文：任泽平团队
导读
8月1日，国家卫健委党组在《求是》杂志刊登署名为“中共国家卫生健康委党组”的文章中指出：随着长期累积的人口负增长势能进一步释放，我国总人口增速明显放缓，“十四五”期间将进入负增长阶段。这是官方口径第一次宣布我国总人口将负增长，即每年的死亡人数将大于新增人口数。
8月16日国家卫健委发布《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见及解读问答》，旨在深入贯彻《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，进一步完善和落实积极生育支持措施。
随着中国人口老龄化少子化的加速到来，放开单独两孩——实施全面两孩——放开三孩——全面放开——鼓励生育是大势所趋。
我们在2020年呼吁“是该放开三孩了”，全网5.6亿阅读，推动形成社会共识和公共政策。2021年我们呼吁“建立鼓励生育基金”，还处于争论阶段，但各个地方已经开始实施相关鼓励生育的措施。我们深爱这个国家，深爱这片土地，以科学家的精神，建设性的态度，做有温度、有情怀、有格调的研究，致力于推动社会进步，让社会更美好。
人是经济社会发展的基本要素和动力，人口因素是长周期、慢变量，但势大力沉。由于过去计划生育政策的长期实行，中国人口即将负增长。近年育龄妇女见顶下滑、生育意愿大幅降低，出生人口大幅减少，人口老龄化少子化加速到来……
全面二孩政策不仅没有出现生育高峰，反而出现生育断崖。2016年“全面二孩”政策实行，当年出生人口攀升至1786万，创2000年以来峰值，但之后连年大降。2017年出生人口下滑至1723万，2018年再下降200万至1523万，2019年降为1465万，创1949年以来新低，2020年下降265万至1200万，2021年出生人口1062万，创历史新低。目前多省出生人口持续下降，2017-2021年河南、山东、河北等人口大省出生人口降幅超过40%，并且2021年已有11个省陷入人口自然负增长。从长期趋势看，随着生育堆积效应逐渐消失、育龄妇女规模持续下滑、新一代年轻人观念改变、抚养成本上升等，出生人口仍将处于快速下滑期。如果不作出调整，1950年中国出生人口约占世界的25%，2020年降至约9%，2100年将降至2.6%。
人口负增长即将来临，优化生育政策刻不容缓。中国总和生育率从1970年代之前的6左右，降至1990年的2左右，再降至2010年后的1.5左右，再降到2020年的1.3，2021年我国总和生育率仅1.15，远低于维持人口总量不变的世代更替水平2.1。如果总和生育率依旧处在低水平，中国人口将在“十四五”时期进入负增长。人口见顶之后前25-30年内萎缩速度较慢，但随着1962-1975年高生育率时期出生人口进入生命终点，2050年左右开始，萎缩速度将明显变快。1950年中国人口占全球比例为22%，2020年小幅降至19%，2100年将大幅降至约6.5%。当前必须正确认识人口发展的内在规律，必须正确认识人口与经济社会发展的关系，优化生育政策刻不容缓。
我们这几年呼吁“全面放开并鼓励生育，应对老龄化少子化调整”，开始逐渐看到曙光，长期保守的计生政策在逐渐松动。
十四五规划提出“实施积极应对人口老龄化国家战略。制定人口长期发展战略，优化生育政策，增强生育政策包容性”。
2021年1月20日全国人大要求各地清理各地不合时宜计生法规，停止执行过严处罚处分。这可理解为对放开生育的默许，从默许到明示，未来或已不远。
2021年《政府工作报告》提出：实施积极应对人口老龄化国家战略，以“一老一小”为重点完善人口服务体系，推动实现适度生育水平,逐步延迟法定退休年龄。
2021年5月31日，中共中央政治局会议指出，进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套措施。
