北宋建立后,宋太祖不仅致力于进行统一战争,以求实现统大业,还把重建中央集权专制统治,以避免五代分裂割据局面重演的问题,作为当务之急,予以特别的注意。
有一天,宋太祖召见赵普,提出两个问题让他回答:为什么从唐末以来,数十年间,帝王凡易八姓十二君,争战无休无止?有什么办法可以从此息天下之兵,建国家久长之计?这些问题也是赵普早就有所思虑的事,他一听到宋太祖提问,就说：
“陛下能问到此事,真是天地神人之福。这个问题的症结,就在于方镇太重、君弱臣强而已。根治的办法,也没有别的奇巧可施,只要削夺其权,制其钱谷,收其精兵,天下自然就安定了。”
赵普的话还没有说完,宋太祖就连声说:“卿不用再说了,我全明白了”。君臣二人想法一致。一个“强干弱枝”、重建中央集权专制制度的计划就这样酝酿出来,并逐步付诸实施了。
解决方镇太重的问题,采用“强干弱枝之术”,是同统一战争同时进行的。其措施:
一是把节度使兼领的“支郡”收归中央直接管辖。宋太祖在消灭荆、湖割据势力后,就下令这些地区节度使驻地以外的州郡都直属朝廷,取消唐末及五代时节度使兼领“支郡”的制度,由中央派遣文官出任“知州”、“知县”等地方官,三年一更换,直接对中央负赉,向朝廷奏事,不再听令于节度使。其他节镇兼领的“支郡”也陆续收归中央直接管辖。
二是把原由藩镇把持的地方财权收归中央。在北宋建立的第二年,宋太祖就从中央派常参官去地方参加管理地方财政。乾德年(公元九六四年),又接受赵普的建议,下令各地方每年的财政收人除留少量应付日常经费外,其余的钱帛都要运送到京城上交中央政府,不得占留。翌年,又在各路设置转运使,掌管一路财赋。这样,地方的财权就完全收归中央了。
三是剥夺方镇节度使的司法权。建隆三年(公元962年),宋太祖下令此后各州的死刑案件,都要报告朝廷,由刑部覆查。各州管理司法的官员原由州府的牙校担任,开宝六年(公元973年)也由朝廷委派通过科举录取的文官去担任。宋太祖还恢复各县县尉的建置,把原来通常由节度使亲随担任的镇将所掌的一县司法治安权力,夺到朝廷派去的县尉的手中。这样,地方的司法权也夺归中央手中了。
乾德三年(公元965年)八月,宋太祖下令各州长官把所部兵员中骁勇的人都选送到京城补入禁军,又选强壮的士卒定为“兵样”,送到各路,召募符合“兵样”标准的人加以训练,然后送到京城当禁军。这种“兵样”后来改用“木梃”代替。这样,各地方军队中的骁勇强壮者,就都被集中到京城当中央控制的禁军,地方军队就再没有“精兵”,而只剩下一些老弱病残,编成厢军,只供杂役。地方再也没有军事力量可以同中央抗衡了。
通过这些措施,宋太祖确实把地方的“兵也收了,财也收了,赏罚刑政一切收了”。在北宋初年,虽然还有藩镇,但已不再有唐、五代那种专制一方甲兵、钱谷、生*予夺的权力了。宋朝中央指挥藩镇,真正做到了如身使臂,如臂使指那样灵便。即使是带兵在边境并兼相位的藩镇节度使,只要皇帝一召见,就马上奔命而至。唐五代那种藩镇对抗朝廷的情况不再出现了。
宋太祖一面削弱方镇的各种权力,一面又利用原有节度使死亡、迁徙、退休等各种机会,委派文官取代原由武将抽任的地方长官职事。宋太祖曾说:
“朕选儒臣干事者百余人,分治大藩,即使他们都贪浊,也不及武臣一人为害之大”。
