招标文件编制质量决定招标采购能否顺利实施。本文以非标设备采购为例，结合多年来招标采购实施经验，总结非标设备采购招标文件编制常见五类问题，并提供相应建议，以期提高非标设备招标采购效率，充分发挥招标投标制度竞争择优的作用。
一
引言
非标设备即非标准设备，相对于按照国家颁布的行业标准、规范制造的标准设备，非标设备是根据用户实际需求有针对性地进行设计、制造，且外观或性能不在国家设备产品目录内的设备。非标设备没有统一的标准和规格，技术上相对复杂，使用范围具有一定的局限性，生产成本高，市场竞争性不强。由于非标设备自身的特殊性，采用公开招标方式采购非标设备，增加了采购难度，降低了采购成功率。招标文件编制作为采购过程中的首要环节，是采购流程顺利实施、实现招标人采购目的的关键。
依据《招标投标法实施条例》第十五条，依法必须招标的非标设备采购招标文件应当采用国家发展改革委等九部委于2017年发布的《标准设备采购招标文件》（以下简称《标准文件》）编制。笔者结合《标准文件》实施以来在非标设备招标采购中的经历，总结因招标文件编制导致项目招标失败的常见问题，提出相应建议，以期提高非标设备招标采购的效率，充分发挥招标投标制度竞争择优的作用。
二
非标设备采购招标文件编制常见问题
（一）标包划分不合理，导致招标竞争性不强
1.同一标包设备种类过杂或将不相关的设备在一个标包中采购
招标人在进行非标设备采购时，出于对减少合同供应商管理的要求，通常将一个阶段所需多种设备打包在一个标包中进行招标，实际市场中这些设备通常由不同的厂家提供，造成潜在投标人减少，竞争性不强。某项目将18台载货电梯和5台升降平台打包在一个标包中进行招标，招标公告发布后共14家潜在投标人报名，最终仅7家投标人参与投标，其中5家投标人为电梯生产或安装厂家。参与投标的7家投标人均没有升降平台供货业绩，且所投升降平台均由投标人从其他厂家外购。从本项目不难看出，电梯与升降平台虽然均用于垂直运输，但市场中两种设备并非由同一厂家生产，强行将两种设备放在一个标包中进行招标，投标人须在拿到招标项目后对升降平台重新询价，增加投标难度，有些电梯制造厂家因不生产升降平台，索性放弃本项目投标。
2.有特殊要求的设备与普通设备在一个标包中采购
有特殊要求的设备是指国家相关部门对设备设计、制造、安装等活动实施监督管理，供应商须取得相应资质后方能生产的设备，如特种设备、民用核安全设备等，对此类设备招标时，要求投标人具有相应许可资质。如将有特殊要求的设备与普通设备在一个标包中采购，仅有满足相应资质要求的少数投标人参与投标，导致招标竞争性不强。某招标代理公司于2021年对同一招标人委托的两个电气设备采购项目分别进行招标（见表1），两个项目采购的设备类型基本相同，但电气设备包1因包含9台核安全级动力配电箱，招标文件要求投标人具有民用核安全设备设计和制造许可证，导致投标人远少于无特殊要求的电气设备包2项目，且节资率（中标金额与投标限价相比降低比率）减少11.3%。
3.项目标包划分过大或过小
采购单位通常会在每年年初或上一年末统筹一年的采购需求，制定年度采购计划。在项目实际招标时，经常出现项目标包划分过大或过小的情形。项目标包划分过大，指同一标包中采购设备数量庞大，加上交货期的要求，仅有少数大规模供应商才能满足要求，导致投标竞争性不强。项目标包划分过小，指同一标包中采购设备数量较少，且在短时间内或同一年度多次采购同类设备，这对投标人来说将导致其多次参与投标，投标成本增加，降低投标积极性。
（二）最高投标限价设置不合理，增加流标或围标风险
最高投标限价在《标准文件》中未作强制要求，招标人设有最高投标限价的，投标报价不得超过最高投标限价，否则投标将被否决。最高投标限价是“一把双刃剑”，如不设置最高投标限价，最终成交价格可能超过项目概算价；如设置最高投标限价，最终成交价格不会超过项目概算价。如果最高限价设置过低，低于所有潜在投标人的成本价，将导致项目流标；如果最高限价设置过高，易引起投标人围标，抬高基准价，致使最终成交价过高。
1.最高投标限价设置过低
某容器类设备采购项目第一次招标公告发布后共19家潜在投标人报名并购买招标文件，因最高投标限价设置过低，11家潜在投标人发函表示限价过低放弃本项目投标，最终仅2家投标人递交投标文件，因投标人不足3家导致项目流标。招标人未调整最高投标限价，重新发布第二次招标公告，3家潜在投标人报名并购买招标文件，最终3家潜在投标人均发函表示限价过低放弃本项目投标，导致本项目再次流标。两次招标均未成功，经招标人内部协商，调整最高投标限价后重新招标，共16家投标人参与投标，最终成交价格超过第一次设置的最高投标限价。
