摘 要：城镇化水平是衡量一个国家经济社会发展程度的重要指标。根据工业化和城镇化的关系, 世界城市化主要有欧美同步型、拉美城市化超前型和城镇化滞后型三种类型, 但无论哪种类型, 城镇化过程大体都要经历四个阶段, 分别为城市剥夺农村、城市病与农村病并存、城乡综合治理和城乡一体化。现阶段我国城镇化处于城乡综合治理阶段。近年来, 在统筹城乡发展的战略下, 全国各地围绕新型城镇化建设进行了大量的探索, 较有代表性的有成都模式和温州模式, 前者的着力点是统筹城乡, 后者的着力点是基层治理。借鉴国内外经验, 在新的历史时期, 推进我国新型城镇化建设, 应实现农村财产的资本化, 促进大中小城市和小城镇协调发展。
改革开放以来, 我国改变了“重工业优先发展”的战略, 实施“出口导向”战略, 在对内改革和对外开放的双重战略下, 充分利用丰富的劳动力资源, 通过招商引资, 使我国经济保持了持续快速健康发展的势头。在此推动下, 伴随一系列制度变迁, 我国城镇化水平迅速提高, 到2012年末, 我国城镇人口达到7.12亿人, 比2011年末增加2103万人, 城镇人口占总人口比重即城镇化率达到52.57%, 比2011年末提高1.3个百分点, 城镇化水平在工农业发展的推动下, 保持了快速提升的态势。然而, 在劳动资源、环境资源的约束下, 我国传统的城镇化模式面临越来越多的挑战。在推动经济转型、寻求经济发展新动力的宏观经济环境要求下, 实施新型城镇化战略成为决策层、媒体和学者关注的重点, 各地也开展了形式不一的各种探索。在新的历史时期, 实施新型城镇化发展战略具有了地方实践和理论研究基础, 在外部压力和内部推力下, 推动新型城镇建设成为加快经济结构转型、转变经济发展方式、建设社会主义新农村的战略举措。
一、城镇化建设的三种类型
城镇化是经济社会发展的必然规律, 城镇化水平的高低则是国家经济社会发展程度的重要衡量指标。由于实现城市化的外部环境、经济基础、要素禀赋、发展战略等均具有较大的差异, 不同国家实现城市化的模式不尽相同。按照经济发展程度, 世界各国可以分成发达国家和发展中国家, 发达国家一般都在第二次世界大战之前, 就完成了工业化和城市化;发展中国家大多在第二次世界大战后, 利用和平的经济发展环境, 开展本国的工业化和城市化进程。鉴于各发展中国家经济发展速度和发展质量的差异, 一部分发展较快的发展中国家又被称为新兴发展中国家。
根据工业化和城镇化之间的关系, 不同类型国家的城市化发展模式可以分为三种:一是同步型, 二是城市化超前型, 三是城市化滞后型。
(一) 欧美同步型
发达国家尤其是欧美地区的城市化是在工业化的发展过程中完成的, 工业化与城市化相互推进、相互支撑, 共同促成了国家产业结构的转变和居民生活方式的转变。对于欧洲老牌资本主义国家, 在产业革命的推动下, 迅速实现了国家的工业化, 与此相伴随, 为了获得工业化发展所需的原材料和劳动力, 通过“圈地运动”辅之于法律措施, 完成了劳动力的城乡转移和职业转换。按照先后顺序, 德国、美国、法国分别于1910年、1920年和1931年基本实现了城市化, 1996年, 德国的城市化水平达到了94.9%。 (1)
欧美发达国家“同步型”的城市化模式呈现出三个明显的特点:一是市场化手段推进。欧美国家在推进工业化、城市化时已基本确立市场经济体制, 因此, 欧美发达国家的城市化过程, 均是通过市场化手段完成的。二是大中小城市协调化推进。在法律框架下, 通过城市规划、功能定位、区位划分等多种方式, 总体保持了大中小城市协调推进的方式。以荷兰为例, 到目前还保持了17世纪的多元城市功能划分的传统, 德国大中小城市之间的基础设施也已基本无异。三是“城市病”问题。在推进城市化的过程中, 欧美发达国家大多出现过城市基础设施、公共服务无法满足大量进城人口需求的问题, 导致交通拥挤、环境污染、疫病流行等一系列经济社会问题。
