城管队伍下沉后的利与弊
—以舟山市普陀区为例
作者/李长江
今年1月，舟山市普陀区城市管理局综合执法力量正式下沉镇（街道），沈家门和东港区域执法力量整体下沉，桃花、虾峙、东极、蚂蚁、白沙等离岛各镇（管委会）执法力量，采用轮岗派驻的形式下沉，并实行双重管理。
执法力量下沉后，各镇（街道、管委会）执法中队行使市容环境卫生、城市绿化、城乡规划等13个方面469项行政处罚权。区城市管理局保留建筑业管理、燃气管理、旅游及物价管理等4个方面116项行政处罚权。
一、城管队伍下沉后产生的积极因素
以前，部分违法行为基层政府“看得到却管不了”，执法成本高、效率低等问题突出。执法力量下沉后，基层执法力量加强，乡镇街道城市管理责任与综合执法有机融合，提升了政府履职能力和公共事务处置能力。同时，切实发挥了属地管理的作用，能及时发现问题和处理解决问题。
城市管理体制调整后，乡镇街道成立综合执法平台，利用勤务网格全覆盖的优势，推行捆绑式进行检查、组团式提供服务、列单式解决问题、集中式组织攻坚等一系列举措，理论上较好地解决了执法机构之间不联动、形不成合力、权责界限不清所造成的相互推诿问题。
城管执法力量下沉，能够改变街道(乡镇)、社区(村)城市管理责任与执法权限脱节的“两张皮”现象，推动了中心城区容貌秩序整治的顺利进行。按照属地原则，牵头组织开展协调辖区内的集中整治工作，能够加大对车辆乱停、垃圾乱扔、占道经营、抛洒滴漏、扬尘污染等不文明行为的查处力度。
二、城管队伍下沉后存在的问题：
一是执法车辆严重不足
自公车改革以来，执法车辆从26辆减到11辆，人多车少给执法工作带来诸多困扰和影响。如规划管理不仅要及时查处违法建筑投诉举报，还要对全区的杂项工程、私人建房进行跟踪监察。
市容管理中，被管理对象用电动三轮车、机动车等交通工具，而执法队员只能以步行、电动车进行管理，交通工具相差越来越大，执法效率降低。
加之执法力量下沉到街道，不能做到统一指挥、统一集中，车辆更加分散。
二是办公条件及待遇不平衡
办公条件方面，根据标准大中队应达到1000平方米/12人，小中队500平方米/2-3人。目前东港街道执法中队和沈家门街道执法中队皆未达到标准。
同时，在同一区域内的待遇也有所差距，自下沉后，沈家门街道给执法中队及时配备了电脑和办公桌，而东港街道执法中队办公条件远未能达标。
三、专业化队伍管理尚需加强
一是缺少年轻中层干部。 目前普陀区城市管理局在编99人、空编12个，中层干部中80后仅有3人。
二是缺少专业人才。新的执法职能划转后，专业跨度大，缺少精通业务的领导班子成员和专业人才，不利于新执法职能的行使。同时，市政、园林、环卫划归城管局后，由于业务性强、工作量大，缺少专业人员来更好地规划城市管理工作。
三是乡镇街道对队伍建设管理薄弱。乡镇街道对于执法工作只有一个分管领导，没有专门人员对队伍的仪容风纪和业务进行督查和考核，不利于提高工作效率和质量。
四、条块协调机制尚未理顺
一是工作职责界限不清。 执法队员下沉到街道后，不仅要做好综合执法工作，有时还要承担一些权责之外的工作，如保障乡镇建设、清理楼道堆物等。
二是执法与管理衔接不畅。执法力量下沉后，城管局与街道办事处之间面临着业务沟通协调渠道不够通畅的新问题。街道的管理机构与城管局不存在直接的隶属关系，执法中队更倾向于优先服从街道办事处的安排，城管局在进行业务指导及统筹协调时存在一定难度。
下沉街道的执法中队与城管局在人事、财务等方面存在隶属关系，而组织关系移交街道，各项权力仍有冲突。
三是力量调度困难。执法力量下沉后实行双重管理，乡镇执法中队之间互动性减弱，下沉中队与局之间执法联动性减弱，如遇区级重大整治行动时，在指挥部署、协调处置等方面会出现不顺畅现象。
五、对策与建议
进一步确保资源保障同步下沉
对下沉到街道办事处的执法力量，要着重完善下沉事务的经费保障机制，将日常工作经费列入街道办事处的财政预算。为吸引和留住更多高素质人才，需要提升执法人员工资待遇，并且将工资待遇与工作表现挂钩，提升工作积极性和责任心。同时增加办公经费、车辆、装备，确保联合执法工作正常、高效地开展，持续维护普陀区城市管理工作健康发展。
进一步加强基层管理队伍建设
一是要用足用好现有编制资源，建设政治过硬、业务精通、擅长管理的街道管理执法队伍。如局党组近2年选择6人到区青干班进行学习交流，为青年干部的提升创造条件。
二是有针对性、实操性的培训应当经常性、规范化开展，做到提前制定培训规划，定期组织培训，以提升城管综合执法人员的综合素养。
三是通过制订一套行之有效、科学公平的考核体系，强化全区城市管理工作综合考核。对城市管理责任单位、镇（街道、管委会）执法中队、市政园林环卫开展日常考核。
以平时累计扣分形式进行，考核结果成绩同全区城市管理综合考核成绩相结合。市政园林环卫各部门，制订内部考核办法，对本系统进行考核。
进一步完善条块协调机制
一是列好权力清单。加强对构建新型条块关系的探索与实践，梳理、细化、完善城管部门和街道行政执法权力清单，明确职责划分，保障职责履行，避免机构和职能虚化。
二是建立协调联动机制。建立健全区级层面的区域性重点难点问题执法管理协调联动机制，确立工作内容、操作平台、实施流程、经费保障及责任归属，做实城管局对下沉执法管理力量必要的临时集中调动指挥权，确保全区性重点或专项执法行动有序有力开展。
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