【作者简介】
毛蒋兴，南宁师范大学地理科学与规划学院教授，《规划师》杂志名誉副主编
蒋玉欣，南宁师范大学地理科学与规划学院硕士研究生
摘要
第七次全国人口普查数据显示我国人口发展已进入历史转型阶段，人口作为国土空间规划的核心要素势必会对今后国土空间开发格局的形成产生系统性影响。分析当前的人口国情特征对国土空间规划的影响并提出应对策略，是国家为应对人口发展环境变化做出的全域空间战略部署与优化调整。文章在明确当前我国人口增长结构、年龄结构、分布结构和城乡结构的前提下，梳理人口要素在国土空间规划中的作用关系，探讨人口结构转型引发的国土空间规划转型，在空间利用效率、公共服务供给、区域产业发展和城乡融合发展等方面提出国土空间规划应对策略，以有助于提高全域经济发展水平和居民生活品质。
[关键词] 第七次全国人口普查；人口特征；资源要素；国土空间规划
[文章编号] 1006-0022(2022)05-0005-09
[中图分类号]TU981
[文献标识码] A
[引文格式] 毛蒋兴，蒋玉欣．“七普”视角下我国人口结构转变与国土空间规划应对[J]．规划师，2022(5)：5-13．
0 引言
人口研究是国土空间规划开展的基础和必要前提，研究内容包括人口规模、结构特征、增长趋势等诸多方面，而人口也与区域的发展方向、体量和空间布局等具有密切联系。2019年，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确了“以人民为中心”在国土空间规划体系中的指导思想地位。从空间尺度上看，人口主要通过要素性质与要素流动作用于空间并产生分异，随着时间推移，人口在空间分布中的不均质性使得空间集聚与扩散效应增强。而人口自身承载的社会属性使其所处空间产生多元化特征，引发国土空间重构，进而促使国土空间规划做出必要应对。因此，人口研究不透彻，规划便无从做起。
纵观我国人口发展史，我国仅用几十年时间便完成了从人口增殖到人口控制再到人口综合调控的转变，人口的年龄结构逐步由年轻型、成年型向老年型转变。2021年5月公布的第七次全国人口普查(以下简称“七普”)数据显示(第七次全国人口普查公报中提及的“全国人口”是指大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口，不包括居住在31个省、自治区、直辖市的港澳台居民和外籍人员，本文涉及的数据均以此公告的范围为准)，我国人口年龄结构逐步呈现出顶部稍宽的“纺锤型”，整体呈现人口少子化和老龄化的特征。从数量特征上看，我国人口发展正面临着由数量控制向结构性调整转变的挑战，人口惯性增长进入末期阶段，同时劳动力人口比重明显下降。从空间特征上看，“迁徙中国”的人口流动特征得到印证，沿江、沿海城市群成为区域人口增长极核。2020年全国流动人口总量为3.7582亿，占总人口的比重达到26.62％，意味着全国超过1/4的人口为流动人口。其中，由乡村流向城镇的人口为2.4900亿，是流动人口的构成主体。与第五次、第六次全国人口普查数据相比，“七普”数据呈现出城镇化率升高和流动人口总量高的“双高”特征，人口结构的重大转变将对国土空间供需平衡造成根本性影响。“七普”数据公布以来，学者们开展了大量有关于人口结构转变的研究，这些研究主要涉及劳动力人口变动与区域经济发展、人口流动格局及影响因素、人口空间分布与区域高质量均衡发展等方面。因此，本文在深入分析全国人口新国情的基础上，进一步探索国土空间规划在应对人口结构调整和突出问题方面的措施，以期实现人口、资源、服务等要素在国土空间中的高效配置。
1 “七普”人口国情剖析
1.1 增长结构模式：总量增长“低低低”模式，人口增速放缓
2019年，联合国发布的《世界人口发展展望》预测，我国在2030年前后人口规模将到达峰值，此后将进入长期负增长阶段。根据“七普”结果，2020年全国总人口为14.1178亿，2010～2020年全国总人口增长7205万，总体增长了5.38％，年平均增长率为0.53％。与2000～2010年相比，年平均增长率下降了0.04个百分点，整体增幅减小。从规模上看，全国人口总量已突破14亿大关，并仍将长期居于高位。从增速上看，2000年以来全国人口年平均增长率逐年放缓。从空间分布上看，2020年人口总量最多的省份为广东，第二位至第五位依次为山东、河南、江苏和四川，而黑龙江、吉林、内蒙古、辽宁、山西和甘肃均出现人口负增长(图1)。目前全国人口仍然保持低速惯性增长态势，年均增速的逐年降低意味着我国即将面临人口总量由升转降的历史拐点，加上国土空间规划正处于从规模管控向弹性引导转变的改革阶段，空间如何“弹性收缩”成为空间规划的一大考验。
图1 2000～2020年各省(自治区、直辖市)总人口及年均增长率
资料来源：第五次、第六次和第七次全国人口普查数据。