(二) 拉美城市化超前型
城市化超前型的地区主要指的是拉美地区。第二次世界大战后, 拉美国家实施“进口替代”战略, 在政府保护下资本密集型企业迅速发展, 人口也由农村向城市大量迁移, 短时间内城市化水平迅速提高。1980年, 拉美城市人口占总人口的64%, 但1982年, 拉美地区爆发债务危机, 经济严重恶化, 整个80年代人均GDP下降了8.3%。即使在经济发展不景气的情况下, 拉美地区的城市化水平依然不断提高, 到1990年, 拉美地区城市人口占比达到71.9%。[1]工业化与城市化的严重脱节, 导致拉美城市地区贫民窟大规模增加, 社会秩序混乱, 基础设施不足。
在拉美地区城市化的进程中, 明显呈现出两个特点:一是大城市主导。大城市集中了大规模的农村外迁人口, 严重超出了城市的承载能力, 形成大量的贫民窟, 使大量入城农民成为社会的边缘群体, 从而导致社会的混乱、环境的破坏和城乡的分割。二是工业化基础薄弱。拉美地区的工业化是在政府保护下发展起来的, 在资本短缺的情况下, 通过发展资本密集型工业推进工业化, 结果导致债务负担沉重, 企业市场竞争力差, 无法解决进城农民的就业问题, 难以有效支撑城市化的健康发展。
表1 城镇化推进的四个阶段
(三) 城镇化滞后型 (1)
新中国成立后, 我国实施了“重工业优先发展”的战略, 为加快资本积累实现工业化, 通过人民公社制度、统购统销制度、户口制度将城乡分割, 工业化不断提高, 城镇化水平则一直低水平徘徊。改革开放后, 在农村大量富余劳动力推动和农村工业化的需求下, 乡镇企业迅速发展, 工业化水平在城市之外迅速提高;同时, 在“出口导向”的发展战略下, 出口型工业的发展, 又使工业化在没有国内城市支撑的情况下迅速发展;此外, 在户籍制度和“城市主导”的农村人口职业转换过程中, 使得城市在不支付农民“市民化”成本的情况下, 实现城市工业的迅速发展, 大量农民工则在实现职业转换的同时未实现身份转换, “离乡”却不能真正“进城”, 进一步导致我国城镇化滞后于工业化。
我国城镇化滞后型模式主要具有以下三个特点:一是政府主导。无论是土地的城镇化过程还是城镇的设置、扩大, 都具有明显的政府主导性, 通过行政力量实现农村土地的非农化, 造成“土地财政”问题;通过政府出台优惠政策推动招商引资, 造成资源浪费和环境污染, 甚至通过行政的手段设置障碍限制农民工的市民化过程, 导致城镇化呈现明显的“半城镇化”或“伪城镇化”特点。二是城市偏向。从“城市”利益需求的角度推行城镇化, 在推进土地城镇化和资本城镇化的同时, 未采取有效措施推进农民的城市化;在不为农民工提供基本公共服务、基础设施和各种社会保障、降低城市支付成本的情况下, 单纯利用农民的劳动力, 推进城市经济发展。三是层级控制。城市之间不仅有大、中、小之分, 还有行政级别之分, 一般是“城市管理农村”、“大城市管理小城市”, 从而导致城市剥夺农村、大城市剥夺小城市的现象, 造成城乡差距扩大, 中小城市财力不足, 出现大中小城市发展失衡现象。
(四) 简评
总体上, 世界各国在推进城市化的过程中, 虽然模式各异、阶段不同, 但也呈现出一些共同的规律。从城乡关系的角度, 无论是已经实现城市化的发达国家, 还是正在推进城市化的发展中国家, 一般都要经历四个阶段 (见表1) , 最终实现城乡一体化。