2.最高投标限价设置过高
某非标研制项目采用综合评分法，其中报价得分以平均价作为基准价，项目最高投标限价2000万元，共5家投标人参与项目投标。其中1家投标人报价低于最高投标限价的20%，1家投标人报价低于最高投标限价的17%，剩余3家投标人报价贴近最高投标限价，且价格差距不超过最高投标限价的2%，不排除3家投标人为抬高项目基准价进行围标。
（三）资格要求设置不合理，导致流标或违反相关规定
1.资格要求存在限制性
《招标投标法实施条例》第三十二条明确了六种以不合理条件限制潜在投标人的情形，同时指出不得以其他不合理条件限制、排斥投标人，但在实际招标中仍存在部分项目设置的资格要求限制了投标人的情况。如某装置研制项目招标中，招标人要求主设计工程师提供2019—2021年连续在投标单位工作的社保缴存记录，且要求主设计工程师年龄不超过50周岁，此要求虽不属于上述实施条例中的六种，但要满足此要求，投标人单位至少需要成立3年以上，其本质已对投标人进行了限制，同时对人员年龄的限制与实际项目需求不相适应且与履行合同无关。
2.资格要求模糊、无明确界定
资格要求作为准入门槛，决定了投标人能否进入后续的综合评审，易引起投标人质疑，因此设置明确的资格要求对项目成败至关重要。实际招标中，有些项目资格要求设置模糊，无明确评价标准，不仅让投标人制作投标文件时摸不着头脑，也使评标专家在评标过程中争议不断。如某核安全设备制造项目资格要求为投标人具有完整的HAF003体系（HAF003是核电厂质量保证安全规定的简称，对核设施设计、制造、建造、调试、运行和退役期间的质量保证大纲的制定和实施提出了原则和目标，类似于ISO9001质量体系，但目前并没有第三方认证机构对HAF003体系进行认证），未明确要求投标人提供何种资料来证明，且评标专家仅通过投标文件无法对投标人整个核设施生产体系是否完整进行认定。
3.资格要求与现行国家相关规定不一致
随着改革的不断推进，近年来很多资质认定都被取消，不再作为强制性要求，招标时不应再将此类资质作为资格要求。招标涉及各个行业，准确掌握各行业相关规定，在资格要求设置时避免将已取消的资质或国家并未有统一规定的强制性资质作为资格要求。如2020年在某仿真系统开发项目中，招标人要求投标人具有信息系统集成及服务资质，该资质已于2019年1月18日正式废止，此要求已违反相关规定。
（四）技术指标设置不合理，导致项目流标或项目实施中出现歧义
1.技术指标设置与市场情况不符
招标人编制供货要求时多从自身采购非标设备要实现的目的出发，设置的技术指标可能高于市场上的参数指标，导致潜在投标人无法满足此要求。某试验机采购项目，招标人在市场调研后发现其中的关键参数“频率”最高可达2Hz，但该试验机应用于某科研项目，招标人对频率提出了更高的要求，在招标文件中要求频率最高达到3Hz，招标文件发出后因潜在供应商均无法达到此项要求，导致项目第一次流标，不得不修改技术参数重新招标。
2.技术指标定义不明确
技术指标作为评价投标人是否满足招标人需求的标准，定义不明确时可能引起歧义，投标人制作投标文件时按自己的理解响应，可能并不是招标人设置该指标的真实意思表示，评标委员会在评标环节针对招标文件定义不明确的指标要求也会出现不同的评价标准。
3.技术指标设置不全面
招标人在设置技术要求时，仅设置几条自认为关键的技术指标，在评标环节又指出投标人提供的技术方案中部分指标不符合其预期想法，想要否决其投标，但招标文件技术要求中并未对投标人提供的指标作要求。或是即使评标时能顺利进行，但在合同实施过程中，发现很多指标要求未在招标文件中进行约定，导致合同实施中买卖双方产生纠纷。
（五）合同履约期限、价款支付设置不合理，加重投标人负担
招标文件由招标人编制，对合同的履行期限、合同价款等实质性内容一般从有利于招标人的角度设置，且不允许投标人做出不利于招标文件要求的应答，如要求设置过于严苛，将加重投标人负担，导致潜在投标人放弃投标。如在实际招标中招标人设置交货期时不是考虑该项目实际生产制造周期，而是以自身项目设置的完成时间作为交货期，这样容易造成设置的交货期短于实际生产制造周期，投标人不得不投入更高的成本，组织加班加点生产，造成采购成本增加。
