文/[美]曾智华 世界银行高级经济学家
一、引 言一般来说，在适当的背景下建立经济特区或工业园区，可以成为推进工业化发展和结构转型的有效途径。从全球范围上看，经济特区也成为诸多发展中国家推进工业化进程与实现经济转型的政策工具。《2020年世界发展报告》也提到经济特区在提高全球价值链参与度方面发挥了关键作用（世界银行，2019年）。根据联合国贸发会议2019年发布的最新《世界投资报告》，经济特区模式已被全球140多个经济体所采纳，其中包括近3/4的发展中经济体和所有转型经济体。近年来，经济特区的数量迅速增长，在147个经济体中至少有5383个经济特区（仅包括主要经济特区）。其中，大多数经济特区都是多功能区。产业园区和创新园区主要集中在更发达的新兴市场。大多数发达国家的经济特区则主要侧重于物流。
作为产业政策的工具之一，经济特区应该通过克服市场失灵来成为市场的重要补充力量。市场失灵包括土地市场失灵（如土地不可用问题、土地所有权问题和安置问题等）、产业集聚所需的工业基础设施不足（如电力、水、天然气、电信、废物处理等），以及政府内部或政府与企业间协调失败导致的监管不足和商业环境不佳。作为一种“高风险、高回报”的工具，经济特区在全球发展中国家实施的效果参差不齐，一些地区或国家（如东亚国家，特别是中国）取得了很大的成功，而另一些地区（尤其是撒哈拉以南非洲国家）则仍在努力使经济特区发挥作用。
二、经济特区是中国经济成功的关键引擎中国经济的成功与其众多的经济特区和产业集群密不可分。今年是中国经济特区建立40周年。从1980年建立的深圳经济特区开始，经济特区和产业集群为中国经济的成功作出了重要贡献。最重要的是，经济特区（尤其是最早一批）成功经受住市场经济的考验，成为中国其他地区效仿的榜样。经济特区与众多的产业集群一起，为国民生产总值、就业、出口和吸引外资作出了巨大贡献。经济特区还在为中国引进先进技术和吸纳现代管理经验方面发挥了重要作用。截至2019年10月，中国共有国家级经济区628个，省级经济区2053个。如果把各类工业园区（包括地方工业园区）计算在内，将有15000多个工业园区，占全国GDP的比重超过30%。2013—2017年，国家级经济区对国民生产总值的贡献率一直保持在22.4%以上。因此，从广义上讲，经济特区在中国经济和城市发展中发挥了至关重要的作用，成为中国经济成功的关键引擎。
中国经济特区和产业集群的主要经验可以总结为循序渐进的实验性方法、政府强有力的承诺，以及国家积极务实的推进措施。具体包括高层*坚定的承诺和务实的重要性、优惠政策和广泛的制度自治、政府大力支持和积极参与，特别是在公共产品和外部效应领域、公私伙伴关系、外国直接投资和海外华人投资、明确的目标和有力的基准化分析、监督与竞争、商业价值链和社会网络，以及持续的技术学习和升级等方面。
全球经济和市场行情正在迅速发生变化。因此，经济特区也在不断发展，以适应新的商业和经济环境。虽然早期的出口加工区（现称之为“工业区1.0”）在许多国家取得成功（如吸引外商直接投资，促进出口和外汇收入），但也有其局限性。他们往往成为飞地，没能与当地经济形成紧密联系，同时严重依赖财政补贴。考虑到这些限制以及不断变化的全球宏观经济和监管环境，许多国家开始接纳经济特区的现代概念，如经济特区的规模更大，与当地经济有更多联系，具备更多功能，并较少依赖激励措施，这样的经济特区被称为“特区2.0”。一些国家，如中国，甚至宣布一个城市或一个省为经济特区，以测试市场经济改革的成效。这种做法在许多东亚和拉丁美洲国家的经济增长和转变中发挥了重要的促进作用。随着人们对全球气候变化和环境可持续发展的日益关注，工业区的发展正进入一个新的阶段，并朝着更加全面综合的方向发展。“特区3.0”方案综合了“特区1.0”和“特区2.0”的经验，并致力于创建一个综合解决方案，以应对全球低碳或绿色增长新趋势，以及贸易和投资政策、产业和社区之间的关系。新兴的“特区4.0”重点发展高附加值服务业和营造更具竞争力的商业环境，并借助新技术，特别是人工智能、3D、机器人技术、金融科技等数字技术的支持。其中一个典型例子是马来西亚数字自由贸易区。
根据中国和全球范围内经济特区发展的经验，经济特区成功的主要经验包括：