二、我国城镇化建设的区域
在我国全面建成小康社会的发展过程中, 在人口、资源、环境的约束下, 我国必须走新型城镇化之路, 实现农村人口的市民化、城镇体系的协调化、土地利用的集约化和城镇发展的可持续化。进入21世纪, 我国各地开始探索新型城镇化的发展模式。由于不同区域的地理位置、发展政策、经济水平相差较大, 不同地区经过试点或探索也出现了几种不同的发展模式, 这些都为新时期我国实施新型城镇化发展战略提供了重要启示。
(一) 城镇化的区域模式探索
从概念角度, “城市化”与“城镇化”两个概念有共通之处。“城镇化”是具有中国特色的一个概念, 在“城市化”概念的基础上, 又加上了“农村城镇化”的内容, 包括城关镇、建制镇、集镇等非农业生产集中的区域。因此, 我国城镇化的内容包括“城市化”和“农村城镇化”两部分, 这与我国城镇化的两种路径是相一致的:一种路径是“扩充城市”, 即大力发展大中小城市, 扩大城市规模, 从而吸纳更多农村劳动力, 推进城镇化;另一种路径是“农村城镇化”, 大力发展农村小城镇, 提高农村小城镇的经济集聚能力和人口集聚能力, 推进农村的城镇化。虽然目前以何种路径为主推进我国城镇化仍有分歧, 但我国城镇化道路主要包括这两条路径是基本没有分歧的。
目前, 在城镇化建设方面, 全国比较有代表性的模式主要有成都模式、重庆模式、温州模式、天津模式、苏南模式和广东模式 (见表2) 。根据城镇化的两种路径, 成都模式、重庆模式城镇化过程总体坚持了“两种路径”同步的方式, 但主导路径是“扩充城市”, 温州模式、天津模式、苏南模式、广东模式城镇化过程的主导路径则是“农村城镇化”。从影响力度和探索效果看, 成都模式和温州模式无疑最有代表性, 其中成都模式侧重于统筹城乡, 温州模式侧重于城乡基层治理。
1. 成都模式
2007年, 成都市和重庆市成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。其实从2003年开始, 成都市就将统筹城乡作为重要的施政纲领, 大力采取措施, 推进统筹城乡力度, 实施“三集中”策略, 提高城镇化水平。
成都模式的核心是在农村土地确权的基础上, 推进人口城镇化、土地城镇化和工业城镇化 (见图一, 下页) , 从而在“三化并进”中全方位地推进城镇化, 在此过程中, 合理照顾城市利益和农村利益。通过农村承包地的确权, 促进农村土地的流转, 实现耕地向种田能手集中, 促进农业的现代化。通过宅基地的确权, 促使农民集中到中心村、集镇和城市, 节省农村集体建设用地, 一部分交由农村集体经济组织发展乡村工业, 一部分通过城乡集体建设用地挂钩, 将指标转移到城镇。在土地转移过程中, 土地级差收入的一部分返还农村支持农村社区的建设, 从而使农村分享部分农村土地非农化的增值收益。通过城乡建设用地增减挂钩, 城镇获得部分集体建设用地, 从而促进工业向工业区集中, 为城镇化的健康发展提供产业支撑和财政支撑, 提高城市的人口吸纳能力, 防止城市发展中出现“产业空心化”问题。
表2 国内城镇化建设模式及其特征
2. 温州模式
2011年, 温州市开始启动城乡统筹综合改革, 与成都模式不同, 温州模式将改革重点放在基层治理体系上。重新建构“国家建设以镇街为基础、社会治理以社区为单元、集体产权以合作社为单位”的基本治理体系, 从政治、社会、经济三个领域全方位推进城乡综合改革。[4]