某系统研制项目，研制周期3个月，招标人考虑研制周期较短，尽量减少支付节点，设置付款时要求到货安装调试合格后再支付合同价款的90%，预留合同价款的10%作为质保金。招标文件发布后就有潜在投标人发出质疑，认为该项目未设置预付款，项目实施需购置原材料、外购件等，需要启动资金，建议调整付款方式。
三
经验总结及建议
（一）加强市场调研，必要时引入第三方咨询或借助互联网技术
通过对上述招标文件编制常见问题分析可以发现，很多问题的出现均基于对市场调研不充分，招标人在招标文件中设置的要求与市场供应不匹配。非标设备自身的独特性、复杂性，导致其市场竞争性不强，甚至有些设备由卖方起主导作用。招标人应在项目正式实施采购前通过多种方式充分了解市场供应情况，做实调研工作。
招标人普遍反映调研工作费时费力，一般没有负责市场调研的专职人员。招标人依靠自身力量无法实现大规模调研工作时，也可以借助第三方咨询机构提供所需信息。例如最高投标限价的设置，可委托造价机构或非标审价机构依据技术路线及市场价格情况提供价格建议。同时国家大力推行的大数据、人工智能等技术也可以应用到市场调研中，利用互联网技术基于海量数据积累的优势，提供较为客观、准确的信息。
（二）充分酝酿供货要求，必要时增加技术评审
供货要求作为招标人采购目的的意思表示，是招标文件的核心内容，也是合同顺利实施的关键。招标人应清晰、准确、全面地列明采购非标设备的供货要求，同时考虑潜在投标人对需求的响应程度，既能满足自身需求，又具有足够的广泛性，避免特殊工艺、材质等对潜在投标人造成限制。
当复杂项目或招标人对采购的非标设备不熟悉时，除通过市场调研方式设置技术需求外，也可聘请行业专家对技术需求进行评审，在招标文件发布前起到把关的作用，避免出现供货要求不明确、不合理或与市场现状不相符的情况出现，影响招标进度。
（三）简化资格要求，设置合理的打分办法
资格要求作为招标项目的门槛，应按满足需求的最低要求设置，除国家对特殊设备有强制资质认证，不建议再设置其他资格要求。国家发展改革委等部门联合发布的《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》中指出,依法必须招标的项目不得提出取得非强制资质认证等要求，旨在消除各类不合理限制和隐形壁垒，使更多的潜在投标人参与项目竞争。
简化资格要求并不意味着降低要求，招标人可通过打分办法设置引导投标人作出更有利于招标人要求的响应，更能激发投标人投标的积极性。如招标文件中要求的交货期可以是招标人可接受的最迟交货时间，如投标人能提前交货，可在商务评分中对其进行加分。技术评分应尽量设置到关键指标或关键工艺上，进一步拉开技术评分差距，凸显优秀投标人的技术实力。对价格评分应综合考虑非标设备的技术难易程度、市场价格趋势及项目概算，不能一味地追求最低价得高分，合理设置基准价及扣分比例。
（四）精简招标文件要求，引导投标人制作投标文件
招标的目的是选择综合实力强、价格合理的供应商。招标文件作为投标人制作投标文件的依据，应尽可能简洁、明了，让投标人一目了然。例如招标文件各章节存在一定的关联性和指向性，编制招标文件时针对同一问题应表述一致，避免给投标人错误导向。《标准文件》第六章投标文件格式给投标文件提供了通用格式，招标人可以结合项目需求细化投标文件格式，例如针对技术评分表中的各评分项，在技术方案中再次提醒投标人进行应答，引导投标人展示自身实力，避免一些生产制造能力强的投标人因不会制作投标文件而失去中标机会。
（五）综合考虑投标人需求，实现互利共赢
项目最终能否顺利实施，需要采购人与供应商共同努力，招标人作为买方编制招标文件时不能仅考虑自身需求，应通过市场调研、专家咨询等方式了解项目难点，考虑投标人在项目实施中可能遇到的困难，合理设置招标需求，这样也能提前为供应商排除项目实施中的风险，构建双方互利共赢局面。
四
结语
公开招标作为非标设备采购的常见采购方式，招标人应借助其公开、公正、择优的特点，实现采购目标。招标文件构建起了招标人与投标人的桥梁，其编制质量是实现采购目标及合同顺利实施的基础，招标人应重视招标文件编制，为招标采购的开端打好基础。
作者：崔启明
作者单位：中科信工程咨询（北京）有限责任公司
来源：《招标采购管理》2023年第7期
