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选自《新华文摘》2021年第16期
【2021年3月15日，**主持召开中央财经委员会第九次会议并在会上发表重要讲话强调，“实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局，拿出抓铁有痕的劲头，如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标”。这不仅向世界传递出中国坚定致力于低碳未来的强力信号，彰显了负责任大国的作为与担当，而且也明确了碳中和在我国未来40年发展中的战略定位与实现碳中和的基本思路、时间表及路线图。将实现碳中和从国际承诺转化为可预期实现目标，无疑需要采取一系列付诸实施的行动。在当下和未来一定时间内，我们也许无须过多聚焦于为什么要有碳中和的问题，我们更多的是需要关注如何做才能达成2060年前如期实现碳中和的目标。生态文明建设、经济发展与碳减排压力、倒排的碳中和“时间表”等多重因素，迫切需要我们从国家战略层面拟定明确的行动方案与行动路线。】
一、碳中和及其实现
何谓碳中和？如何才能实现碳中和？回答该设问，需要知晓与碳中和密切相关联的两个概念：“碳”与“碳达峰”。这里的“碳”，是指多种温室气体（包括二氧化碳）的排放，即二氧化碳当量（CO2e）。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）的评估报告为统一度量整体温室效应的结果，规定将二氧化碳当量作为度量温室效应的基本单位。其他温室气体折算二氧化碳当量的数值称为全球变暖潜能值（GWP），即在100年的时间框架里，各种温室气体的温室效应对应于相同效应的二氧化碳的质量，二氧化碳的GWP值为1。《京都议定书》规定了6种需要控制的温室气体，分别是二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）、氢氟碳化物（HFCs）、全氟化碳（PFCs）、六氟化硫（SF6）。我国现行的国家标准《工业企业温室气体排放核算和报告通则（GB/T 32150-2015）》规定了7种需要控制的温室气体，比《京都议定书》的规定多了三氟化氮（NF3）。可见，我们经常所说的“碳”或者二氧化碳，实际上是多种温室气体的代称。所谓“碳达峰”，是指在某一个时点，二氧化碳的排放达到峰值而不再增长，之后逐步回落。所谓“碳中和”（Carbon Neutral），联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）将其定义为“由人类活动造成的二氧化碳排放量与人为的二氧化碳吸收量在一定时间段内达到平衡”。这一碳中和定义是从全球人类活动的角度来界定的。实际上，小到每个生命个体或者家庭，大到一个国家甚至全世界，都存在碳排放与碳中和问题，这些主体都可以为碳中和作出贡献。简言之，碳中和可指通过植树造林、节能减排等多种途径或形式，对国家、企业、团体或个人在一定时间内直接或间接产生的温室气体排放量加以抵消，从而实现二氧化碳的零排放。可见，碳中和的要旨就是要求碳排放量与大自然能够吸收的温室气体相当。
如今，碳中和正在成为世界发展趋势。欧盟、加拿大等于2019年提出了碳中和目标，继我国2020年9月提出“双碳”（2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和）目标后，日本、韩国和美国等国政府也都陆续明确了各自的碳中和目标和时间表。从时间轴上看，欧盟、美国等西方国家和地区是在工业化已完成且实现碳达峰后才提出碳中和，而我国目前仍处于工业化、城市化中后期，是世界上最大的新兴经济体，在发展中面临着巨大的碳排放增量压力。虽然截至2019年底，我国碳排放强度已经比2005年下降约48%，但碳排放总量却巨大。据《BP世界能源统计年鉴》数据，截至2019年中国是全球碳排放量最高的国家；2015—2019年中国碳排放量年均增速1.2%，超过全球0.8%的水平。可见，我国要在不到9年的时间内实现碳达峰并在其后的30年内实现碳中和，需要比欧美等发达国家付出更多的努力。为此，无论是国家和政府还是市场、社会以及公民个人，都必须从现在开始就紧急行动起来，从顶层设计规划到战略实施、从产业结构到能源转型、从经济发展到社会生活等多个领域快速发力，以确保碳达峰碳中和目标的尽早实现。