温州模式在统筹城乡中的亮点是在村级组织“政经分开”的基础上, 实现村民社会成员身份与经济成员身份的分离, 为农村人口真正市民化减少了阻力, 也为缩小城乡差距提供了可资借鉴的措施。在“政经分开”的基础上, 村级组织逐步发展过渡到社区管理模式, 实现城乡基层管理的一体化;对于村集体经济, 通过“资地分开”, 将村集体资产分为“土地资产”和“非土地资产”。对于“土地资产”, 通过发展土地合作社, 实现土地的规模经营, 促进农业现代化;对于“非土地资产”, 实施股份制改革, 促进农村和城镇的工业化, 为城镇化提供产业支撑。通过“政经分开”和“资分开”, 最终实现“户产分开”, 实现户口和产权关系的分开, 推动农村人口的市民化, 保障农民的土地承包权、集体财产权和宅基地用益物权。通过同时推进“人口城镇化”、“工业化”和“农业现代化”, 保障城市化过程中的“三化同步” (见图二) 。
(二) 城镇化区域探索的基本经验
综合国内开展新型城镇化的各种探索模式, 虽然具体特点不尽相同, 政策着力点和突破点也相差较大, 但均从农民市民化、土地集约化、城镇产业支撑等方面进行了有益的探索。总体上, 我国新型城镇化建设有以下特点:
1. 两种城镇化路径同步推进
人多地少是我国的基本资源约束, 即使我国城镇化率达到70%, 我国依然有4亿多人口居住在农村。在能源消费、粮食安全等因素的约束下, 我国在通过“扩充城市”吸纳农村人口的同时, 必须同时推进农村城镇化, 实现乡村工业的空间集聚和农村人口的就地转移, 建设社会主义新社区, 实现农业的现代化。
图一成都模式的内在逻辑框架
注:关于成都模式的内容借鉴了“搜狐财经”网站“中央点兵新型城镇化重塑经济增长引擎”专题内容中周其仁关于成都模式的研究文章和严金明、王晨[3]的研究成果。
图二温州模式中村级组织改革措施
2. 以工业化支撑城镇化
城镇化的持续推进需要工业化的支撑, 没有产业支撑的城市难以集聚要素、辐射农村, 因此, 各地在探索新型城镇化建设模式时, 都不同程度地强调工业集聚、土地增值收益扶持工业发展。乡村工业向城镇集中, 不仅为城镇化提供了产业支撑, 也为工业的转型升级提供了条件, 更为城镇提升人口容纳力、吸纳农村人口提供了就业支撑。
3. 探索人口城镇化
各地在探索新型城镇化建设模式时, 都不约而同地采取措施推进人口城镇化进程, 一种方式是在农村集中建设新型社区, 完善公共服务, 推进农村城镇化;另一种方式是促进农村人口外迁城市, 主要措施有两种:一是宅基地换住房、承包土地换社保, 二是保障农民包括宅基地、承包土地使用权在内的各项财产权利, 解决农民市民化的后顾之忧。
总体上, 在经济转型、产业升级、发展方式转变的内外环境要求下, 城镇化将是未来一段时间我国转变经济发展方式、增强国民经济发展动力的着力点。国际城镇化建设的经验和国内各地城镇化建设的各种探索, 为我国探索新型城镇化的建设模式, 推进新型城镇化的建设提供了丰富的理论经验和实践基础。新时期, 我国推进新型城镇化建设坚持的总体原则是土地集约化、农民市民化、城镇协调化和工业集聚化。
三、新型城镇化的建设模式与路径
21世纪, 我国推进新型城镇化, 必须坚持“统筹城乡”和“三化同步”两个大的发展战略, 坚持“两条腿走路”, 推进农村城镇化和发展大中小城市并进, 城市规模扩张和质量提高并进, 以城乡一体化和大中小城市协调发展为目标, 全面推进城镇化, 实现城乡要素之间的自由流动和公共服务的均等化 (见图三) 。
