秦朝政权机构最高权力者为皇帝,皇帝下设三公(太尉,丞相,御史大夫)。
丞相下设中尉,九卿(卫尉,郎中令,太仆,廷尉,典客,奉常,宗正,少府,治粟内史)并管理下属各郡。
郡设郡尉,郡守,监察史。郡守管理下属各县。
县设县尉,县令,县丞。县令管下属各乡,乡下设游徼,三老,啬夫(管大乡),有秩(管小乡)。
三老管理下属各亭,亭设亭长。亭长管理下属各里,里设里长。
中央官制
秦朝中央官制的最大特征是皇权的至高无上。强大的君权以及对旧公族特权的不断削弱,也是秦国最后灭亡山东各国,统一中国的一个重要的原因。
秦王嬴政称始皇帝后,建立了由丞相、御史大夫、国尉、九卿等组成的中央政府,辅佐皇帝管理全国军政事务。
丞相
最高的行政官,上承皇帝诏命,下统百官,总揽政务。掌金印紫绶(《汉书•百官公卿表》:“相国、丞相,皆秦官,金印紫绶,掌丞天子助理万机。”)。秦国丞相之设始于秦武王二年,是年设左、右丞相。秦昭王三十二年,改相国。秦王嬴政未亲政时,以吕不韦为相邦,并置丞相昌平君,其间或左右二相并置、或设独相、或称相国。秦始皇统一全国后,定制置丞相一人,以李斯为之,秦二世诛李斯后,以赵高为相,因其为阉人而称中丞相。秦制,出任丞相的人均受封侯爵。
御史大夫
秦创置御史大夫,掌监察百官,为副丞相。掌银印青绶(《汉书•百官公卿表上》:“御史大夫,秦官,位上卿,银印青绶,掌副丞相。”《通典•职官典二》:“秦无司空,置御史大夫以贰于相。”)。与战国时列国普遍设置的负责记录与档案管理的御史不同,秦国的御史专掌纠察百官,是中国古代专门监察官制度的发端。御史大夫属官有两丞,一为御史丞,为大夫之副;一为御史中丞。其中御史中丞因为统领侍御史和诸郡监御史,可以命令御史按章纠弹百官,权力尤重。
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九卿
仰丞相政令,分掌国事。掌银印青绶。九卿之属有负责皇室事务的如奉常,有负责国家政务的如廷尉。
卫尉掌皇宫诸门屯兵。属官一公车司马令,凡吏民上书、四方贡献、朝廷征召等按法律要用公家车马,公车司马令即掌其事;属官二卫士令统领诸宫门卫兵。
郎中令掌殿中议论、宾赞、受奏事、宫廷宿卫之事(《秦会要》:及主诸郎之在殿中侍卫,故曰郎中令)。郎中令的属官有负责议论的大夫;负责宾客迎送、接受群臣奏事的谒者;供奉宫廷、等待受职的诸郎;以及期门、羽林等禁卫军。
大夫为专门的谏议官,无定员,有谏议大夫、太中大夫、中大夫、谏大夫等各类官称(《齐职仪》:秦置谏议大夫,掌议论,无常员,多至数十人,属郎中令)。
谒者掌殿廷朝会礼仪、接受臣民章奏。置七十人,秩六百石。秦朝的谒者也常常作为朝廷的专使出外处理临时公事。
郎 为待选之官,有评议国事的议郎,有陪侍皇帝车驾的中郎、侍郎等,无定员,除授常达千人之多。《汉书•百官公卿表》记载,议郎,中郎秩比六百石,侍郎秩比四百石,郎中秩比三百石。中郎分统于五官中郎将、左中郎将、右中郎将,郎中分统于车郎中将、户郎中将、骑郎中将。郎一般取自公卿等官僚子弟,一方面作为皇帝的扈从,一方面学习政务,是秦汉之际出仕的重要途径。