2022年8月1日，国家卫健委党组在《求是》杂志刊文指出，随着长期累积的人口负增长势能进一步释放，总人口增速明显放缓，“十四五”期间将进入负增长阶段，优化生育政策需要付出长期艰苦的努力。
放开三孩是以人为本，尊重人民的生育权和发展权，关系到国家和民族，关系到每个人每个家庭的幸福。未来我们将继续呼吁全面放开并鼓励生育，尽快让生育权回归家庭自主。随着中国人口形势的发展，放开单独两孩——实施全面两孩——放开三孩——全面放开——鼓励生育是大势所趋。
目前我国促进生育的措施比起其他低生育率国家鼓励生育的力度还有一定差距。随着育龄妇女数量的下降以及城市化、教育水平提升对生育意愿的进一步挤压，目前政策力度无法改变出生人口长期萎缩的趋势。我们有几点建议：1）实行差异化的个税抵扣及经济补贴政策，因为生孩子是有成本的；2）将学前教育和0-3岁托育纳入义务教育。生孩子不仅是每个家庭的事，孩子长大了是国家的未来，是年轻劳动力、工程师、科学家、教师以及各个岗位的建设者、奋斗者、追梦者；3）加大女性就业权益保障，不得对生三孩女性有任何的就业歧视，否则违法，抓几个典型案例，作为社会的良好示范；4）对于老人参与抚养孩子的家庭，可以从抵税、发放补贴等方式给予支持；5）打击学区房炒作，通过推广多校划片、电脑随机摇号派位、限制学区房的入学名额等方式，来降低学区房所对应优质教育资源的确定性。
相信经过一系列放开并鼓励生育的措施，中国生育率一定能够触底回升，实现人口结构优化，以及长期均衡发展，这不仅关系到国家的繁荣富强，而且关系到我们每个人的幸福。天佑中华。
核心观点
中国70年生育政策及情况演变：人口即将负增长。1）生育政策演变：从家庭自主到政府计划，从鼓励到严控再到放松。1949年以来生育政策主要经历四个阶段的变化：一是1949-1953年鼓励生育阶段：限制节育及人工流产。二是1954-1977年宽松计划生育阶段：从节制生育到“晚稀少”政策。三是1978-2013年严格计划生育阶段：独生子女政策、“一孩半”政策、“双独二孩”政策。四是2014年至今放松计划生育阶段：从“单独二孩”到“全面二孩”到“放开三胎”。2）生育情况演变：生育率走向低迷，育龄妇女规模见顶下滑，全面二孩效应消退，出生人口开始大幅下滑。中国总和生育率从1970年代之前的6左右，降至1990年的2左右，再降至2010年后的1.5左右，再降到2020年的1.3，2021年我国总和生育率仅1.15，远低于维持人口总量不变的世代更替水平2.1。育龄妇女规模已见顶下滑，2030年20-35岁主力育龄妇女规模将比2020年减少26%，其中20-35岁生育高峰期妇女将减少34%。全面二孩政策不及预期，生育堆积效应已消退，继2018年出生人口下降200万后，2019年出生人口再下降58万至1465万，2020年下降265万至1200万，2021年出生人口1062万，创1949年以来新低。2016-2019年一孩出生人口从981万降至593万，没有一孩哪来二孩三孩，预示后续生育形势严峻。从长期趋势看，由于生育堆积效应逐渐消失、生育率低迷、育龄妇女规模持续下滑，当前出生人口仍处于快速下滑期，预计2030年将进一步降至不到1000万。3）低生育率影响：劳动力萎缩，老龄化加速，人口即将见顶，人口红利消失，剩男问题严峻。从劳动力方面看，15-64岁劳动年龄人口在2010年达峰值，人口红利消失，中国“未富先老”，预计2050年15-64岁劳动年龄人口将比2020年大幅减少23%。从老龄化看，由于计划生育中国的老龄化速度和规模前所未有，2021年中国老龄化达14.2%，进入深度老龄化社会，预计2031年左右进入占比超20%的超级老龄化社会。中国未富先老问题突出，美日韩老年人口比重达13.5%时人均GDP均在2.5万美元以上，而中国仅1万余美元。人口老龄化使得社保收支矛盾日益凸显，养老金缺口将日益增加。从人口总量看，中国人口达14.1亿人，但即将陷入负增长。我们预测，中国人口将在“十四五”时期陷入负增长，2050年左右开始将急剧萎缩，2100年占全球比例将从当前的约18%降至6.5%。从剩男问题看，出生人口性别比1982年开始逐渐失衡，特别是在1990-2010年期间一度超过120，2008年后逐渐开始改善，但农村“剩男”问题仍较突出，2020年已超3000万，到2040年或约4000万。此外，失独家庭已达百万。