依据“统筹城乡”实现“三化”同步, 在农村, 主要的是实施“财产确权”和“产权流转”, 其中“财产确权”一方面为市场流转奠定产权基础;另一方面, 为农民外出市民化和就地城镇化减少阻力, 通过鼓励农民外迁或就地迁入社区居住, 推进“人口城镇化”;“产权流转”主要是通过农村耕地流转市场和农村集体建设用地市场, 实现耕地规模化经营和农村集体建设用地的转移, 进而通过农村建设用地的交易促进农村工业的集聚化, 并为农村工业发展提供土地供应保障, 促进农产品加工业和农村服务业的发展, 为农村城镇化奠定产业支撑。
图三新型城镇化建设模式框架
从“统筹城乡”的角度来看, 新型城镇化主要包括三部分:一是农村人口迁入城市, 实现“人口城镇化”;二是通过集体建设用地入市交易, 增加城市建设用地指标, 实现“土地城镇化”;三是与农村关系不大的乡村工业迁入城市, 实现“工业城镇化”, 从而推进全面的城镇化。从市场构建角度来讲, 为促进城乡一体化, 必须建立完善土地市场和劳动力市场, 实现城乡要素之间的公平交易和自由流转。
(一) 推进农村财产确权化和资本化
在农村“双层经营体制”下, 农村自治组织既是一个政治组织, 也是一个经济组织, 村集体成员以“成员权”获取集体共有的土地资产、集体积累资产。从产权角度, 如图三所示, 农村财产主要包括承包土地使用权、集体建设用地使用权、集体积累财产, 其中集体建设用地使用权包括宅基地使用权和乡镇企业、乡镇公路等非农业建设用地。目前, 农村土地财产、集体积累财产均为农村集体所有, 村民作为一个整体行使所有权, 单个农民行使耕地承包经营权和宅基地使用权。
在市场经济条件下, 为从根本上推动“人口城市化”, 应首先将农村集体资产, 包括耕地、宅基地和集体财产均确权到个体农户, 采取合作社、股份制经营模式, 通过流转市场, 在保障农民财产权利的前提下, 实现农村资产的资本化。鉴于土地资产和集体财产性质不同, 对于土地资产, 可通过年限设定退出机制, 在农民户口迁进城后的若干年保持承包地使用权, 比如30年或终老;对于集体积累财产, 则应该赋予农民永久的所有权, 可以继承、转让, 将其与农民绑定, 而不是与成员权或农村户籍绑定。本着缩小城乡差距、保护农民利益的角度, 应厘清农村户口享有的权益和承担的责任, 为农民的市民化扫清“离乡”的困境。
1. 利用耕地流转推进农业现代化
农业是国民经济的基础, 在推进城镇化的过程中, 必须保障耕地面积红线, 采取措施, 提高农产品土地生产率和劳动生产率, 保障国家粮食安全。推进人口市民化的过程, 也是农村人口减少的过程。为此, 在耕地承包经营权确权的基础上, 应建立土地流转市场, 推进农业的规模化经营。在城镇化过程中推进农业现代化, 有两个关键点:一是土地确权。只有经营者拥有稳定、长期的承包地使用权, 才能增加农业生产投入, 改良农业生产环境, 提高农产品产量。二是建立完善的农村土地流转市场, 完善土地价格形成机制, 减少土地流转成本, 提高土地流转效率, 解决长期外出务工人员承包土地无人经营或粗放经营的现状。以土地规模经营为突破口, 解决目前农业兼业化经营、小规模经营、粗放式经营导致的土地产出率不高、劳动生产率不高、机械设备使用率不高的问题, 提高农业经营的技术水平、集约水平和机械化水平, 最终实现农业的现代化。
2. 农村集体建设用地入市交易