1. 把经济特区纳入长远发展战略。应将特区发展充分纳入国家或区域的产业政策和经济发展战略。毫无例外，经济特区计划应该成为国家或地区发展议程的一部分。这些计划的设计应能最佳地补充和支持比较优势，而这些优势应通过详细的战略规划，可行性和总体规划过程进行验证，并充分考虑其商业可持续性、目标市场和业务、增长轨迹、基础设施可用性、技术创新能力以及环境可持续性。这是确保它们能够立足于实际市场需求和实现可持续发展的关键。中国、韩国、新加坡（整个国家都可以视为经济特区）的经验都强调了这一点。例如，在韩国，出口一直是该国工业化过程中的首要任务。政府已经开始利用大量政策工具，特别是通过经济特区以推动出口。在中国，经济特区主要是作为实施国家和区域发展战略、构建经济发展增长极和城镇化增长极的一种重要手段。
2. 建立健全的法律制度框架。这需要一个可预见的、透明的法律和监管框架，以确保各方角色和责任的明晰，并为开发商和投资者提供相应的保护。这一框架还有助于确保这些经济特区吸引有效的投资，并具备领先的商业、社会和环境标准。一个明晰的法律框架也将最大程度减少不可预测的风险，如政治阻碍或干预和土地投机等因素。此外，政府坚定履行在该方面的长期承诺，将确保政策的延续性，以及各种公共产品和服务的充足供应，为区域的顺利发展提供额外的支持。与此同时，中央和省级/地方政府之间的密切协调和各自角色的分工，对于不同项目的顺利实施将尤为重要。
3. 创造有吸引力的商业环境，包括高效的公共服务（如一站式商店）和良好的基础设施。区域计划的关键目标之一是克服在一个经济体中经商的限制（包括软件和硬件方面）。特区应努力提供有利于商业发展的环境，而不是主要集中在税收优惠等财政激励措施上。这些项目必须提供良好的基础设施，如电力、水、道路和电信。与此同时，特区可以作为支持经济发展的政策和监管改革的“试点”。这在许多东亚国家，特别是在中国如深圳经济特区已经得到印证。重要的是确保整个经济都能从中受益。在世界上几乎所有成功的地区，基础设施都是高质量的，一站式服务和售后服务水平也是高效的。例如，新加坡、中国、马来西亚、韩国和迪拜特区的特色，都使得其对投资者非常具有吸引力。
4. 精心规划、设计和管理特区运营。因为开发一个区域投入巨大，所以开发过程需要非常仔细地规划、设计和管理。规划过程应包括对需求状况、当地市场行情、联通性、工业基础、供应链、商业环境以及土地和劳动力供应进行严格评估。为了避免建成性能差的荒废区域，确保基于业务实际需求的区域计划是至关重要的。为确保这个区域能够顺利及有效率地运作，可透过公营部门与私营部门合作(PPP)的方式，鼓励私营部门参与。在这种情况下，有经验的私营部门伙伴可以协助参与规划与管理，甚至提供某些基础设施和服务。
5. 提供持续的技能培训和强大的人力资源。任何地区的最高优先事项之一都是提供定制化的教育和培训，以提升知识和技能。这个问题已经成为整个商业环境中不可缺少的一部分，投资者也越来越认识到它的重要性。培训内容和方式可能因不同地区和部门的不同需要而有所区别。毫无例外，培训必须不断更新，以跟上商业和工业发展变化的需要。同时，还可以提供某些政策激励，鼓励企业对其雇员进行技能培训。当人才队伍无法适应当地发展的需要，可以实施政策从其他地方或海外吸引相关技能的人才。
6. 持续进行技术和产业学习、创新和升级。特区要提升生产力和维持长期的竞争力，就必须跟上科技和工业创新的步伐。为了在面对不断变化的经济需求时保持可持续发展，通过促进不同发展阶段的技术创新/转让，并推动产业升级是很重要的。这些措施包括扩大有针对性的、适用的研发支出、加强大学与产业界的联系、支持有针对性的企业孵化器和吸引人才。大多数经济体从技术含量相对较低和劳动密集型的行业起步，然后逐渐向价值链高端和知识密集型服务业发展。然而，这不是一个简单的过程。成功的转型需要较好地结合市场与政府的力量。
7. 增强战略性互联互通。人们越来越认识到，个人、企业、国家和地区之间的互联互通是提升竞争力和实现可持续、包容性经济增长的关键因素。联通性包括物理维度和政策维度。贸易、移民、信息、运输和过境、能源和资金流动以复杂的方式相互作用。要成为结构转型的催化剂，区域需要具备以下条件：拥有或与具有良好贸易物流和海关服务的关键基础设施（如港口、铁路和公路）相联系、与具备国家或城市的比较优势的当地资源（例如农产品加工或电子产品）较好匹配、参与全球价值链分工、关注国内外市场需求、与当地经济建立联系等。尽管过去一些“飞地”示范区（特别是出口加工区）取得了成功，但当代示范区的成功正日益与当地经济交织在一起。特区需要建立本地比较优势，并将本地供应商作为其价值链的一部分。在中国，大多数开发区都与现有的本地集群紧密相联。因此，特区和本地集群通过商业联系相互加强。
