近年来，全球数字资产市场快速增长。2022年3月，美国总统拜登签署《关于确保负责任地发展数字资产的行政命令》；2022年9月，美国白宫发布全球首个综合性的数字资产负责任发展框架（Framework for Responsible Development of Digital Assets），框架包含消费者和投资者保护、促进金融稳定、打击非法金融犯罪、加强美国全球金融系统领导地位和经济竞争力、普惠金融、负责任创新、探索美国央行数字货币（CBDC）等7个方面，旨在保护美国数字资产消费者、投资者、企业，维护金融稳定、国家安全和金融环境。
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背景
近年来，全球数字资产市场快速增长。截止2021年11月，数字资产市场规模达到300万亿美元，全球有数百万人购买了数字资产，其中包括16%的美国成年人。数字资产是美国增强全球金融系统领导地位、维护技术优势的新机遇。但加密货币市场相关事件也带来了潜在的风险。
2022年3月9日，美国总统拜登签署《关于确保负责任地发展数字资产的行政命令》（Executive Order on Ensuring Responsible Development of Digital Assets），针对数字资产的发展和监管提出了七个具体目标，以及美国政府需要采取的相应措施，并要求财政部、金融稳定监督委员会、商务部等相关部门于行政命令签署之日起180日内提交包含政策建议在内的实施报告。
02
框架内容
截止目前，相关联邦机构根据行政命令的要求共提交了9份报告。2022年9月16日，美国白宫发布全球首个综合性的数字资产负责任发展框架，框架由联邦政府相关机构合作制定，其中包含了行政命令中提出的6个关键领域的发展框架和政策建议，包括消费者和投资者保护、促进金融稳定、打击非法金融犯罪、加强美国全球金融系统领导地位和经济竞争力、普惠金融、负责任创新。
考虑到美国央行数字货币的潜在优势和风险，报告鼓励美联储继续进行CBDC研究、实验和评估，呼吁财政部牵头成立跨机构的工作组以支持美联储央行数字货币研发。
2.1 保护消费者、投资者、企业
对消费者、投资者和企业来说，包含加密货币等在内的数字资产仍然具有很大的风险。加密货币的价格波动很大，目前全球加密货币的市场规模大约只是2021年11月的1/3。同时，数字资产的出售者会在数字资产的特征和预期回报方面误导消费者，且广泛存在监管不合规等问题。此外，数字资产市场欺诈、垃圾邮件、盗取问题频发，根据FBI的统计数据，数字资产垃圾邮件引发的财产损失是2021年同期的6倍。为此，白宫提出以下举措：
鼓励美国证券交易委员会(SEC)、美国商品期货交易委员会(CFTC)等监管机构根据职责积极开展数字资产领域非法行为的调查和执法行动
鼓励消费者金融保护局（CFPB）和联邦贸易委员会（FTC）加大对消费者投诉的监督，并对数字资产领域不公平、欺骗性行为加强执法
鼓励相关机构发布指南和规则以解决数字资产生态系统中的已有和新兴风险
监管和执行机构应协作以解决消费者、投资者和企业所面临的严重的数字资产风险。此外，鼓励相关机构就数字资产领域消费者投诉数据进行共享，以确保相关机构的执法活动取得最大化效果
金融知识与教育委员会（FLEC）加强宣传，帮助消费者理解数字资产的风险、识别常用欺诈手段、学习如何举报不当行为
2.2 普惠金融：促进对安全、成本可承受的金融服务的访问
目前，传统金融已经非常落后。美国公民中，约有700万人没有银行账户，2400万人正在使用昂贵的非银行服务。如果不使用银行服务，通过传统金融基础设施进行支付（尤其是跨境支付）是非常昂贵且低效的。因此，数字经济应提供安全、可靠、成本可接受、面向所有人的金融服务。为使支付更加高效，美联储计划在2023年投入运营FedNow——即时、24x7的银行间清算系统。
为推进安全、成本可负担的金融服务，白宫提出：
鼓励采用FedNow这类的即时支付系统，支持支付提供商创新性技术的研发和使用，以提高即时支付的范围，对机构内部交易使用即时支付系统，比如医疗补贴等G2C（政府对消费者）支付行为
考虑相关机构提出的为非银行支付提供商建立监管框架的建议
相关机构将优先考虑提高跨境支付的效率，比如通过与全球支付领域的监管和监督协议一致，探索融入即时支付系统的跨境支付平台
美国国家科学委员会（NSF）将支持技术、社会-技术、行为经济学的研究，以确保数字资产生态系统的普惠性与公平性
2.3 维护金融稳定
数字资产和主流金融系统交叉越来越多，可能会对主流金融系统产生溢出效应。以稳定币（加密货币的一种）为例，如果没有适当的监管，可能会对美元和传统金融系统带来破坏。拜登政府意识到需要解决数字资产稳定性风险的监管问题，总统金融市场工作组于2021年建议国会和监管者采取措施加强稳定币的安全。基于此，拜登政府计划采取以下举措：
美国财政部将与金融机构协作以增强识别和修复网络漏洞的能力，包括共享信息、数据集和分析工具的使用
美国财政部将与其他机构合作以识别、追踪和分析与数字资产相关的新兴战略风险，同时将OECD（经合组织）、FSB（金融稳定委员会）等与盟国合作以识别此类风险
2.4 鼓励负责任创新
美国数字资产公司引领全球创新。截止目前，在全球前100的最有价值金融科技公司中，美国占一半，其中许多可提供数字资产服务交易。美国政府在负责任的私营企业创新方面起着重要作用，包括资助尖端技术研究、帮助企业培育全球竞争力、与企业共同应对技术进步带来的不利影响。为促进负责任的数字资产创新，拜登政府将采取以下举措：