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二、碳中和的实现路径
2060年前实现碳中和是一个可量化的约束指标，有着明确的目标和时间节点。为保证在此时间节点之前实现碳中和目标，我们需要有明晰的路径。任何一种措施，只要有利于碳中和的实现，都应纳入路径选择的范围。基于党中央的决策部署、我国的制度优势、低碳绿色发展的新理念、经济社会发展和碳排放的现状等多种因素考量，我们需要采取技术化、市场化、行政化、绿色化、全球化、法治化等多种路径，这些路径是符合当下我国国情的切实可行的路径，既是可选项也是必选项。
1.技术化：促进低碳技术创新与应用之路
技术是世界公认的实现碳中和的终极手段。在促进碳中和目标实现的进程中，科学技术无疑具有核心支撑的作用。支撑碳中和目标实现的关键就在于低碳技术的创新与推广应用。我国当前所处的发展阶段决定了能源需求总量和碳排放量在未来一段时期内将继续保持增长，这就需要有多种能够减少碳排放量甚至负排放的技术，来提高能源效率、催生新能源和可再生能源取代传统的化石能源以及捕获、利用、封存二氧化碳或者碳汇等。不仅如此，一些重点行业与领域也需要通过技术进步来支撑和推动其低碳化，如钢铁、建材、有色金属、炼油石化、煤化工等行业及建筑、交通等领域，需要利用相应的技术实行低碳化改良或改造。这些直接或间接有助于减少碳排放量的技术，我们可以统称为“低碳技术”。所谓“低碳技术”，简言之，是指能够减少二氧化碳等温室气体排放，防止气候变暖而采取的一切减碳或无碳技术手段；也可理解为能使人类生产生活活动中碳排放量得以减少的技术。低碳技术一般可分为三类：一类是减碳技术，如节能减排技术、洁净煤技术等；二类是无碳或零碳技术，如核能、太阳能、风能、生物质能等可再生能源技术；三类是去碳技术，如二氧化碳捕获与埋存（CCS）或碳捕获、利用和封存（CCUS）技术等。除这三类技术外，还可包括相关的绿色低碳技术，如提升生态碳汇能力的技术。森林、草原、湿地、海洋、土壤、冻土等都具有固碳的作用，其中，森林是陆地生态系统最重要的碳库，具有强大的碳汇功能。
在“十四五”这一碳达峰的关键期、窗口期，其中要重点做好的一项工作就是强化绿色低碳技术的创新与应用：要推动绿色低碳技术实现重大突破，需要抓紧部署低碳前沿技术研究，加快推广应用减污降碳技术，建立完善绿色低碳技术评估、交易体系和科技创新服务平台。可见，在技术化路径方面，我们不仅要着力于促进和推动各种低碳技术的创新与应用，而且要加强绿色低碳技术创新与应用的平台建设；不仅要强调企业的主体作用，而且还要发挥政产学研的合力作用，从而为实现碳中和目标夯实技术支撑基础。
2. 市场化：碳市场的建立与完善之路
实现碳中和还必须走市场化之路。碳市场为推进碳中和提供了经济保障。时下，碳排放权交易在全球呈现快速发展趋势。碳排放权交易，是控制产业碳排放量并促使产业积极寻求清洁燃料及绿色生产方式，从而达到经济效益和绿色低碳协同发展的重要手段。一些国家设计了碳排放权交易系统（ETS），将其作为一个基于市场的节能减排政策工具加以使用，以减少温室气体排放。我国的碳排放权交易市场起步较晚但发展迅速，自2013年始在北京、上海、广东、深圳、天津、湖北、重庆等省市开展试点，伴随着《碳排放权交易管理办法（试行）》（生态环境部2020年12月31日公布）于2021年2月1日起正式施行，全国统一的碳交易市场正式启动。随着碳排放市场的开放与市场需求的扩大，基于碳排放权交易的金融衍生品也会不断出现，无疑需要建立健康有序的资本市场、加快构建与之相关的绿色金融体系。有鉴于此，国务院在《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》中提出要推动发展碳排放权等交易工具，中国人民银行、财政部、国家发改委等七部委在《关于构建绿色金融体系的指导意见》中提出了有序发展碳远期、碳掉期、碳期权、碳租赁、碳债券、碳资产证券化和碳基金等碳金融产品和衍生工具。