目前, 农村集体建设用地主要包括两部分, 一部分是农村宅基地, 一部分是农村乡镇企业、农村公共设施和公益事业建设用地。在鼓励农民进社区、土地整理的过程中, 对于增加或功能调整的集体建设用地, 应鼓励通过土地市场交易, 发挥农村集体建设用地的最大功效。对于农村耕地交易市场和农村集体建设用地交易市场可以合二为一, 也可以分别建立运营。鉴于不同非农业建设土地的定位和作用不同, 在农村集体建设用地入市交易时, 应区别对待:对于农村宅基地, 应切实保障农户的宅基地使用权, 在确权发证的基础上, 以农户为主体进行流转, 可借鉴城市房地产70年使用权的经验, 在使用期限内鼓励农村宅基地流转, 流转收益应全部或绝大部分归农户所有;对于农村其他建设用地, 可通过建设用地流转市场, 利用多种方式流转。但农村建设用地流转和功能的转变, 必须坚持服务于农业现代化的总原则和大目标。
3. 农村工业集聚化
农村乡镇企业的迅速发展, 曾经为农村经济结构调整、农村人口非农化、减轻农民负担作出了重大贡献, 但农村工业的分散布局和与城市工业的同质性严重影响了乡村工业的市场竞争力和可持续发展能力。在新型城镇化建设过程中, 通过土地整治和社区集中居住增加的农村集体建设用地, 在与国有土地一样公平入市交易的同时, 应优先保障农村工业建设用地需求, 大力发展农产品加工业和农村服务业, 有必要的可集中建设工业小区。鉴于城乡工业结构雷同的现状, 在农村工业城镇化的过程中, 对于跟农村关系不大的工业, 可以迁往城市, 提高企业自身竞争力, 也为农村发展农产品加工业和农村服务业腾出建设用地。对于目前实施的“城乡建设用地增减挂钩”政策, 必须进行完善调整, 将增减挂钩范围缩小在乡镇范围内, 为乡镇实现工业集聚化提供用地保障。同时, 要保障村集体对建设用地的所有权和受益权。
(二) 推进完全的城镇化建设
城镇化包括人口的城镇化、土地的城镇化和工业的城镇化。改革开放以来, 在“土地财政”的推动下, 我国土地城镇化水平迅速提高, 城区面积迅速扩大。在行政主导下, 工业城镇化进度缓慢, 城市工业发展滞后, 甚至出现城市产业空心化现象。在基础设施、公共服务约束下, 城市为减少自身财政负担, 实施农民市民化的动力不足, 导致人口的城镇化较慢, 大量农民工在城市工作, 却难以享受城市的各项公共服务和基础设施。为此, 必须综合采取措施, 为农民的市民化扫清“进城”的障碍。
1. 以城镇实有人口确定财权与事权
“分税制”改革提高了中央的再分配能力, “财权”上移, “事权”下放, 导致地方政府“财权”与“事权”的不对等, 地方财政自主权下降, 影响地方城市公共产品的供给能力。上级政府的财政转移支付便成为除“土地财政”之外的重要财政支出来源。无论是医疗保险中的财政补贴还是义务教育经费的补贴, 我国目前的财政转移支付都是以“户籍人口”为依据的, 因此, 实现人口的城镇化, 让进城农民工享受与市民同等的公共服务, 必须改革现有财税体制, 以城镇实有人口数量而不是户口数量, 确定城镇的事权、财权, 并给予相应的财政转移支付, 解决城镇为外来人口提供服务动力不够和能力不足的问题, 从而实现“个体”哪儿交税哪儿享受公共服务。
2. 改变“GDP至上”的发展思路
经济发展的目标是为了满足群众的日常生活需求, 城镇发展的终极目标同样也是为了满足城乡居民的生活需求, 因此, 推进新型城镇化建设, 必须着力解决市民就业问题, 增加市民收入, 提高市民生活水平。为此, 城镇发展必须转变模式, 不能以牺牲环境、牺牲农民工利益为代价单纯追求GDP的增加和财政收入的最大化, 而应真正贯彻“以人为本”的发展理念, 追求城镇的可持续发展和人性化发展。一方面, 城镇应侧重发展劳动密集型工业, 解决城镇居民和进城务工人员的就业问题;另一方面, 要改变地方政府财政支出模式, 减少生产性投资, 增加消费性投资和公共事业投资, 为城市实有人口提供全方位的社会保障和消费支撑。此外, 要将城市实有人口的生活满意度作为城市发展好坏的最终评价指标, 让GDP的发展服务于居民生活的改善。