为什么不生？——生育基础削弱、生育成本约束。1）生育理论：从死亡率下降驱动到功利性生育意愿消退，再到成本约束。根据驱动生育率下降主导因素的变化，可将人类历史划分为四个阶段：一是高死亡率驱动阶段，人们需要以高生育率抗衡高死亡率从而保证收益最大化，总和生育率多在6以上。二是死亡率下降驱动阶段，低生育率也能保证收益最大化，总和生育率从6以上降到3左右。三是功利性生育消退阶段，人们的生育行为更接近情感需求，并重视子女质量提升，总和生育率大致从3降到2左右。四是成本约束的低生育率阶段，总和生育率降至更替水平2以下，低于意愿生育水平。2）晚婚晚育、单身丁克、不孕不育等削弱生育基础。中国结婚率2013年见顶回落，离婚率持续攀升，2013-2020年离结比从26%攀升至53%；晚婚晚育现象日益突出，1990-2020年平均初育年龄从24.1岁推迟至27.5岁，主要初育年龄从20-27岁推迟到23-31岁。因婚姻市场匹配问题及单身主义等，“剩女”规模快速增加至约1042.4万，学历越高“剩下”的概率越大。此外，丁克家庭、不孕不育人群增多削弱生育基础。3）教育医疗住房等直接成本、养老负担、机会成本高抑制生育行为，“生得起、养不起”。教育成本明显攀升，特别是公立幼儿园供给严重不足，1997-2020年中国公立幼儿园在读人数比例从95%降至51%。医疗费用持续上升，1995-2021年居民人均医疗保健支出上涨33倍。房价快速攀升，2004-2021年房贷收入比从17%增至57%，全球前十大高房价城市中国占了一半。“四二一”家庭结构养老负担重挤压生育意愿。女性劳动参与率高但就业权益保障不够，导致生育的机会成本高。
国际经验：鼓励生育效果如何？1）OECD经验：鼓励生育哪招最管用？OECD国家鼓励生育政策体系主要涵盖保障休假、经济补贴、托幼服务、女性就业支持等四个方面。其中，休假长度和生育水平相关性弱，其中原因在于延长女性休假时间与保障其就业权益存在一定矛盾。家庭福利开支比例与生育水平有一定相关，2015年OECD国家家庭福利开支与GDP的比例平均约2.4%。入托率与生育水平有一定相关，0-2岁入托率越高，生育水平越高，2017年OECD国家0-2岁平均入托率为35%。女性就业权益保护与生育水平有一定相关，男女就业差距越小，生育水平越高。2）法国：积极推进家庭和工作的平衡，总和生育率接近2。法国早在二战前就开始鼓励生育，通过完善细致的津贴体系、多样化的托幼服务和打造家庭友好型企业氛围等来实现工作和家庭的平衡，2018年总和生育率达1.88。2015年法国家庭福利开支占GDP比重达3.7%，在OECD国家中排名第一；2014年0-2岁入托率达56.3%，远高于OECD水平。法国大企业携手打造家庭友好型企业氛围，男女劳动参与率差距不到10%；此外，占比约9%的移民对法国生育率回升也起到一定作用。3）日本：传统性别分工激化工作与家庭矛盾，总和生育率停留在1.3左右，人口形势严峻。日本在1970年代之前一度控制人口，1990年代开始鼓励生育，但2021年总和生育率仍停留在1.3，低生育率导致日本人口于2008年见顶、2100年将比峰值减少53%，并且老龄化高龄化程度为全球之最。原因在于：一方面日本错过了调整生育政策的最佳时机。二是日本鼓励生育力度较弱，家庭福利开支占比仅1.6%，在OECD国家中排名倒数。三是日本“男主外、女主内”性别分工较为普遍，职场性别歧视严重，越来越多日本女性放弃结婚生育，1990-2015年50岁以上女性终身未婚率从4.3%激增至14.6%。