宋太祖不仅委任文官“知州事”,还在各州设置通判,让通判对知州进行监督,同知州互相牵制。可见,用文官代替武将任地方长官,是宋太祖彻底解决方镇难制问题的又一个措施。对于一些五代以来一直盘踞方的节度使,宋太祖则干脆剥夺他们的节度使职位。
开宝二年(公元969年),王彦超等藩镇入朝,宋太祖又一次拿出“杯酒释兵权”的办法,设宴招待他们,等到他们酒兴正浓的时候,就从容对他们说:
“卿等都是国家宿旧,长久在藩镇,事务繁多,真不是朕所以优贤之意啊”。
王彦超因为宋太祖在落魄时曾投奔他,他没有收留,宋太祖当皇帝后,他一直担心宋太祖同他算旧帐。这时听了宋太祖的话,明白是要他们自动辞去藩镇事权了,就忙着说:
“臣本无勋劳,久冒荣宠,今已衰朽。辞职,乞骸骨,归丘园,正是自己的心愿”。
其他节度使却不识相,争着谈自己奋斗的历史,想保留职事。宋太祖却不客气地说:“这些都是别的朝代的事,何足论”!第二天,就把他们的方镇职权罢免了,让他们作为优闲的环卫官在京城奉朝请,实际上是让他们退休闲居。由于老的节度使或被夺了权力,或被干脆罢去藩镇职事,由文臣担任的地方长官已失去原来藩镇的性质。唐、五代的那种专制一方的藩镇,在宋初就逐渐消失了。节度使后来也还渐变成一种优待有勋劳的大臣的虚衔。
在解决藩镇问题、把地方的权力收归中央的同时,宋太祖着手釆取一系列措施,对军事制度和官僚制度进行改革,使中央军、政部门的事权分散,官员上下左右互相牵制,一切权力最后都集中到皇帝一人手中,以彻底解决唐末、五代时期那种君弱臣强的问题。
军事制度的改革,主要有四项:
一是禁军由“三衙”分掌。太祖在“杯酒释兵权”之后,就把殿前副都点检这一职事也取消了。侍卫马步军都指挥使则形同虚设,不掌实际兵权。掌管棼军的机构虽然还是殿前司和侍卫司两司,实际上殿前司、侍卫马军司及侍卫步军司三个机构分别掌管,称为“三衙”。“三衙”的长官称为“三帅”,分统禁兵,互不统属。“三衙”的主帅和主要禁军将领都由皇帝随意任命和撒掉,都只对皇帝负责。
二是握兵权与调发兵权分离。“三衙”虽然分别掌握着禁军,但却无调兵和发兵的权力。发兵、调兵的权力在枢密院。枢密院则只有发兵之权,而不能直接掌握军队。南宋的朱熹曾说枢密院号为典兵,仓卒之际要得一马使也没讨处。今枢密要发兵,须用去御前画旨下殿前司,然后可发”。实际上发一兵一卒都要通过皇帝画旨,没有皇帝的命令,任何人都无权调动军队。
三是使京城驻军同外地驻军保持均衡,称为“内外相维”。宋初有禁军二十二万(一作二十三万),宋太祖把十万余部署在京城,十万余分散到各路驻扎,使京城驻军足以制止外地可能发生的变乱,也使外地驻军合起来足以制止京城驻军可能发生的内变,内外军队互相制约,都不能发生变乱。而京城驻军又多于外地任何一个地方,反映了宋太祖用兵保卫京城的“强本”意图。这样,皇帝也就可以保证牢牢控制全国的军队了
四是使兵与将分离。无论驻屯京城的禁军,还是驻在外地的禁军,都必须经常调动。京城驻军要轮流到外地或边境戍守,有的则要到产粮食的地方就粮。这种轮流驻防的办法称为“更戍法”军队的将领也经常更换。有紧急的事出师,将领由皇帝临时委派,兵事完毕,即兵归宿卫,将还本镇。这样,就使得“兵无常帅,帅无常师”,“兵不识将,将不识兵”,将官再也不能同士兵结合,在士兵中建立自己的声望,也就再也不能率兵同朝廷和皇帝对抗了。
官僚制度的改革,主要有下列方面:
