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今年2月27日，司法部公布了《外国人永久居留管理条例》的征求意见稿，这是中国针对外国居民进行法制化管理的又一重要举措。意见稿发布后，引起了较大的舆论争议。
《条例》旨在吸引人才
最近十年，海外移民成为媒体关注的新闻焦点和坊间议论的热门话题。在许多国人的印象中，不少社会精英正在漂洋过海，远赴他乡，中国宝贵的人力资源面临着一定规模的流失。与此同时，我国境内的外籍居民人数也在迅速上升。
土洋你来我往，如何解释这一貌似矛盾的迁移现象？就像两国贸易一样，国际范围的人员往来也出于互通有无的需要。发达国家欢迎来自中国的高技能人才，中国也希望招揽来自海外的企业家、雇员和专家，以服务于快速增长的国内经济，尤其是促进国际贸易的进出口产业。
今天，中国的综合国力日益上升，吸引着越来越多的他国人士前来学习和就业。可即便算上中国香港和澳门，中国的外籍人口也不超过150万。对一个14亿人口的大国而言，百万量级的外籍人口与其国际地位是不相称的，也无助于建立友好开放的国际形象。
长期以来，绝大多数在中国的外籍员工都属于短期移民。据2010年的全国人口普查结果，只有不到两成的外籍居民在中国居留五年以上。为了便利在华外国人才出入境，也为了吸引其中的高端人才定居中国，政府确实有必要出台关于永久居留的法规。虽然中国在2004年就公布了类似美国“绿卡”政策的永居人才项目，仅有几千人获得了永居资格。此次征求意见的《外国人永久居留管理条例》略为松动了之前的严格规定，总体上是适应中国当前的发展阶段的。
《条例》有些门槛高于美国
《条例》的征求意见稿明显借鉴了发达国家的移民政策，但具体规定大都高于其他国家的标准。
例如，美国虽是传统移民国家，由于世界上众多人口迁入该国，它的移民体制并不宽松。与该国的移民政策相较，我们就可以看出《条例》的规定多么严格。
美国基于职业能力的绿卡项目分为三类，其中第三类仅要求具有本科学位，甚至劳工短缺行业中的非技术工人也有机会获得绿卡。如果《条例》得以实施，中国对申请者的选择性介于美国的第一和第二类绿卡项目之间，即具有硕博士学位或在某些领域表现出超常能力（exceptional ability ）。
主要针对杰出人才
从条例的具体内容来看，其指向的大多也是各个领域的杰出人士和科研人才。
例如，《条例》第十五条规定，中国境内的外籍员工若想获得永居资格，需要具有博士研究生学历或从国际知名高校毕业，或工资收入不低于当地职工平均工资的三至六倍（依行业、区域和工作年限而定）。
而就推荐机制而言，也只有为中国社会发展，或者在科技、教育、文化、卫生、体育、公益等领域有过突出贡献的，经国家有关主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府推荐，才可以申请永久居留资格。
投资移民条件较高
此外，如果在中国以投资方式取得永居权，申请人的投资额不应低于人民币一千万元。
就投资移民的要求而言，一千万人民币的投资额听上去并不高，可在去年年底新规生效之前，美国的投资移民项目下限为一百万美元（约合694万元人民币），如果在农村或高失业地区投资只要求五十万美元。
中国现在是第二大经济体，经济、技术发展得都很快，一些必要的投资，对国内的就业以及经济发展，效益也要更加显著。
在华外籍居民符合条件的或许不足2万人
2010年，约有一成的在华外籍居民具有硕士或博士学位，假设这一比例不变，2019年应有7.2万外籍人口属于拥有较高学位。如果他们中的四分之一符合《条例》的要求——这是个很乐观的估计，有条件申请“中国绿卡”的在华外国人也不到两万人。
与其他国家相比，中国的外籍居民虽然数量有限，他们的地理分布却很集中。在华外国人聚居于中国各大城市，如北京的韩国城、上海的日侨区和广州非洲人的“巧克力城”。在这些地区，各种肤色的外国居民已经成为一道显著的城市景观，容易给国人留下深刻印象，以为大量外籍人口已经居住在我国大城市。
以广州的非洲人群体为例，不少国人以为他们的数量已经高达数十万人。笔者最近在一次学术会议上见到中山大学的一位教授，他调查广州的非洲人社区已有多年。他在会上告诉与会者，广州的非洲人在高峰时期也不过五万人，近期只有两三万人。联合国人口司的数据没有提供非洲各国的来华人口，但他们应该被归入“其他南方国家”（other south）这一较大的类别中，很可能不超过十五万人，其中相当比例属于来华留学生。
“外国人永居条例”有总量控制机制
有些国人担心，获得永居权的外国人会为他们的家属办理永居资格，如此拖家带口地迁入中国，导致外来人口激增。这种担心其实是不必要的。
《条例》第十七条针对基于家庭团聚的移民申请，规定只有配偶、未成年子女和年老双亲才可以获得永居权，配偶还须婚后在中国与伴侣共同生活五年，每年实际居留累计不少于九个月。
美国的家属移民范围可以扩大到成年子女，对配偶的居住年限也没有要求。即使大批外国人试图通过这些狭窄的渠道挤入中国，《条例》第七条也已设置了总量控制的安全阀：“国家建立外国人永久居留政策定期评估调整机制。必要时，经国务院批准，对外国人永久居留资格实行定额审批制度。”
相关配套措施，也应该逐渐完善
一个国家的移民政策具有多重目标，包括科教发展、经贸互利、公共安全和国际合作，因此需要平衡不同的利益和价值。
外籍居民增多是国家繁荣的标志和助力，一国政府对外籍移民打开大门，不仅能够利用技艺高超的专家，而且便于吸收异域文化的养分。未来获得永居权利的外籍人才工资收入远高于当地平均水平，他们对中国经济的贡献也会超过所享受的社会福利。
无论是为了提升国家竞争力，还是出于人道主义的关怀，更加开放的中国作为全球化的重要推手，理应接纳相当数量的外籍居民。中国将面临许多以前没有遇到的政策议题，包括身份制度、族群关系、文化融合和社会福利，也包括移民第二代子女的教育问题。随着《外国人永久居留管理条例》的制订，这些相关的配套政策也需要逐一出台。
□田方萌（中央民族大学社会学系副教授）
编辑 胡博阳 实习生 张晓雨 校对 赵琳