启示：1）摒弃人口是负担观念，更加以人为本，加快促进人口长期均衡发展。人口是一个国家国力的重要支撑和标志。人是发展的基本要素和动力，一切经济社会的发展都是为了人。2）全面放开生育，让生育权重新回到家庭。当前正处于第三波婴儿潮中后期出生人口的生育窗口期。全面放开，原本不想生的人还是不会生，但一些想多生的人能生，不用担心部分人群、部分地区会大幅多生导致出生人口激增。3）加快构建生育支持体系。一是实行差异化的个税抵扣及经济补贴政策，覆盖从*保健到18岁或学历教育结束。二是加大托育服务供给，大力提升0-3岁入托率从目前的4%提升至40%，并对隔代照料实行经济鼓励。三是进一步完善女性就业权益保障，并对企业实行生育税收优惠，加快构建生育成本在国家、企业、家庭之间合理有效的分担机制。四是加大教育医疗投入，保持房价长期稳定，降低抚养直接成本。五是加强保障非婚生育的平等权利，不得歧视。六是将辅助生殖纳入医保，允许单身女性冻卵来保存生育能力、延长大龄女性生育窗口期。4）放开生育是把选择权还给家庭，不是强制生育。全面放开生育是把生育权从国家计划回归家庭自主，是把生育数量多少的选择权交回给家庭决定，充分尊重每个人的生育意愿。
目录
1 中国70年生育政策及情况演变：人口即将负增长
1.1生育政策演变：从家庭自主到政府计划，从鼓励到严控再到放松
1.2 生育情况演变：生育率走向低迷，育龄妇女规模见顶下滑，全面二孩效应消退，出生人口大幅下滑
1.3 影响：劳动力萎缩，老龄化加速，人口即将见顶，人口红利消失，农村“剩男”问题严峻
2 为什么不生？——生育基础削弱、生育成本约束
2.1 生育理论：从死亡率下降驱动到功利性生育意愿消退，再到成本约束
2.2 晚婚晚育、单身丁克、不孕不育等削弱生育基础
2.3 住房教育医疗等直接成本大、养老负担重、机会成本高抑制生育行为
3 国际经验：鼓励生育效果如何？
3.1 OECD经验：鼓励生育哪招最管用？
3.2 法国：积极推进家庭和工作的平衡，总和生育率接近2
3.3 日本：传统性别分工激化工作与家庭矛盾，总和生育率停留在1.3左右，人口形势严峻
4 启示：全面放开并鼓励生育
4.1 摒弃人口是负担观念，更加以人为本，加快促进人口长期均衡发展
4.2 应立即全面放开生育，让生育权重新回到家庭
4.3加快构建生育支持体系，大力鼓励生育
正文
1 中国70年生育政策及情况演变：人口即将负增长
1.1生育政策演变：从家庭自主到政府计划，从鼓励到严控再到放松
1949年以来，中国生育政策经历了四个阶段：
一是1949-1953年鼓励生育阶段：限制节育及人工流产。*在1949年8月谈到“世间一切事物中，人是第一个可宝贵的。在共产党领导下，只要有了人，什么人间奇迹也可以造出来。”1950年4月，卫生部和军委卫生部联合发布办法禁止非法打胎。1952年12月，卫生部发布《限制节育及人工流产暂行办法》。1953年1月，卫生部通知海关禁止进口查避孕药和用具。
二是1954-1977年宽松计划生育阶段：从节制生育到“晚稀少”政策。1953年第一次人口普查发现全国人口为6.02亿、大幅超出政府预期，同时人口暴增的滞后效应逐渐体现，节制生育政策逐渐被提出。1955年3月，中共中央提出“节制生育是关系广大人民生活的一项重大政策性的问题。”1956年9月，*在中共八大上重申“提倡节制生育”方针。1957年2月，*在最高国务会议上提出“人类要控制自己，做到有计划地增长”。1958年大跃进运动使得“人多力量大”观点一度成为主流，马寅初建议控制人口的“新人口论”被批判。随着大跃进失败及自然灾害影响，中国于1959-1961年进入三年困难时期，节制生育政策再次被提出。1962年12月中共中央、国务院下发《关于认真提倡计划生育的指示》， 1966年1月中共中央下发《关于计划生育问题的批示》。但随后文化大革命开始，计划生育工作受冲击。