3. 利用市场手段推进城镇化建设
城镇化建设的过程也是要素转移和集聚的过程, 要素的转移以追求利润为目标或指向, 而市场机制就是以利益作为“导向标”引导要素集聚。行政主导的城镇化是难以持续的, 新型城镇化建设必须依靠市场的力量推进。一方面, 城镇的政府管理部门必须改善工作方式, 转变工作作风, 弱化“管制”, 强化“服务”, 切实为企业和进城农民工提高优质、高效、便捷的服务, 从而吸引工业和农民向城镇迁移。另一方面, 通过产权保护、制度创新, 充分调动民间资本的力量, 引导民间资本投资城镇基础设施和公益服务设施, 改善城镇的生活环境和医疗、教育等公益设施的供给能力, 提高城镇的人口承载能力。城镇要大力发展第三产业, 尤其是商贸服务业和其他各项生活服务业, 服务于居民生活和消费, 提高居民的生活便捷程度。
(三) 促进大中小城市与小城镇协调发展
城市按照规模可以划分为大、中、小三种, 但大、中、小三类城市, 除了人口规模有差异之外, 产业结构、要素禀赋、资源优势、行政层级也各不相同, 应在定位清晰的前提下, 实现大中小城市及其农村城镇的协调发展。为此, 通过充分利用现代的通讯设施和交通设施, 以“城市群”为规划单元, 突破城市的行政区划限制, 明确不同城市的定位, 在城市群内部应建立一体化的基础设施和公共服务, 实现人才的自由流动, 并充分发挥不同城市的优势, 共同促进经济发展方式的转变和产业结构的升级。此外, 大中小城市及小城镇的行政隶属关系, 不应成为税收、建设用地等要素资源层层截留、由下而上的转移机制, 而应成为不同层级城市之间的协调机构和规划机构。
1. 大城市:发展创意产业
从实现“三化并进”和“大中小城市协调发展”的角度, 大城市应该推进产业结构调整, 着力发展附加值高的服务产业, 尤其是生产型服务业和生活型服务业, 为工业化升级提供创意服务, 将制造业向中小城市或郊区卫星城转移, 在解决自身“大城市病”问题的同时, 转变大城市自身的经济发展方式。在传统的工业化模式下, 我国制造品附加值低, 设计、渠道、技术研发等高附加值的“微笑曲线”两端均在国外, 我国仅仅提供产品加工服务, 急需转型升级, 向产业链的前后两端延伸, 而工业化的升级需要生产型创意产业的支撑, 大城市应充分发挥自身的人才优势、信息优势、管理优势, 大力发展生产型创意产业, 比如广告设计、产品研发、工业设计、软件开发等直接服务于生产的创意产业, 为中小城市工业发展和农村城镇工业发展提供创意支持;同时, 大城市还应大力发展生活型创意产业, 创作高质量的电影、电视、广播、游戏、音乐等, 满足居民精神需求, 扩大居民消费。
2. 中小城市:发展现代工业和服务业
在传统城镇化战略下, 我国大量的中小城市实行粗放型和低成本的城镇化模式, 造成产业空心化、土地集约型水平低和人口集聚能力差。从“大中小城市及小城镇协调发展”的角度, 中小城市应侧重发展工业和服务业, 主要任务应定位于集聚工业和解决农村劳动力转移。从土地资源约束和城市可持续发展的角度来看, 传统的城镇化战略已无法继续推进。中小城市应着力推进工业化, 承接大城市和小城镇产业转移, 解决自身“产业空心化”问题, 为中小城市发展提供产业支撑;同时, 加大消费性投资力度, 提高人口凝聚力, 解决农民工市民化问题, 实现农民工的身份转换。最终, 通过实现工业化, 解决农民工就业问题和政府财政问题;通过发展服务业, 为农民工和市民提供良好的生活环境, 促进农民工的市民化, 增强中小城市的人口吸引力和吸纳力。
