来源：中金点睛
中国应兼容并取新加坡政府全方位统筹模式和美国政府信用背书下的市场化模式，构建适合我国国情的住房体制，即“商品房 公共住房”双轨并行、以真REITs等资产证券化路径打通投融资渠道。这一框架兼顾中低收入群体住房问题和公共住房问题，效力远大于当前公积金制度，且效率和公平性更优。我们建议改革并最终取消公积金制度，可先从下调缴费率着手（逐渐将缴费率降至零，即逐步取消公积金增量），对存量余额部分，可以让职工选择缴税后全额提取销户或全额免税并入个人社保账户。
公积金制度曾发挥积极作用，但当前已暴露出诸多问
住房公积金制度在我国住房体制改革初期曾经发挥过积极作用
住房公积金制度指由职工个人及所在单位共同缴纳一定金额（工资的5％-12％）并长期储蓄，用以日后支付职工家庭购买或自建自住住房等住房支出的强制性、互助型住房金融保障制度。该制度主要定位于提高全体缴存人的住房支付能力，帮助其进行住房消费（特别是购房消费），是面向全体缴存人的普惠性政策工具。
我国住房公积金制度在住房制度改革逐步推进的大背景下产生，其发展历程整体可划分为五个主要阶段：
启动阶段（1991年-1992年）。1991年4月29日，上海市人民政府发布《上海市公积金暂行办法》，在学习和仿效新加坡中央公积金制度的基础上建立了住房公积金制度。建立之初住房公积金的目标是“推行住房商品化，建立国家、集体、个人三结合筹资建设住宅的机制，逐步提高职工家庭解决自住住房的能力”。
试点阶段（1992年-1994年）。1992年，北京、天津等城市相继建立符合本地实际情况的住房公积金制度，1993年又陆续扩展到辽宁、黑龙江和湖北等地。该阶段各试点城市住房公积金系统的作用主要体现在对住房建设资金的支持，即以单位建房贷款、安居工程贷款、危房改造贷款、住房解困贷款等形式提供的住房建设贷款。
全面推行阶段（1994年-1999年）。1994年7月，国务院首次明确提出“全面推行住房公积金制度”的要求，之后公积金制度在全国范围内逐步推行。这一阶段公积金的突出作用仍然体现在对住房建设的资金支持，为安居工程和经济适用住房建设提供了大量配套资金。
制度确立阶段（1999年-2002年）。1999年4月，国务院颁布施行《住房公积金管理条例》，标志着住房公积金制度进入了法制化、规范化发展的新时期。彼时，由于商业银行个人住房贷款仍处于孕育初期，在支持居民家庭购房问题上尚未发挥出显著效力，公积金系统转变政策着力方向，不再发放单位住房建设贷款，而是集中于对缴存人家庭住房消费的支持。各城市陆续推出的公积金低息购房贷款成为当时职工家庭购房的重要融资渠道。
制度修补阶段（2002年至今）。伴随着住房公积金覆盖范围和资金规模的迅速增长，这一制度的负面问题也逐渐增多。2002年以来，国务院及相关公积金管理部门多次下发、文件对公积金制度予以修改、补充和细化，以加强公积金规范管理、透明监督、风险控制，同时力求在一定程度上增强公积金对缴存人住房消费的支持作用。尽管如此，一些突出问题仍不能得以有效缓解，甚至在支持职工家庭购房的基本功能上，该制度所发挥的作用相较于商业银行个人住房贷款也已不可再同日而语。
总结而言，公积金制度在我国住房体制由计划经济转向市场化的改革背景下应运而生，在住房体制改革的早期阶段、在商业银行个人住房贷款不甚成熟的时期，对于缓解住房短缺问题、提升职工住房支付能力曾发挥了积极作用。但时至今日，在市场化的住房体制已相对成熟、个人按揭贷款等商业信贷工具已基本可覆盖购房人融资需求的情况下，公积金制度在住房体系中所发挥的作用已大大降低，并且在有效性、公平性、外部性、安全性等方面都暴露出较大问题。
住房公积金制度当前存在的主要问题
第一，公平性不足。
作为一种住房金融保障工具，公积金制度应当发挥重点支持中低收入职工住房支付能力、缩小贫富差距的作用。但实际上覆盖人群明显有偏且区域结构错配，不仅未实现对中低收入人群的支持作用，还一定程度上加剧了收入分配的不均衡。
仅覆盖小部分人群，且明显集中于国家机关和国有企事业单位。住房公积金制度作为一种强制性、普惠性的政策工具，理应覆盖全社会绝大多数人群。然而运行了20余年至今，公积金实缴单位仅292万个，实缴职工1.44亿人，仅占同期城镇职工总数的33％，也大幅低于社保养老缴费职工数（约3亿人）。然而值得注意的是，实缴职工中国家机关、国有企业和事业单位的人数占比高达51％，达到7344万人，而城镇私营企业及其他城镇企业职工占比为31％，仅4464万人，前者职工覆盖比例显著大于后者。
加剧收入分配不均。职工收入越高的单位公积金的缴存额和缴存比例往往越高，这首先加速了初次分配的不均衡。而高收入职工通过购房行为（不论是直接使用公积金贷款和提取公积金，还是因种种原因放弃使用公积金贷款而仅提取公积金），有进一步扩大了资产端的贫富差距及消费端的支付能力。