白宫科技政府办公室（OSTP）和美国国家科学委员会（NSF）将建立“数字资产研究和开发计划”，展开下一代密码学、网络安全和隐私保护等方面的基础研究，以应对数字资产带来的环境问题（碳排放引发的环境保护问题），并将继续支持相关领域技术转化为市场产品；此外，NSF还将支持进行安全和负责任数字资产使用方面的教育、培训等相关研究
美国财政部和金融监管者应为创新型美国公司开发的创新金融技术提供监管指导、最佳实践分享和技术支持
美国能源部、环保局和其他机构应进一步追踪数字资产对环境的影响，按需制定性能标准，为地方机构提供应对环境危害的工具、资源和专业人才。部分加密货币资产会消耗大量的电力，排放温室气体，产生噪音和水污染问题，引导数字资产的开发向零排放经济过渡仍具有很大的机遇
美国商务部将考虑召集联邦机构、工业界、学术界举办一个常设论坛，为联邦监管、标准、协调活动、技术和研究支持等提供交流的平台
2.5 加强金融领域全球领导地位和竞争力
目前，全球标准制定机构已经建立了数字资产的政策、指南和监管建议。美国正积极与盟国制定与美国价值观和目标相一致的政策，同时增强美国在全球金融系统的地位。同时，美国正在与其他国家一起开发数字资产生态系统。为增强美国金融领导地位，提升美国在全球数字资产市场的地位，拜登政府将采取以下措施：
利用美国在国际组织中的地位传达美国价值观，并继续扩大美国在国际组织和标准制定组织中数字资产领域的领导地位，包括G7、G20、OECD、FSB、FATF（金融行动特别工作组）、ISO（国际标准化组织）
美国国务院、司法部和其他执法机构将加强与外国在全球执法、信息共享、能力构建等方面的合作
美国国务院、财政部、USAID（美国国际开发署）和其他机构将探索对他国构建数字资产基础设施和服务提供技术帮助，包括法律和监管框架方面的技术帮助、数字资产的影响、风险和机遇方面的知识共享
美国商贸部将帮助美国金融技术和数字资产公司在全球市场立足
2.6 打击非法金融犯罪
美国在将反洗钱/打击资助恐怖主义(AML/CFT)框架应用到数字资产生态系统方面处于领先地位。目前已经发布了相关的指南、执法工具和AML/CFT国际标准，但目前仍有部分数字资产可以绕过金融中介机构转账。为更好打击数字资产领域非法活动，拜登政府计划采取以下措施：
拜登总统将评估国会是否需要修订银行保密法案（BSA，Bank Secrecy Act）、针对非持牌（证照）的汇款等相关法案，以将数字资产服务提供商纳入监管范围，包括数字资产交易所和NFT（非同质化代币或数字藏品）平台
美国将继续监控数字资产的开发和相关非法金融风险，以识别法律、监管等方面存在的差距；美国财政部将于2023年2月底完成对“去中心化金融”的非法金融风险评估，并于2023年7月底前完成对NFT非法金融风险的评估
美国相关机构将继续打击数字资产非法活动和滥用问题，包括识别非法活动的参与者与国家安全风险点
美国财政部将加强与私营企业的对话以确保其了解与数字资产相关的非法金融风险，共享信息，并鼓励企业应用合规的新兴技术
2.7 探索美国央行数字货币（CBDC）
美国央行数字货币（CBDC）的优势包括：提高支付系统效率，为未来技术创新提供基础，提供更快的跨境交易，有利于环境的可持续性，促进普惠金融等。此外，还有助于促进经济增长与稳定，更有效地应对网络和操作风险、保护敏感数据隐私、最小化非法金融交易风险。美国版CBDC还有助于维持美国全球金融领导地位，加强对其他国家制裁的效果。
2022年9月，拜登政府制定了美国CDBC系统的政策目标（Policy Objectives for a U.S. CBDC System），这些目标一旦落实，将能够保护消费者、促进经济增长、改善支付系统、提供与其他平台的互操作性、促进普惠金融，并保护国家安全。但目前，美国CBDC的研发还需要进一步的研究和技术开发。
拜登政府鼓励美联储继续开展CBDC的研究、实验和评估。为支持美联储研发美国CBDC，财政部将建立跨部门的工作组以评估美国CBDC的潜在影响，利用跨政府部门的技术人才，与其他合作者分享信息。美联储、国家经济委员会、国家安全委员会、OSTP、财政部将定期举行会议讨论工作组进展，分享CBDC和其他支付创新的进展。
03
评述
今年以来，美国频频在数字资产领域发布政策文件，旨在引领全球数字资产领域发展，建立美国在数字资产领域的全球领导地位。此次美国白宫发布的数字资产负责任发展框架，是为响应3月拜登签署的《关于确保负责任地发展数字资产的行政命令》，为该行政命令的实施提供了具体、可行的行动举措。框架共包含7个方面，旨在推动数字资产健康有序发展，保护美国数字资产消费者、投资者、企业，维护金融稳定、国家安全和数字资产生态。
框架中再次单独提出研发CBDC，足见拜登政府对于美国CBDC研发的重视。
目前，全球已有上百个国家开始研发和探索CBDC，美国在CBDC领域的研发并未处于第一梯队，但美国在全球金融系统的主宰地位以及其在金融与信息技术方面的积累，使得美国CBDC的研发速度必然快于其他国家。美国CDBC的研发进展可能会对全球CBDC的格局带来颠覆性影响。
（全文完）
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编辑丨郑实
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