人口规模的年均增量除了取决于人口基数，还在于人口出生率与死亡率。目前我国人口呈现出生率低、死亡率低和自然增长率低的“低低低”发展模式特征，人口增速放缓。一方面，2010～2020年我国育龄妇女数量持续下降，在生育意愿降低、生育时间延后、生育成本升高的共同作用下，我国人口出生率持续下滑。“七普”数据显示，2020年我国育龄妇女总和生育率仅为1.3，处于较低水平。2020年我国人口出生率为8.52‰，2010年为11.90‰，2000年为14.03‰，呈现下降态势。从各省份出生率情况来看，除北京、上海外2020年各省份人口出生率均为2000年以来人口出生率的最低值(表1)。另一方面，随着城乡居民医疗条件的大幅改善，我国人口健康水平稳步提高，2020年居民平均预期寿命达到77.93岁。2020年我国人口死亡率为7.07‰，与2000年(6.45‰)和2010年(7.11‰)的水平相当。从各省份人口死亡率情况来看，各省份的人口死亡率差别较大。在人口出生率逐年降幅明显、死亡率近年来保持平稳的背景下，我国人口年均增量逐年降低，生育友好环境和宜居养老环境亟待改善。
表1 各省(自治区、直辖市)人口出生率和死亡率
资料来源：2000年各省(自治区、直辖市)统计年鉴、2010年中国统计年鉴、2021年各省(自治区、直辖市)统计年鉴。因河北、浙江、安徽、江西、广东、云南、陕西、青海和新疆暂未公布2020年人口出生率和死亡率，本次研究不做统计。
1.2 年龄结构模式：“纺锤型”结构模式，老龄化程度加深
目前，我国处于轻度老龄化社会并即将进入中度老龄化社会。“七普”数据显示，2020年全国60岁以上人口共2.6402亿，占全国总人口的18.70％，2010～2020年年均增长率为4.04％，其中65岁以上人口共1.9064万，占全国总人口的13.50％，年均增长率为4.84％。与2000～2010年相比，2010～2020年60岁以上与65岁以上人口年均增长率分别上升了0.93个百分点和1.80个百分点。与全国人口年均增长率0.53％相比，老龄人口发展相对于总人口发展来说处于超速状态，人口老龄化问题突出。从各省份人口老龄化程度来看，2020年全国除西藏外均已进入老龄化发展阶段，其中辽宁、重庆、四川等12个省份已进入中度老龄化阶段(图2)。人口老龄化是人口年龄结构不断向前推移的结果，受出生人口增量放缓以及老年人口平均预期寿命延长的影响，我国人口“金字塔”发生底部内收及顶部膨胀的变化，最终使我国人口年龄结构呈现顶部稍宽的“纺锤型”。
图2 2000～2020年各省(自治区、直辖市)65岁及以上老龄人口占比
资料来源：第五次、第六次和第七次全国人口普查数据。
从人口年龄结构及变化情况来看，目前我国人口红利逐渐减弱，未来社会将面临人口老龄化带来的一系列转变。首先，人口老龄化带来劳动力规模的缩减。从规模上看，2020年我国15～59岁劳动力人口共计8.9438亿，相较2010年减少了4524万，而2000～2010年劳动力人口增长了9430万，即二十年间我国15～59岁劳动力规模出现先增后减的态势。劳动力规模的缩减带来了新的挑战，目前人口出生带来的新劳动力不足以补充劳动力退休带来的劳动力缺口。虽然劳动力总量下跌但是其规模依旧庞大，且劳动力平均年龄不断提高，劳动力学习能力和对新事物接受能力的下降将对整个社会发展起到“倒逼作用”，推动创新型、科技型社会的建设发展。其次，养老负担加重，养老设施需求迫切。受中华民族传统文化的影响，我国的养老模式以“居家养老”为主。然而目前我国平均家庭户规模从2000年的3.44人/户下降至2010年的3.10人/户，再降至2020年的2.62人/户，意味着越来越少的劳动力需要赡养更多的老龄人口，养老负担加重，社会养老、医疗、康体设施供需矛盾凸显。
1.3 分布结构模式：多极化分布模式，区际差异明显
根据我国七大自然地理分区统计，我国区域人口规模及增长存在显著差异(表2，表3)。从人口规模看，2020年我国七大地理分区中人口规模最大的区域为华东地区，区域常住人口总计4.2347亿，占全国人口的30.00％；其次为华中和西南地区，2020年区域常住人口总量分别为2.2356亿人与2.0515亿，分别占全国人口的15.84％和14.53％；2020年常住人口规模最小的区域为东北地区，区域常住人口总计9851万，占全国人口的6.98％。从增长规模来看，2000～2010年和2010～2020年人口增长总量最大的区域均为华东地区，其是我国人口集聚能力最强的区域。从增长率来看，2000～2010年与2010～2020年人口增长率最高的区域均为华南地区，遥遥领先于其他地区，成为我国人口发展速度最快的区域。另外，2000～2010年华中、西南地区出现人口小幅下降，而此现象在2010～2020年得到改善。2010～2020年仅东北地区出现人口负增长，人口增长率为﹣10.05％。
表2 七大地理分区区域人口规模及占比情况