对中低收入人群支持明显不足。公积金制度虽然从设计理念上可以认为兼顾了强制储蓄（职工工资的一定比例作为强制最低缴存）和自愿储蓄（超出最低缴存额的部分）的特点，但是在实际运行中却主要体现为强制性，缺乏自愿性、灵活性，导致对部分收入群体存在误伤/误惠。
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一方面，对于低收入群体，有没有公积金制度都不能改变无购房支付能力的客观事实。虽然制度允许因租房等其他非购房原因申请提取公积金，但实际操作中并非易事。对这类人群而言，缴交公积金既是负担，更恶化了短期消费能力。
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另一方面，对于高收入群体，公积金于购房支付行为而言变成了一种可有可无的存在。这其中有房贷的高收入职工，鉴于可以便捷地提取公积金，他们愿意多缴，因为公积金是一种免税福利。而对于那些没有房贷的，退休前难以合法提取公积金，同样作为免税福利来缴交虽然不一定是负担，但也未必有多情愿。
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有一定住房支付能力但又不是很强的中等收入群体（或言“夹心层”），可能是仍旧支持公积金制度的主要人群。然而必须指出，需要给这部分群体提供购房金融支持，但是否应由定位于政策性住房金融制度（意味着偏向于支持低收入群体）的公积金体系来完成，特别是在牺牲了低收入和高收入两个群体的效率和公平的前提下来完成，是值得商榷的。
第二，效率性欠佳。
住房公积金制度建立的初衷是通过长期、稳定的住房储金的建立与积累，发挥资金互助性功能，以对支持职工家庭的住房消费。然而公积金制度在实际运行过程中已逐渐偏离制度设计初衷，不仅实际作用有限，还存在使用效率总体偏低、边际效率递减等问题。
缴费比例高而使用效率低。当前参与公积金体系的职工和单位平均实缴比率均已大幅超出5％的最低缴费率，达到了10％（个人和单位加总为20％）。截至2018年末，住房公积金累计提取额8.8万亿元，使用比例仅60％，仍有5.8万亿元余额在职工个人账户上，比企业职工基本养老保险结余额（5万亿元）还多，而且仍在持续增长中。我们认为导致使用率低的原因至少有以下三点：
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提取条件苛刻、不灵活。公积金条例要求每月缴交金额被存入受规管的个人存款账户，除用于购房、建房、租房等用途之外，不得提取使用。如此严格的规定一方面是遵从公积金制度内涵，另一方面也是“存贷取不对称”的制度原因所致（下文有专门阐述）。实际操作中我们发现除购房外，其他用途提取公积金难度不小（这也催生了违规提取公积金的地下产业）。2018年住房公积金提取人数5196万人，仅占实缴职工人数的36％。
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如前所述，低收入缴费人群因住房支付能力差往往用不上公积金贷款，高收入群体则因公积金可贷款上限额度过低（特别是在一二线城市）而大多放弃使用公积金贷款而倚赖于商业银行贷款，导致资金使用效率低下。
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各地公积金贷款上限设置脱离房价事实。目前住房公积金基本上仍是各地封闭运行。出于存贷取资金匹配筹划的考虑，全国绝大多数城市个人公积金首套房贷款上限目前为30万元至60万元，家庭双职工公积金贷款总额为个人上限的1.5至2倍。北京目前120万元的上限为全国最高，是普通城市家庭贷款额的约2倍。然而，二者间近乎10倍的房价差使得公积金的使用和支持效果大相径庭。大城市房价收入比高、住房支付能力差，需要但却得不到公积金的有效支持。相反，小城市即使没有公积金也几乎照样不影响住房支付能力。其结果就是有些城市公积金资金池告急（甚至需要发ABS融资），同时又存在不少城市钱用不完的情况。
贷款规模小。住房公积金近几年个人住房贷款发放额每年基本维持在1万亿元左右，而商业银行按揭贷款发放额已达约6万亿元，二者规模差距不断拉大，公积金贷款已愈发似锦上添花而非雪中送炭。
边际效率递减。住房公积金贷款额增速明显缓于平均缴存额，贷款缴存比随着人群收入水平的提高不断降低，使用效率呈现边际递减趋势。换言之，对高收入群体而言，公积金的作用并不主要体现在支持购房，而是体现为免税福利。