到目前为止，我国的碳交易市场还停留在试点或试运行阶段，存在诸多问题，如：市场交易量和规模较小、投融资功能较弱、市场呈区域分割状态、参与主体较少、法律规则及相关配套机制尚不健全、没有与国际碳市场实行对接等。为发挥市场在实现碳中和方面的作用，我们必须建立相对成熟的碳交易市场，并使之更加开放化、更加市场化。
3. 行政化：强化政府引导与规制之路
实现碳中和必须发挥政府的作用，借助行政性手段加以推进。政府与市场是两种不同场景下的激励工具，因而面对碳中和目标实现的压力与要求，必须政府和市场两手发力。而政府的引导与规制是政府发力的重要路径。政府的引导具体可以通过行政规划、行政评价、行政扶持等行政措施来实现，政府规制则主要体现为运用行政权力对经济社会绿色低碳发展转型中市场主体行为、市场活动进行审核、监督、管理等。
4. 绿色化：推进经济社会全面绿色转型之路
碳中和目标的实现，需要走绿色化的经济社会全面转型之路。正如中央财经委员会第九次会议所强调的：要以经济社会发展全面绿色转型为引领，以能源绿色低碳发展为关键，加快形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局，坚定不移走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路。为此，我们需要在思想观念方面，强化绿色发展理念；在过程管控方面，全方位推进绿色生产、绿色流通、绿色生活、绿色消费；在产业布局方面，加快调整优化产业结构、能源结构。
（1）在思想观念方面，强化绿色发展理念
观念决定行动。当前，气候变化以及气候变化所带来的各种负面影响，已经成为人类生存和发展的现实威胁，近期国内外发生的种种极端天气事件即是明显例证。这就要求提升公众对低碳绿色发展的紧迫感、对碳中和的认知度和参与度，低碳教育必须更加务实，从而促进公众自觉地做出有利于绿色低碳发展的生态环境友好型行为。
（2）在过程管控方面，全方位推进绿色生产、绿色流通、绿色生活、绿色消费
碳中和的实现，需要积极开展产品的“全生命周期”治理行动，全方位推进绿色生产、绿色流通、绿色生活、绿色消费，构建绿色产业链，促进资源全面节约和循环利用。在绿色生产领域，要健全绿色低碳循环发展的生产体系，大力推动能源供给革命，推进产业生态化与生态产业化，培育和壮大节能环保、清洁生产和清洁能源产业。在绿色流通领域，要以环境保护为导向，直接或间接促成污染和碳的消减。在绿色生活领域，以自我约束、自我节制的绿色生活方式促进绿色发展。在绿色消费领域，所谓绿色消费是指从满足生态需要出发，以有益健康和保护生态环境为基本内涵的新型消费行为和过程。绿色消费涉及政府、市场、企业、个人等主体的选择。
（3）在产业布局方面，加快调整优化产业结构、能源结构
从我国目前的碳排放来看，主要集中于工业和发电部门，居民生活、公共服务等部门碳排放不高。电力、热力生产部门达到了50%以上的碳排放，其他工业部门的碳排放占了30%的比例，以石油消费为主的交通运输业碳排放大约占10%的比例。钢铁部门、化学原料生产部门、能源加工部门一方面是煤炭消费的重头，另一方面也是碳排放的主要来源。
中国要实现碳中和，就必须要求能源供给和消费侧的全系统转型。在供给侧要进一步加速零碳电力资源的开发；在消费侧，需要进一步大规模提升电气化水平，充分发挥电力部门转向零碳化的引领作用。
5. 全球化：加强碳中和的国际合作之路
在气候环境治理的全球化时代，为达成碳中和目标必须加强区域性、多边性和全球性等多种形式的国际合作。碳中和的最终目标，旨在将全球平均气温较前工业化时期上升幅度控制在2摄氏度以内，并努力将气温上升幅度控制在1.5摄氏度以内，实现这一目标需要世界各国增强合作意愿，共同行动。在碳中和目标实现的国际合作治理中，需要扩大和深化合作领域，走多层次、多样化的合作之路。
（1）倡导理念先行，共建地球美丽家园