8. 在工业发展和社会/城市发展之间取得良好的平衡。区域对东道国社会的影响远远超出了经济效率——这是一个值得关注的问题。如果园区项目不能提供高质量的就业机会和受训员工晋升的机会，并忽视环境的可持续发展，或者如果它们从剥削低工资工人中获得竞争优势，该园区项目就不太可能成功。使用这种策略的项目无法实现可能的动态利益，它们很可能被迫进入“逐底竞赛”的状态。相比之下，如能认识到技术工人的价值，并寻求提供社会基础设施、工作和物理环境的园区项目，让这些技工在其中能到快速发展，将有利于促进园区项目的升级。住房、健康服务、教育的质量和成本以及犯罪率是任何工人群体最关心的问题，而不仅仅是技术上合格的工人。对于知识工作者来说，娱乐设施、环境卫生和物理基础设施（例如交通和电信）的状况也非常重要。
9. 建立和使用一个监控和评估系统。尽管成功的经济特区计划对促进结构转型产生了积极影响，但这些计划代价高昂，风险也很高。创建工业区是一项绝不能掉以轻心的工作。立法必须到位并有效实施，以规定区域计划的性能标准，并为处理必要的过渡设置条件。当区域达到其生产生命周期的结尾时，需要做出必要的调整计划。这需要一个严格的监测和评价制度，以定期监测和评价它们的表现。相比早期的多数特区由政府进行开发，如今更多的特区是通过公私合作（ppp）进行开发，私营部门的参与也越来越多。在这种情况下，公共部门的职能通常包括实施透明和明确的监管框架，提供土地和有效的公共服务，为基础设施融资，以及监督私人开发商或经营者。另一方面，私营部门的合作伙伴则负责区域开发和运营、提供某些现场基础设施和服务，如资产管理、全球拓展和投资者关系。
10 . 注重解决环境和可持续发展问题。“区域3 . 0 ” 方法的主要表现形式是生态工业园区（EIPs）。生态工业园区涵盖范围广泛的方法，但它们主要都是以可持续经济发展为导向的。根据园区项目的不同优先级，生态工业园区可能会有不同的名称。这些可能受到国家工业用地框架（例如工业区或是公园）和国家或地区开发商的发展优先事项（例如减少温室气体排放，或是生态废物管理）的影响。
四、提高经济特区的可持续性和竞争力虽然中国通过经济特区取得了令人瞩目的成就，但在快速工业化进程中也出现了一些负面影响，即环境恶化。随着对气候变化的日益重视，环境问题尤其值得关注。其中最主要的是严重的水质、空气和土地污染以及大量的工业废物。世界银行（World Bank）估计，中国的环境成本约占GDP的8%。为了解决这些问题，中国实施了更严格的环境标准，并试图利用财政政策促进企业采用“绿色技术”并进行创新。在国家层面，政府正在推动经济增长方式从投资和出口驱动转向消费驱动。这将更加注重质量，注重技术升级和服务领域。
在产业层面，中国积极推进生态工业园区建设。从2001年开始，中国的三个部门〔生态环境部、国家发展和改革委员会（NDRC）、工业和信息化部（工信部）〕推出了EIP项目（EIP演示程序、循环工业园区转型计划和低碳工业园区项目）。此后，中国在生态工业园区绿色转型方面取得了显著进展。例如，2011—2015年，生态区工业水回收利用率较“正常区”平均提高到90%，固体废物回用率提高到94.1%，单位工业增加值能耗下降32.7%。同时，这些生态工业园区也显示出很强的经济竞争力。2016年，基于政府的综合评价，包括经济竞争力、技术创新、区域发展的影响，生态效益和环境保护，以及行政效率等指标，在表现最好的30个工业区中，有23个（占77％）是生态工业园区。在排名前10位的工业区中，只有一个是生态工业园区。另一方面，经过认证的EIP数量仅占整个工业区的11％。同时也应看到，实现所有工业区的“绿色发展”，还有很多工作要做。
作为新确定的“中国特色社会主义先行示范区”，深圳在绿色转型和数字化转型方面都处于领先地位，并且是国家认证的绿化区/城市。由于华为、腾讯、中兴等科技巨头的强势存在，深圳在数字技术的创造和应用方面处于全国领先地位。近十年来，深圳已成为中国最具创新力的城市。粤港澳大湾区的最新发展规划，将为深圳和整个地区提供巨大的新机遇。作为中国最重要的发展中心之一，粤港澳大湾区占全国GDP的14%左右，在制造业和高科技领域都具备很强的优势，一些产业甚至超过了世界同行。作为世界上最大的城市群之一（共有11个城市），湾区不仅是中国的未来城市群，也是全世界的未来城市群。然而，为了长期可持续发展，它需要建立在一个更加有利的商业环境和市场友好型的生态系统上，再辅以亲市场的政府支持。考虑到这11个城市发展水平的巨大差异（如深圳和肇庆），采取更加包容的发展方式，同时不断推动领先者的发展同样重要。
