互助互济的功能优点，又要发挥个人自助的积极性，树立“攒钱养老”的观念，克服国家包得太多的弊病。社会保险筹资应由国家、企业、个人三者合理分担，首先是要突破个人不交纳保费的惯例，因而必须引入个人账户的储蓄基金制模式。要认真研究新加坡筹集社会保险资金的做法，结合我国情况吸取有益的经验。福建省在集体所有制企业建立以统筹式的基本养老保险与储蓄积累式的补充养老保险双层结合式的试行制度，很快将推广到全省70%的覆盖面。因此可以设想探索采取现收现付社会统筹制和个人账户的储存基金制结合的筹资模式，较为符合我国国情和社会保险的基本原则，充分发挥个人自助与社会互助相结合的功能。除了国营企业职工在完善社会统筹制基础上引进储存基金制的补充养老保险外，在城镇集体企业建立统筹制与储存基金制双层养老保险，农村乡镇企业职工、富裕地区农民以及城镇个体户、私营企业和“三资”企业职工一开始就建立储存基金制的养老保险，同时设立一笔共济基金。
社会保险基金的保值增值问题
从国际经验来看，社会保险积累基金的保值增值是一个十分棘手的问题。这是因为这种基金的投资与商业性投资不同，社会保险的目的要求这种投资必须十分安全可靠，并能保值增值。这就需要有一系列社会、政治、经济条件作为前提。这包括通货膨胀率水平，投资市场的发育状况，经办机构的投资自主权是否充分，以及投资管理水平，等等。显然，我国目前以及一个时期内各方面的条件都还很难达到客观要求的水平或程度。因此，如果推行基金积累制或部分积累制的话，基金的保值增值问题将会不断地困扰着我们。
社会保险的管理体制问题
当前，社会保险管理体制存在两大问题：一是政出多门，多头管理，又缺乏宏观协调平衡机制，容易造成相互扯皮、推诿的矛盾。二是政事不分，立法监督与经办执行职能相混淆，缺乏强有力的监督管理机制。因此，必须加强领导，理顺管理体制，这是切实推进社会保险制度改革的关键一步。
除了以上三大问题外，在推进社会保险制度改革的进程中，我们还必须注意以下三个问题：第一，保险体制的选择必须持慎重态度。在决策之前，一定要多听各方面的意见，特别是反对意见。要把各种可能发生的情况和困难都估计进去。第二，社会保险制度的改革和完善是一项长期的事业，不能急于求成。我国十年改革的经验也告诫我们要稳扎稳打，逐步地推进社会保险制度改革。第三，即使是进行个别试点，也需注意试点与未来总体制的衔接。从目前情形看，今后一个时期内，我国社会保险体制不太可能是一个统一的模式，但总体方向、目标应是一致的，相互之间的差异也不宜太大，否则不利于劳动力的流动。
三.
社会保险制度改革的思路与对策
1.逐步扩大社会保险的覆盖面。目前，社会保险制度的覆盖面小，城镇、区、县以下小集体企业、近几年新发展的集体企业、“三资”企业、私营企业、个体工商业者以及乡镇企业的从业人员尚未建立退休养老保险制度；农村推行家庭联产承包责任制以来，老年保障也受到影响。因此，要逐步地把以工资收入为主要生活来源的城镇社会劳动者，都纳入不同形式的社会保险的制度范围内，包括集体所有制职工、“三资”企业中方职工、私营企业和城镇个体工商从业人员等。同时，要逐步地把农村老年保障制度逐步建立起来，首先在少数富裕起来的农村中建立起来。
2.社会保险制度改革的重点。从我国情况看，首先应考虑建立的是养老、医疗、失业、工伤保险等，其中以养老保险和失业保险为重点。
3.实行部分积累的筹资模式。从人口老龄化趋势、推迟部分消费和改革由国家、企业统包养老费用的要求看，养老保险是社会保险改革中应首先进行的一项。但是，建立一个什么样的养老保险制度，什么样的筹资模式比较适合我国国情和商品经济的发展，看法不一。比较起来，实行部分积累，采取现收现付统筹制与法定个人储存基金相结合的筹资模式比较有利。我们设想，这一制度可先在全民单位以外的社会劳动者中试行，这包括“三资”企业职工、乡镇企业职工、个体劳动者及沿海富裕地区的农民等。这样对财政也不会产生太大的影响。当然，这一制度比较适合于青年人。对于中老年职工，还需要另行制定过渡办法。至于全民单位究竟采用什么样的养老保险筹资模式，怎样转换成个人与单位交纳保险金为主的方式，应继续研究探讨。但有一点应是明确的，即现行的退休统筹办法必须进一步改革完善，其中包括逐步实行个人交纳部分保险金等。
4.社会保险基金的保值增值。目前，对实际积累基金的保值增值缺乏明确的政策管理和必要的措施和手段。如果今后实行基金积累制或部分基金积累制，社会保险积累基金的保值增值将更为紧迫，特别是在通货膨胀、国内投资市场不发育、各方面的经济承受能力较低、管理水平有限的情况下，更应注意保值增值。因此，必须研究社会保险资金的提取比例、积累幅度以及保值增值等一系列宏观政策和措施。
5.切切实实地抓好改革试点。国家已确定在深圳、海南进行社会保险制度综合试点改革工作，在丹东等地进行医疗保险改革试点工作，在大连等地进行农村养老保险试点工作。当前，应集中力量，抓紧做好数据测算、方案制定、论证咨询和实施等，切切实实地推进改革试点工作。
6.组织各种形式的人员培训。体改系统的人员培训与职能部门的培训应有所区别，当前似应更侧重宏观的、政策性的管理能力的培训。
7.加强领导，改革社会保险的管理体制。把社会保险的立法、执法、监督职能分开，形成相互支持又相互监督制约的管理机制，建立与此相适应的管理机构。
【本文选自《中国道路与中国经济发展70年》】