一是中央实行军政、民政和财政三权分立,宰相权力和地位削弱。北宋前期的宰相称为同中书门下平章事。在宋代以前,宰相是皇帝一人之下、万人之上的人物,军、政、财各种部门的事无不统。陈桥兵变前夕,后周宰相范质等让宋太祖出兵,就说明当时宰相是有军事权力的。北宋建立后,范质、王溥等人继续留任。因为他们是兵变后逼于形势才勉强拥护宋太祖登基的,所以经常自己小心从事。宋太祖也利用这种情况,罢去范质、王溥参知枢密院事的职事,剥夺他们的军政和财政权力,实行三权分立。军政大权归枢密院掌握,财政大权不再归宰相所管的户部,而归三司使掌握。宰相只有管理民政的权力。其中枢密使与宰相地位相当,称为“二府”(宰相为东府,枢密为西府)。
在宋代以前,宰相晋见皇帝,皇帝让他们坐下面议大事,还常赐茶招待,有着“坐而论道”的意思。宋初,宰相见皇帝时“坐论”和赐茶都取消了。有一种记载说,当时范质等人因为心存顾虑,每事都要向太祖报告,朝见时事情太多,无暇坐论,所以坐论和赐茶的制度无形中取消了。另一种记载则说是有一天,范质等人奏事时还坐着,宋太祖说自己眼睛发昏看不清,让他们把文书送到他面前,等范质等人回到原处,座位已被撤掉,以后就成为制度。这两种说法虽然不同,但宰相见皇帝不再有座位,即从宋初以后成为一种制度,从形式上也反映了宰相地位的下降。
后来,范质等人罢相,赵普由枢密使调任宰相,三权分立的制度依然如故。宋太祖为了防止赵普擅权,又设参知政事,作为宰相的副手,以分宰相之权,后来又让参知政事同宰相分日知印押班。宰相的民政权力也被分散了。
宋太祖以禅让的方式夺取了后周的政权,后周的整套官僚机构都全部接受下来。各个割据政权被消灭后,许多官僚机构也依旧保留。旧政权的职官也都继续留用。这种政策使得宋朝团结了大批旧政权的官僚,对稳定局势,巩固宋朝在原割据势力盘踞地区的统治是有好处的。但是,这些旧机构和旧人员又显然不能适应重建中央集权专制统治的需要,宋太祖对他们也难以信任。所以,尽管旧的机构和官职都保留了下来,宋太祖却没有再让他们行使相应的职权,而是另外差派官员,让他们在官衔上带着“判”、“知”等等字眼,去行使实际职权,使原来的旧机构丧失实际作用。
这样,就逐渐形成了官与职殊,名与实分,官职、差遣分离的制度。“官”只表明一个官员的位品,作为领取俸禄的依据,并无实际执掌和权力。“职”只是一种荣营头衔。只有“差遣”,才是实际职事,才拥有行政权力。在北宋初年,这种官、职、差遣分离的制度,既安抚了原来支持旧政权的官僚地主,又使宋朝皇帝在旧政权机器之外掌握了一部得心应手的行政机器,对政府各部门进行有效的控制。这对宋初中央集权专制统治的重建也是有好处的。
三是改革科举考试制度。宋太祖鉴于唐代科举考试中主考官同被录取的人由“座主”和“门生”的关系结成政治集团,进行派系斗争,危害唐朝统治的教训,于建隆三年(公元962年)下诏令禁止新中进士到主考官那里谢恩。又命令进士及第的人不得称春官(主考官)为“恩师”、“师门”,也不能自称“门生”。以后,又举行殿试,由皇帝亲自录取进士。这些经过殿试录取的进士,就成了“天子门生”。科举考试是产生文官的途径。在重用文官的来代,宋太祖对科举考试的这些改革,也是加强皇权的个措施。
宋太祖所采取的削弱藩镇权力的“强于弱枝之术”和分化事权、加强皇权的措施,使得北宋出现了一个“以大系小,丝牵绳连,总合于上”的统治体制。一个以皇权空前膨胀为特点的中央集权专制制度确立了