国际社会应牢固树立“人类命运共同体”理念，按照“共同但有区别的责任”原则，加强各国在气候变化、环境治理等领域的国际合作。“共同但有区别的责任”，首先强调的是责任的共同性，即在碳中和这个关系到全球环境的共同问题上，各国均负有责任；但是共同责任并不意味着平均主义，这个责任的负担是有区别的。中国一直以来秉持着共商、共建、共享的全球绿色治理观，积极倡导合作共赢理念、正确义利观，强调发达国家在环境资源问题上应承担“共同但有区别的责任”，根据国情和能力，最大程度强化碳达峰与碳中和的中国行动。中国作为最大的发展中国家，实现2060年碳中和目标将比发达国家2050年实现碳中和目标难度更大，需要付出的努力更多，但这一承诺在全球经济和气候环境双重压力的当下更加体现了中国的大国责任担当，提振了全球气候环境治理的信心。
（2）明确目标内容，督促各国积极作出减排承诺
要将碳中和目标纳入全球气候变化谈判议题，促使还未承诺实现碳中和目标的国家积极加入全球性行动，使碳中和目标成为全球各国的普遍共识。实现碳中和并不是同时或者同步实现的，发达国家应率先实现，为发展中国家实现可持续发展留出一定时间和空间。
（3）强化低碳技术合作，实现发达国家向发展中国家的技术转移
实现长期深度脱碳或碳中和目标，需要有突破性技术支撑。欧盟等发达国家和地区提出了较为积极的减排目标，并识别了重点技术领域。碳中和技术路径的重点减缓措施包括碳封存技术应用、基于自然的负排放技术、能源清洁低碳转型、生活方式低碳转型、国际交通运输减排等。碳中和的核心在于提高能效，对此，欧盟提出到2050年使能源消耗减少至2005年的一半。还有部分国家提倡民众低碳出行或者低碳住宅，从生活方式方面实现低碳转型。碳中和强调温室气体的零排放，而这种零排放是通过去碳技术（或者说负排放技术）来实现的。目前去碳技术主要是碳的捕捉、利用与封存（CCUS），由于该技术的高能耗、高成本、高风险，在目前技术和工业的能力下，发展中国家较难接受。一方面由于其社会经济发展水平以及科技能力的限制，大多希望通过发达国家的技术援助实现其长期减排目标，如通过气候行动等与发达国家加强经验交流，强化碳中和战略的技术、政策路径设计，为本国碳中和的实现寻找技术支撑；另一方面也积极关注可再生能源的发展等成本较低方式来实现节能减排。
（4）加强南南合作，提升目标效能
全球碳中和目标的实现，需要积极推进国际南南合作，除《联合国气候变化框架公约》下的履约机制外，可组建其他多方合作平台。“一带一路”、亚太经合组织等国际经济发展平台也可增加气候合作行动内容。中国要积极推动“一带一路”建设中的南南合作，在建立“中国气候变化南南合作基金”的基础上，支持最不发达国家应对气候变化。
6. 法治化：建立长效稳定机制之路
法治具有固根本、稳预期、利长远的保障作用，碳中和也必须走一条法治化之路，通过长效稳定的法律机制来保障其目标实现。
实现碳中和的技术化、市场化、行政化、绿色化、全球化、多元化路径最终都要靠法治化这条路径来保障。完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，是法治化路径的理论和实践逻辑。
碳中和实现的法治化路径，首先是技术化路径、市场化路径、行政化路径、绿色化路径、全球化路径所涉及的相关法律规范体系的建立健全。就法律体系的具体构建而言，纵向方面需要建立以法律为核心，由行政法规、地方性法规为主体，以规章为补充的纵向法律体系，构建涉及政府、市场、企业和公众全方位的法律制度；就法律规范的横向协同而言，其多元化、复杂化的法律关系不能只依靠某一个法律部门进行调整，而是需要来自多个法律部门的协同规范，实现诸如公法与私法、环境法与能源法等的共同调整。
绿色低碳发展、碳中和的实现，需要全社会的参与，完备的绿色低碳法律规范体系的形成、良好运作还需要与党内法规体系、社会规范体系、道德规范体系协同推进。
高效的法治实施体系首先是加强党的全面领导，党在执政过程中坚持把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程；其次，增强生态环境执法能力和水平，全面落实生态环境执法责任制，加大生态环保违法行为查处和问责力度，加强行政执法机关与监察机关、司法机关的工作衔接配合；再次，加强检察机关提起生态环境公益诉讼工作，推进人民法院贯彻绿色司法理念，加强生态环境司法专门化，进一步完善人民法院生态环境审判机构设置。
