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取消公立医院行政级别，医生编制会受影响吗？
作者｜徐毓才
来源｜看医界（ID：vistamed）
近日，海南省人民政府办公厅印发了《海南省推动公立医院高质量发展实施方案》。方案既秉承国务院推动公立医院高质量发展文件的精神，又嵌入独到的海南特色，特别是重提了一些被业界寄予厚望却被忽视太久的改革举措，因此尽管文件公布已有多日，但依然备受关注、热度不减。
今天，笔者就有关“取消公立医院行政级别”的话题与大家聊聊。话题将聚焦“取消公立医院行政级别，医生编制会受影响吗？如果当初一直走在去编制这条路上，不断向前，可能会带来哪些积极影响”两方面。
取消医院行政级别，医生编制会受影响吗？
要搞清这个问题，首先要弄清医院行政级别与编制的关系。在我国，按照《医院分级管理标准》，医院分三级、二级、一级，经过评审，每级再划分为甲等、乙等，基于此，我国医院就形成了三甲、三乙、二甲等，评审不合格或没有经过评审也会根据医院所在区域或所属，给个“相当于”某级别，因为没有级别的医院没办法收费。
医院的行政级别比医院等级复杂得多，一般与医院所属、所辖或行政管理上级的级别密切相关，也与医院长期以来的发展历史有关，比如某家医院是省政府主办的医院，医院名称大多为某某省人民医院或某某省第几人民医院，它的级别就由省委编制部门确定，可以是正厅级或副厅级或处级，而一家医院是县政府主办的医院、名称为某某县人民医院，其行政级别多为正科级，其院长的级别也就由医院的级别决定为正科级，而副院长为副科级，医院内部的科长就是股级，而级别排不上的医生、护士就走卫生专业技术资格路线，从高到低是主任医（护）师、副主任医.……
而编制通常是指组织机构的设置及其人员数量的定额和职务的分配，由财政拨款的编制数额由各级机构编制管理部门确定，各级组织人事部门根据编制调配人员，财政部门据此拨款。编制通常分为行政编制、事业编制以及公益性岗位。因此编制具有计划性，编制管理也是一种资源配置行为，编制的核心是“财政拨款”。
多年来，由于公立医院的主要运营经费并不来源于财政拨款，很多地方财政也不保障有编制人员的工资，因此编制也慢慢淡出了人们的视线，但由于编制仍然是有成本的，所以在很多时候，它与医院的行政级别一样，却在不知不觉中发挥着重要作用，比如提拔任用、职称晋升、薪酬待遇、工资分配等，都会有编制内外不同，甚至有的地方年度评优树模也是编内优先。因此，这次海南提出推进公立医院去行政化改革，取消公立医院的行政级别时，很多业界人士特别是编制内人士，非常关注自己的编制是否会受影响。实际上取消公立医院的行政级别和取消编制并不是一回事。
这在海南方案中主要体现为两方面，一是方案提出“取消公立医院的行政级别”，是放在“第一部分，完善机制，推动建立健全现代医院管理制度”中，其内容包括：加强公立医院党的建设、健全公立医院治理体系、完善公立医院管理制度、完善公立医院运行机制、强化政府投入责任。而“取消公立医院的行政级别”具体就在“完善公立医院运行机制”里面，内容涉及：推进公立医院去行政化改革，取消公立医院的行政级别，逐步推行院长职业化和聘任制，全面落实公立医院的经营管理自主权，实行全员聘用管理。行政部门负责人一律不得兼任公立医院领导职务。探索三级公立医院总会计师委派制度。而关于编制问题内容则在方案的第六部分“赋能增效，激活公立医院高质量发展新动力”。
二是方案关于编制改革的主要内容，包括①改革编制管理方式。试点推进公立医院实行人员总量管理。在人员总量内新招聘的人员，在公开招聘、岗位聘用、职称评定、考核奖惩、薪酬分配、社会保险、住房公积金、解除聘用等方面统一适用事业单位人事管理规定。②创新人事管理制度。支持公立医院在机构编制部门核定的编制总量或人员总量内自主制订岗位设置(调整)方案，实行自主设岗、自主聘用、自主管理。健全以合同管理为基础的用人机制，全面实行竞聘上岗制度。支持公立医院自主开展人才引进和招聘工作。综合两点意见，方案在编制方面改革的思路实际上相当于之前提到的“编制备案制”和“老人老办法，新人新办法”，并不如公立医院的行政级别一样使用的是“取消”，而是要向着“去编制化”方向迈进。
话又说回来，即使废除了医生编制制度，也没有什么可留恋的，惋惜的只是很多人曾经为了搞到一个编制所付出的艰辛，以及拥有编制所附着的利益。但本质上，取消医院行政级别涉及的是医院里有行政级别的管理人员，核心是“级别”，与“待遇”有关，而编制涉及的是医院所有人，与“身份”有关，关乎体制内与体制外，是铁饭碗还是泥饭碗，所以取消医院行政级别确实与编制也有一定联系，但随着公立医院去行政化改革的深入，取消了公立医院的行政级别时，医院就不再是一个“行政味儿很浓的貌似衙门的机关”了，这时候，医院管理者看重的就是每一位员工的能力水平，而有没有编制也就不会成为医院选人用人的一个标准，这时候编制内外也就差别不大了。
去行政化，可能会带来哪些积极影响？
要搞清这个问题，首先我们看看，我国推进公立医院去行政化走过了多长的路。2009年新医改方案提出，落实公立医院独立法人地位。尽管没有明确提出公立医院去行政化，但方案要求深化公立医院运行机制改革，建立和完善医院法人治理结构，明确所有者和管理者的责权，形成决策、执行、监督相互制衡，有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的机制，实质性也就是要去行政化。