仆射 原为战车上的射手。秦朝则侍中、尚书、谒者、博士等官署皆置,为本署副长官,长官为令。《太平御览》卷二百零一:“秦汉之世,委政公卿,尚书之职,掌封奏,令赞文书,仆射主开闭,令不在,则仆射奏下其事。”
太仆 本为周朝官职,秦朝沿置,掌皇家车马。赵高出任郎中令之前任此职。廷尉最高司法官,属官有廷尉丞。廷尉署有狱,称廷尉狱,大臣有罪则下廷尉狱。典客掌诸侯与少数民族部族首领朝觐事务、接待诸郡县上计吏。属官有行人,备临时差遣远方。
奉常 掌宗庙祭祀礼仪(《通典•职官七》:“奉常,周为春官宗伯,掌邦礼,秦改奉常。”),银印青绶、秩中二千石(九卿皆同)。属官有负责宫廷音乐的太乐;负责太庙祭祀事务的太祝;负责皇帝饮食以及祭祀用食物供奉的太宰(与周朝的太宰不同);负责管理巫医的太医;负责观察天时星象兼皇家史官的太史;负责应皇帝诏命进行卜筮太卜。
宗正 又称宗令,掌皇族亲属及登记宗室谱牒。皇族宗室有罪,则绝其属籍。属官有宗正丞。
少府 掌皇帝私产,照料皇帝日常生活起居。属官有:
御府令、御府丞,掌皇帝服饰织造与保管;
尚冠令、尚冠丞,掌皇帝各种礼服所需的皇冠;
尚衣令、尚衣丞,掌服侍皇帝更衣;
尚食令、尚食丞,掌服侍皇帝饮食;
尚沐令、尚沐丞,掌皇帝洗浴;
尚席令、尚席丞,掌皇帝就寝用具;
尚书令、尚书丞、尚书仆射,掌宫中文书发启、呈送皇帝;
太官令、太官丞,掌烹调皇帝饮食,主御膳食;
宦者令,掌宫中诸宦官;
中书谒者令、中书谒者丞,掌内宫导引、接待、典仪等,以宦官充;
太医令、太医丞,掌皇帝与后宫医药;
都水长、都水丞,掌诸郡县水利事务,在各重要水系都派驻官署;
乐府令、乐府丞,掌宫廷音乐的排练、演奏、整理,以及音乐艺人的管理;
永巷令,掌后宫宦官、宫女的生活,以及宫人犯罪的惩处。
少府的这些属官中,尚书、中书谒者两个官署对后世各个朝代的政制发展有深远的影响,其余诸“尚”后转为女官。
治粟内史掌诸谷物、金玉之贮,相当于国库司库。属官有太仓令、太仓丞,掌国库中粮食的贮存;有平准令、平准丞,掌京师及诸郡物价(《通典•职官八》)。
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列卿
掌银印青绶。列卿之属有中尉、将作少府、典属国、内史、主爵中尉、詹事、将行。中尉掌京师治安、兼管消防,是京城的卫戍长官。
中尉 署有丞、左右中侯、千牛等官佐。属官有武库令、武库丞,掌军器制造、贮存;有静室令,皇帝出巡时负责担任清道夫。
将作少府 掌皇宫等公共建筑事务,本署有两丞,左右中侯。属官有石室令、东园主章令、主章长、左校令、右校令、前校令、后校令、中校令。石室掌建筑石料、东园主章令掌木匠、主章长掌伐大木、五校掌营建。五校所属多为刑徒。
典属国 专掌召抚西南诸夷。
主爵中尉 掌诸侯以下诸爵的封赠及宾客祭祀飨食等事务。
詹事
太子卿,掌太子家,统领太子宫臣,秩二千石,詹事丞副之。属官有:
太子家令,掌太子家刑罚、饮食、仓储、奴婢等事;
太子率更令,掌漏刻、礼乐等;卫率,掌太子侍卫;
中庶子,侍从太子;太子舍人,掌太子文书;
太子洗马,太子出,则洗马为前驱;
少庶子,掌太子诸庶务;
太子仆,掌太子家车马。
秦朝虽然详细设置了太子宫官,但却未正式册立过太子。
将行 掌皇后礼仪。
皇后卫尉,掌皇后卫队;
皇后少府,掌皇后私人事务;
皇后少仆,掌皇后车马。