3. 小城镇:发展农产品加工业和农村服务业
在整个城镇架构中, 小城镇处于最底层, 但在整个农村架构中, 小城镇则处于最高层, 因此小城镇处于城市与农村相融合的中间地带。在新型城镇化的推进过程中, 从“统筹城乡”的角度, 小城镇必须立足农村, 通过资金、技术、管理、人口的小范围集聚, 大力发展农产品加工业, 延长农业产业链条, 促进农村经济结构的转变, 改变传统的农业经营方式, 实现农工商一体化和农业产业化。同时, 从为农业发展提供要素支撑的角度, 小城镇还应大力发展生产资料购销公司、农产品收购公司、农业技术咨询机构, 为农业现代化注入金融、技术和设备等新型的生产要素。此外, 小城镇还需大力发展生活服务业, 比如餐饮、住宿、食品加工、理发等第三产业, 促进农民生活的社会化和现代化, 转变农民传统的生活方式, 提高农民生活质量。最终, 通过小城镇的带动, 实现农村经济发展方式的转变和经济结构的调整, 促进社会主义新农村的建设。
总体上, 与集约化水平低、政府主导和准城市化的传统城镇化模式相比, 新型城镇化模式必须在切实保障农民权益、尊重农民意愿的前提下, 推进全面的城镇化, 实现大中小城市和农村小城镇之间的协调发展。改善城乡之间的关系, 从“城市管理农村”转变为“城市扶持农村”, 通过财政扶持建设农村新型社区, 提高农村的基础设施水平和公共服务水平, 逐步实现城乡公共服务的均等化, 降低农村人口向城市迁移的速度和规模。同时, 改变“城市偏向”的城镇化策略, 从“以人为本”的角度, 解决进城农民工的社会保障问题, 加大基础设施和公共服务供给水平, 让农民工真正市民化, 充分享受现代的城市文明和经济发展的成果。通过大城市发展创意产业, 提高工业附加值, 满足群众精神需求, 为工业化提供创意支持;通过中小城市大力发展工业和服务业, 切实提高中小城市的产业支撑水平和人口吸纳能力;通过小城镇大力发展农产品加工业和农村服务业, 提高农业的现代化水平, 满足农民日益增长的物质文化需求。
四、结语
城镇化是经济社会发展的必然结果, 也是衡量一个国家经济社会发展程度的重要指标。在世界范围内, 根据工业化和城市化的关系, 城市化目前主要有三种类型, 分别是欧美同步型、拉美城市化超前型和城镇化滞后型, 但无论哪种类型, 城镇化的过程大体都要经历四个阶段, 分别为城市剥夺农村阶段、城市病与农村病并存阶段、城乡综合治理阶段、城乡一体化阶段, 目前我国城镇化处于城乡综合治理阶段。近年来, 在统筹城乡的发展战略下, 全国各地都开展了模式不一的新型城镇化建设, 包括成都模式、重庆模式、天津模式、苏南模式、广东模式、温州模式等, 但影响力比较大的是成都模式和温州模式, 其中成都模式的着力点是统筹城乡, 温州模式的着力点则是基层治理。
总体上讲, 国际城镇化历程和我国城镇化探索, 为我国开展新型城镇化建设积累了宝贵经验。在新的历史时期, 推进新型城镇化建设, 一要实现农村财产的资本化, 保护农民对承包地、宅基地、集体财产的财产权利, 不能用住房和城市社会保障剥夺农民应得的财产权利。二要全面推进城镇化, 切实解决人口的城镇化问题, 实现城乡公共服务的均等化和农民工的市民化。三要坚持大中小城市和小城镇协调发展的策略, 大城市侧重发展创意产业, 为工业化提供创意支撑;中小城市侧重发展工业和服务业, 吸纳农村转移劳动力, 实现农民工的市民化;小城镇则侧重发展农产品加工业和面向“三农”的服务业, 推进农业现代化。
作者：李圣军 中国人民大学可持续发展高等研究院
来源：改革2013年03期