1971年7月，国务院要求“在第四个五年计划期内使人口自然增长率逐年降低，力争到1975年城市降到10‰左右，农村降到15‰以下”。在当年制定“四五”计划中，提出“一个不少，两个正好，三个多了”。1973年12月第一次全国计划生育工作汇报会提出“晚、稀、少”的政策。“晚”指男25周岁、女23周岁以后结婚，女24周岁以后生育；“稀”指生育间隔为3年以上；“少”指一对夫妇生育不超过两个孩子。
三是1978-2013年严格计划生育阶段：独生子女政策、“一孩半”政策、“双独二孩”政策，计划生育一票否决。1978年末开始改革开放后，经济社会多数领域从政府计划转向市场调节，生育权却进一步从家庭上收到政府集中管理。1978年3月，“国家提倡和推行计划生育”首次被写入宪法。1978年10月，中央明确提出“提倡一对夫妇生育子女数最好一个，最多两个”。1980年2月，新华社公布有关人员的《中国人口百年预测报告》，称如果生育趋势不变中国人口到2050年将达到40亿，引起震动。1980年9月，中共中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》，要求每对夫妇只生育一个孩子。从此，旨在控制一代人生育率的“独生子女政策”在全国全面启动和实施。1982年9月，计划生育国策被写入中共十二大报告，并在同年12月落实到宪法，即“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”、“夫妻双方有实行计划生育的义务”。当年，湖南省常德市率先实行“计划生育一票否决制”，后在全国推行。
由于阻力很大，1984年4月中共中央适当给部分农村地区“开小口、堵大口”，全国19个省农村逐渐调整为“一孩半政策”，即头胎生女孩的，可再生一个孩子。2001年底通过、2002年9月施行的《人口与计划生育法》规定，双方均为独生子女且已生育一个子女的，可以生育第二个子女。各地根据该法制定“双独二孩”政策并陆续推开，河南2011年实行、全国最晚。根据社科院蔡昉（2018）统计，2010年之前独生子女政策覆盖全国35.9%的总人口，一孩半政策覆盖52.9%，二孩政策覆盖9.6%口，三孩及以上的政策覆盖1.6%。
四是2014年至今放松计划生育阶段：从“单独二孩”到“全面二孩”再到“放开三胎”。2013年卫生部与国家计划生育委员会合并为国家卫生和计划生育委员会，同年11月中共十八届三中全会决定启动“单独二孩”政策。因效果不好2016年推行“全面二孩”政策，《人口和计划生育法》修订为“国家提倡一对夫妻生育两个子女”。2018年不再保留国家卫生和计划生育委员会，组建国家卫生健康委员会，这是自1981年国家计划生育委员会组建以来，国务院组成部门中第一次没有“计划生育”名称。2021年《政府工作报告》提出：实施积极应对人口老龄化国家战略，以“一老一小”为重点完善人口服务体系，推动实现适度生育水平,逐步延迟法定退休年龄。2021年5月31日，中共中央政治局会议指出，进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。2022年8月1日，国家卫健委党组在《求是》杂志刊文指出，随着长期累积的人口负增长势能进一步释放，总人口增速明显放缓，“十四五”期间将进入负增长阶段，优化生育政策需要付出长期艰苦的努力。2021年以来，各地区积极响应三孩政策，健全配套服务，从生育补贴、生育保险、个税减免、延长育儿假、提供托育服务、住房优先保障等方面降低生育养育教育成本。