武将官制
国尉
最高武职,统领诸军,负责各级军官的任免与考核。国尉在战国时期的晋、赵等国也有设置,职掌相类。秦朝的国尉职务与汉朝的太尉相当,但不列于三公,地位较低,与卿相若。
护军都尉
执掌军政,统领诸将。掌禁军,参与武将的选补事务,遇将军率军出征时,则驻该军监督军政。
将军
秦朝仿周朝制度,设置前将军、后将军、左将军、右将军,位上卿,率军镇守边郡。掌金印紫绶。另置上将军、将军,为临时职务。有大征伐时选武将出任,军还即撤任。
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地方官制
战国时期诸侯国普遍施行郡县制度,秦国设县始自秦孝公十二年商鞅变法。秦始皇二十六年,正式划分天下为三十六郡,后来陆续增设至四十余郡。
咸阳是国都所在地,不设郡守而由朝廷直辖,其长官为内史(《汉书•百官公卿表》:内史,周官,秦因之,掌治京师),位同九卿,得参与朝政。
内史属官有:
都水长、都水掌水利;
铁官长、铁官掌冶金、制造农器;
廪牺令、廪牺丞掌粮食仓库和牧养祭祀用牲畜。
郡作为一级行政地方,军民兼治。郡设郡守、监御史、郡尉三个互不隶属的主要官员。
郡守 郡的长官,边地多为武将,内地多以郎官出任,银印青绶、秩二千石。秦朝的郡守权力非常大,除了由朝廷直接任免的县令县长、负责监察郡治的监御史、负责统领驻军与管理治安的郡尉三者外,郡的其他官员均由郡守自行任免。
监御史 隶属御史中丞,负责监察郡守与其他官员。
郡尉 掌郡驻军,主治安,缉盗贼,银印青绶、秩比二千石,直辖于朝廷,与郡守相抗礼。郡尉属官有丞,内地诸郡设丞一人,大郡两人。边塞诸郡百里置都尉一人,都尉辖士史、尉史各二,掌边塞卫戍。关隘之处置关都尉,隶属本郡郡尉。郡丞郡的次官,辅佐郡守综理郡政,铜印黑绶、秩六百石。郡守缺位或不能理事时,郡丞代行郡守职务。属官有卒史、主簿、牧师令等。边塞诸郡另置长史,管理兵马军政,与郡丞同秩。
县为秦朝最低一级行政地方,秦朝的正式官职也仅仅设在县一级。一些部族地区设道。
县令、县长 秦朝按县的人口多寡,万人以上的县置县令、以下的县置县长。县令铜印黑绶、秩千石至六百石,县长铜印黄绶、秩六百石至五百石。县令与县长都是县的行政长官。
县丞 县的次官,职比郡丞,铜印黄绶、秩四百石。
县尉 掌治安、捕盗之事,职比郡丞,惟不掌兵,秩同县丞。
功曹 掌县吏的考绩等第升降。
令史 管理文书档案。
狱掾 县狱的典狱长。
文无害 所谓公平吏,掌巡查监狱,复查案卷,以防冤狱。
厩驺 掌一县车马之政。
仓吏 县库的长官。
治狱吏 狱吏,县狱的狱卒。
乡亭 县以下置乡,乡以下置亭,亭以下置里,是以宗族为核心的居民自治组织。
三老 一乡德高望重者充任,掌教化,有所谓孝悌仁义之家可以申报郡县予以表彰,并可以推荐优良子弟出任郡县吏。
有秩、啬夫 人口五千人的乡,由郡指派一人为有秩;不足五千人的乡,由县指派一人为啬夫。两者职责相同,都是调解邻里纠纷、帮助政府收取赋税、安排徭役。
游徼 为徭役的一种,掌巡察地方、缉捕盗贼。
亭长 吏职,也是徭役的一种。掌同啬夫。亭长之属为亭父、求盗两卒,前者负责本亭保洁,后者负责追逐盗贼。
○摘自《大秦帝国》孙皓晖(著),中信出版社授权合作稿件