2010年6月，中共中央、国务院印发了《国家中长期人才发展规划纲要(2010－2020年)》。规划要求改进人才管理方式，围绕用好、用活人才，完善政府宏观管理、市场有效配置、单位自主用人、人才自主择业的人才管理体制。克服人才管理中存在的行政化、“官本位”倾向，取消科研院所、学校、医院等事业单位实际存在的行政级别和行政化管理模式。
2011年，中共中央国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）提出，对面向社会提供公益服务的事业单位，积极探索管办分离的有效实现形式，逐步取消行政级别，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。
2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，加快事业单位分类改革，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。
此后，在陆续出台的公立医院改革文件中基本都延续了“逐步取消公立医院行政级别”这一说法。2015年5月先后发布的公立医院改革标志性的两个文件，即《国务院办公厅关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见》（国办发〔2015〕33号）、《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发〔2015〕38号）都明确提出，推进县级公立医院去行政化，逐步取消公立医院的行政级别，各级卫生计生行政部门负责人一律不得兼任公立医院领导职务。
2017年1月13日，中组部和国家卫生计生委联合印发的《公立医院*员管理暂行办法》也提出，探索建立与公立医院去行政化、取消行政级别和创新编制管理改革等相适应的*员管理政策。
2017年7月，国务院办公厅《关于建立现代医院管理制度的指导意见》（国办发〔2017〕67号），仍然将“逐步取消公立医院的行政级别，各级卫生计生行政部门负责人一律不得兼任公立医院领导职务”作为建立现代医院管理制度的内容之一。
然而，近年来，特别是疫情发生之后，公立医院去行政化不仅不推了，而且文件也不提了，反而出现了一种强化行政级别、强化编制的呼声和做法。
其次，我们再看看为什么国家要矢志不渝推进公立医院去行政化。长期以来，我国事业单位存在政事关系错乱，缺乏科学、严格的激励与约束机制，体制僵化、忽视市场作用，法制不健全等问题，导致我国公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高。
具体到公立医院，由于长期行政化倾向影响，一个应该“以病人为中心”的服务机构很难得到上上下下的认同，多年来开展了多轮次的医院管理年活动仍然难以解决根本问题，特别是当医院与患者利益、医务人员与患者发生冲突时，天平不知不觉就发生了偏移，这一点在“医疗是不是服务业”这个根本问题的调查中就可以反映出来，我们相当多的体制内人士都不大认同医疗是服务业，从今年职业分类时将“康复治疗师”归类为“服务业”引发业界强烈不满就可见一斑。
由此可见，公立医院行政化十分严重，而要与国际接轨，推进公立医院高质量发展，必须要从“取消公立医院的行政级别”开始，积极推进公立医院去行政化。
再次，我们来讨论医院去行政化，可能会带来哪些积极影响。
一是去行政化有利于实现公立医院高质量发展。近年来，推进公立医院高质量发展是医疗行业最热门的主题，其核心是推进“三个转变”，即发展方式从规模扩张转向提质增效，运行模式从粗放管理转向精细化管理，资源配置从注重物质要素转向更加注重人才技术要素。但从实际情况看，医院规模扩张和给予编制诱惑做大做强医院等违背三个转变的事情时有发生，如果取消了医院的行政级别，实现了医院去行政化，每家医院无论大小都是一家为病人服务的机构，都是一个个在医疗市场中平等竞争的主体，显然更有利于实现公立医院高质量发展，也有利于民营医院。
二是去行政化更有利于医院的财政投入保障。编制管理体制下，实行“钱随编走”的投入模式，政府向公立医院拨款以编制为基数，编制多则投入多，争编制就是争投入。然而，很多年来，医院受国家控制编制政策影响，很少有根据实际需要增加编制的，每所公立医院其实都大量存在编外职工，在按编制拨款的投入体制下，这部分人所对应的业务量并没有纳入政府投入范畴，导致政府对公立医院的投入相对不足。取消编制后，政府按照服务量等内容计算投入，将更科学合理，资金更有保障。
三是有利于淡化编制内外的区别，实现同工同酬。在行政化的医院，有编制内外的区别，医务人员就被分为三六九等，干同样的活，福利大不相同，待遇不公不仅影响医务人员之间的团结，而且会频生事端，让管理者疲于应付。去行政化淡化编制后，医务人员都有同等身份，技术能力强、服务优质者受尊重，既能营造公平的环境，也能大幅调动医务人员的积极性，实现同工同酬，把过去用于争入编的精力花在专业技术上。而医院招聘多少职工，可根据自身需要决定，有较大的自主权。医院管理者将发现，医疗队伍更好带了。
四是有利于克服医院行政化弊端，增强服务意识，满足客户需求。在行政化意味儿浓烈的公立医院，从上到下，充斥衙门作风，服务意识淡漠，病人并没有“客户”的感觉，何谈“以病人为中心”，更别奢谈“上帝”。去行政化后，不需要开展什么活动，从管理者到普通员工都会逐步自觉形成“始于客户需求，终于客户满意”的服务意识，从而使医患关系逐步趋于正常化，医患矛盾自然会减少。
总之，从发展角度看，去行政化尽管会让大家不适应，但定会使公立医院更像医院，这样，不管对于政府、医院、员工、患者都有利。
（本文为《看医界》发布）