严密的法治监督体系则由党中央的生态环境保护督察制度、国务院的政府督查制度、人大监督（即《中华人民共和国环境保护法》确立的国务院及地方各级人民政府定期向同级人民代表大会报告环境保护工作制度）、领导干部自然资源资产离任审计监督、社会舆论监督等构成。有力的法治保障体系，则需要在党的集中统一领导下坚持全国统筹，强化顶层设计，发挥制度优势，压实各方责任，根据各地实际分类施策，各级党委和政府要扛起责任，做到有目标、有措施、有检查。
在碳中和目标实现的法治化路途上，我们在重视纯国内法治建设时，亦不可忽略涉外法治建设。在碳中和的涉外法治建设方面，我们可以借鉴欧盟等碳中和行动较早的国家或地区的先进经验，量化并防范别国碳中和战略可能对中国低碳发展构成的风险和影响，制定适合本国的法案，确保碳中和目标的落地与实现。同时，更要积极推进国际法治建设，注重通过国际法来协调不同国家之间的碳中和行动、加强国际合作。为实现全球碳中和目标，中国必须要加强与世界各国之间的国际碳交易、低碳技术合作，参与并积极推进应对气候变化的国际规则标准制定，提高中国在全球低碳绿色治理领域的国际话语权，最终实现低碳绿色发展的全球共赢。
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三、结语：多元化的综合之路
2021年是我国实现碳中和目标倒计时的开始，也是步入一个更加繁荣多变、绿色可持续的新时代的起点。立足当下，面向未来，实现碳中和是我们应对全球气候变暖的不二选择。但是，欲达成碳中和目标并非易事，而是“一场广泛而深刻的经济社会系统性变革”的“世纪工程”。对于中国来说，在中国共产党的坚强领导和中国特色社会主义制度优势下，我们有信心有能力实现碳中和目标。技术化、市场化、行政化、绿色化、全球化以及法治化，都是可行的也是必要的碳中和实现路径，而且这些路径并行不悖，呈现为相辅相成、互为补充促进的关系。碳中和目标的实现，首先取决于技术的支持，尤其是需要有突破性的低碳技术作为支撑，这就需要加大和强化对前沿低碳技术的研发与应用，走发展低碳技术之路。通过市场尤其是碳交易市场可以发挥激励碳减排的经济作用，从而最终促进碳中和目标的实现。但是，市场有着天然的局限性，而且碳市场并非一种自发性的市场，它是由政府培育起来的市场（如碳排放额度的分配、碳排放权许可、市场交易规则的确立本身就依赖于政府），因而必须发挥政府的作用。在市场作用有限的领域，更应通过各种行政化手段来推动和保障碳中和目标的实现。从经济社会发展角度来说，中国正面临着环境污染与高碳的双重叠加困境，必须改变传统发展的结构与理念，将应对气候变化的低碳化行动与生态环境治理结合起来，走一条经济社会发展的全面低碳绿色转型之路。碳排放问题的最终解决或者说碳中和目标的全面实现，依赖于世界各国的共同行动，任何一个国家都不可能独善其身，因而必须加强全球化的合作，作为积极提倡全球化的中国更应积极参与其中并应拥有低碳发展的国际话语权。碳中和的目标并非一蹴而就，所有这些技术的、市场的、行政的、绿色的、国际的碳中和行动与方案，必须是长期而持久的、稳定而有效的，为此必须为碳中和目标和路径确立一种可信赖的、长效的法律机制，对于中国来说既要加强国内法治建设，又要加强涉外法治与国际法治的应对。在中国，希望凭借其中某一种手段或路径实现碳中和目标，都是不现实、不可行的，更是不可能的。因而，为早日实现碳中和目标，我们必须多条腿走路、多管齐下、多措并举，走一条多元化的综合施治之路。这些路径是从国家层面整体提出的基本思路，对于各地方、各部门、各行业或产业而言，当然可以“因地制宜”“因碳施策”地谋划符合各自特点和条件的碳中和实现路径。
摘自《南京工业大学学报》2021年第2期
作者单位：南京信息工程大学大数据法治研究院
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