最近，老张几乎天天都要面对城市更新的问题，一个是搜集更多的案例进行分析，用于解决城市更新中的一系列流程合法合规性问题，另一个就是就是解决城市更新类贷款在投放过程中涉及到各地模式评估的问题，以及找寻这些问题的依据和办法。如果此时回到2013年开始推动棚户区改造时，或许没有现在的这些担心，一个是不用去管是否有政府隐性债务问题，金融机构只要认可地方政府的财力状况并明确还款的意愿及可行性，就可以贷款，没有这么费劲。另一个就是当时是鼓励房地产投资的大背景，鼓励新建安置房或鼓励老百姓选购房源，这是在土地出让成为背后推动的逻辑动因，因此大家都是皆大欢喜。
回到现在，一个是不允许新增政府隐性债务，尤其是社会资本介入土地储备及前期开发，各种不合法合规的模式应运而生，这在国家新推进的城市更新背景是不能出现的，另一个是进入到存量土地盘活阶段，国家不再鼓励新开片区搞大规模建设，而是在完善城市空间改善城市功能上下功夫，多从存量土地资产的角度运用实施，因此在防止“大拆大建”的背景下的搞城市更新真的是难上加难，因为所有政策都是在鼓励或抑制新建设、新投资的领域或角度提出问题，到了存量攻坚阶段，这些政策似乎都已经出现失灵的状态，急需要修改完善。
一、城市更新金融介入的基础条件
就城市更新而言，没有金融的介入，城市更新也只能是小打小闹。但金融介入的条件，过去是政府兜底，现在不可能了，必须市场化，而在产权不变的基础上搞任何的改建、修缮，其产生的结果几乎无法覆盖改造投入，因此此时出现了“金融失灵”，即以老旧小区改造为主的投资几乎无法吸引金融机构，因为没有办法实现自平衡，所以必须在改造修缮的基础上实现拆除新建，依靠新的业态及投资引入新的动能，从而实现金融自平衡，这是城市更新贷款投放的基础逻辑。而这些新的动能、业态的改变必须通过重新赋予产权为基础依托，这才有了土地的巨大作用，因此不涉及土地的城市更新是无法持续的。
二、城市更新框架下土地供应介入模式
城市更新虽然是存量盘活，而存量盘活势必涉及到土地的重新供应，因为盘活拆迁完了不是目的，引入新的项目投资建设运营才是终极要求。这就需要土地重新供应，而这种供应分为两种情况，一种是二级转让，一种是一级出让（只有一级出让才会有一二级联动的问题）。
就二级转让模式，老张认为这是城市更新的基础模式，因为通过二级转让，让原始权益人将不动产转移至实施主体（实施主体分为政府指定和公开选择两大类），即将不动产权益转移至单一权利人，由单一权利人根据城市更新实施方案进行操作实施，但产权转让不是目的，目的是新的项目建设运营，因此势必由政府出面，在单一权利人按照新的城市更新规划补缴出让金之后，与单一权利人签订土地协议出让合同，确认单一权利人作为新的土地权属人实施新项目的标志，重新核发不动产登记证，并在协议出让合同中写清楚单一权利人的土地权利基本信息及履约监管要求，由此出现这么个土地协议出让，也就是这个项目不是刻意走了协议出让，而是正当顺畅的流程需求导致的。因此此时金融机构介入所谓的一二级联动并投放贷款，尤其是涉及单一权利人向大量原始权利人收购产权的过程所投放的贷款，不视为土储贷款，不视为新增土储融资，不视为新增隐性债务，理由是上述产权收购行为不符合2018年国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会四部门印发出台的《土地储备管理办法》中第八条土地储备的范畴。同时由于二级开发获得的收益可以覆盖一级产权收购和二级项目开发的成本，即以项目收益可以完全覆盖贷款本息，不需要政府承担偿还或担保责任，因此没有政府隐性债务。从上述角度上看，该逻辑是完全经得起推敲的。
再回到一级出让模式，也就是大家最关心的一二级联动，此时的一二级联动跟协议出让土地相比，有一个政府再向单一权利人收储土地的过程，之后再进行出让的环节。这与以往不同的是，过去政府收储土地并出让，其收储行为由政府以行政征收的方式征收原始权利人的不动产，变成了政府单独征收单一权利人的不动产（单一权利人获得权利的方式是由其进行产权收购取得的），由于土地要求净地出让，因此需注销掉单一权利人取得的不动产登记（没变更为单一权利人的，得注销掉该土地上的全部不动产方可实现净地出让），同时政府以“附带条件”（金融机构要看附带条件是否可以确定，如果不能确定，这还真不是一二级联动开发）的方式实现土地招拍挂出让。关键点来了，由于此种模式的土地出让必须先由政府征收掉单一权利人取得的不动产，此行为对于政府而言依然视同于土地储备行为（除非此时政府支付给该单一权利人权益对价即征收掉其不动产），同时涉及毛地挂牌（此时的毛地挂牌不是指没有将地上物拆除，而是没有完成不动产登记证注销），因此此时金融机构提供的单一权利人收购原始权利人的收购贷款应视同于金融机构违规介入土地储备类融资，如果该单一权利人没有在二级开发带条件招拍挂过程中取得二级开发土地，则金融机构此时投放给单一权利人产权收购贷款又按照当地政策（比如无锡城市更新政策中表示城市更新实施主体没有取得二级开发土地，则政府给予补偿）由政府给予补偿的话，则该笔权利收购类贷款（城市更新贷款）属于新增政府隐性债务。
三、城市更新“一二级联动”贷款投放的注意事项比照上述两种模式，无论是二级收购、还是一二级联动，都存在一个问题。就是以企业为主体的实施主体其收购原始权利人不动产权利的过程中是否是政府征收行为还是权利收购行为，如果是按照政府征收行为（典型的模式就是还是由政府跟原始权利人签订土地房屋征收协议，由企业实施主体支付资金的模式），则金融机构此时的贷款投放（美其名曰城市更新贷款）即使是能够一二级联动，不需要财政承担偿债或担保责任，其本质也是新增土储类融资，即企业主体还是形成应收政府的土地征收款，并实质上确认了该笔征收款与贷款偿还的逻辑关系，也是新增了政府隐性债务的。
再有，如果参照国务院办公厅《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）中“利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业，对社会资本投入并完成修复的国有建设用地，拟用于经营性建设项目的，在同等条件下，该生态保护修复主体在公开竞争中具有优先权”的政策表述，在城市更新中不由政府指定实施主体，而是公开选择实施主体，在选择实施主体的同时，整合土地可以招标出让的方式，一次性解决项目实施主体和未来土地获取的环节（当然此种方式实施方案中需要明确支持并具备可操作性），倒是解决了一二级联动的问题，但却违反了土地净地出让的规定。
因此城市更新是存量改造提升的巨大工程，它跟过往的新增不同，也不是大面积拆除新建，因此土地供地政策上国家必须予以突破，要么在城市更新框架下放松协议出让管制，由过往的“征收-收储-供应”改为“产权收购-协议出让供应”，避免触碰土地储备领域的政策限制及融资产生的违规新增土储融资和隐性债务问题。要么允许城市更新的土地实现“毛地出让”，通过公开竞争的方式确定实施主体同时一并以招标的方式确定二级土地权利人（当然这个要有相应的条件，东莞市推出的单一主体挂牌招商就是按照这个逻辑设计的），并进行城市更新。唯有事实上改变土地的供地模式及条件，城市更新才能走的更好！
