海岸带划分三种区域 分类保护管控
——就《滨州市海岸带生态保护与利用条例》访市人大法制委副主任委员、市人大常委会法工委主任苏文华
为了有效保护海岸带生态环境，加强海岸带综合管理，在经略海洋战略实施中合理利用海岸带资源，推进海洋生态文明建设，根据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国海域使用管理法》等法律法规，滨州市人大常委会制定出台了《滨州市海岸带生态保护与利用条例》（以下简称《条例》）。
目前，《条例》已经山东省人大常委会批准，将于2020年3月1日起正式实施。对于《条例》的有关情况，近日，记者采访了市人大法制委副主任委员、市人大常委会法工委主任苏文华。
突出强调保护优先原则，坚持保护优先、统筹利用
记者：请问苏主任，《条例》起草和审议情况是怎样的？
苏文华：无数事例向我们证明，环境一旦遭到破坏，人居环境将遭到毁灭性的打击，先污染后治理遭受巨大环境危机的案例比比皆是。为了在“经略海洋战略”实施中合理利用海岸带资源，做到发展不以破坏生态和牺牲环境为代价，全面推进海洋生态文明建设，根据山东省人大常委会关于“加快沿海市海岸带保护立法步伐，年内报请省人大常委会批准”的要求和经市委批准的滨州市人大常委会2019年立法计划安排，市人大城建环资委、市人大常委会法工委组成立法调研组，委托滨州学院地方立法研究院整合省内外专家学者资源，负责《条例》的前期起草工作，并通过报纸、互联网等多种途径向社会各界征求意见建议。为了学习外地海岸带保护与利用的先进经验，市人大常委会立法调研组先后赴辽宁锦州、葫芦岛和海南海口等地考察学习，并与有关部门进行了交流座谈，听取了他们对我市海岸带立法的意见建议。根据省人大常委会组织的海岸带保护立法座谈会的有关会议精神和各方面意见建议，市人大城建环资委、市人大常委会法工委、市自然资源和规划局、市生态环境局、市海洋发展和渔业局对《条例》进行了多次调研、论证和修改。
2019年8月28日，市十一届人大常委会第23次会议对《条例（草案）》进行了审议。为了使条例内容更符合我市实际，增强法规的针对性和可操作性，市人大常委会立法调研组深入基层一线了解情况，赴沾化区、无棣县立法调研。调研组与相关县（区）部门、沿海乡镇（街道办事处）进行了座谈交流，听取了对《条例》的意见建议。市人大常委会法工委再次通过新闻媒体向社会各界征求意见建议，同时在人大网站（滨州市地方性法规意见建议网上征集平台）、微信公众号等媒介向社会各界、各级各部门、市人大代表、立法顾问、立法研究服务基地、立法联系点广泛征集意见建议。期间多次与省人大常委会法工委沟通汇报、征求意见。
市人大城建环资委、市人大常委会法工委、市司法局、市自然资源和规划局、市生态环境局、市海洋发展和渔业局根据市人大常委会审议之后所征集的意见建议，对《条例》进行了多次论证修改。市人大法制委召开三次会议，根据各方面意见，对《条例》的修改情况，逐条进行研究审议。2019年11月1日，《条例》经市第十一届人民代表大会常务委员会第25次会议审议通过，2019年11月29日省第十三届人民代表大会常务委员会第十五次会议审查批准。
记者：海岸带生态保护与利用两者之间的关系是怎样的？
苏文华：《条例》第四条规定，海岸带的生态保护与利用应当遵循保护优先、节约利用、陆海统筹、科学整治、绿色共享原则。我市海岸带生态环境脆弱，海岸带近海海域内生物质资源珍贵且脆弱，陆域内植被稀少，数条入海河流受上游排污的影响，末端水质状况不佳，保护工作应当处于优先地位。我们在设计立法体例结构时，把保护放在利用之前，突出强调了保护优先的原则，根据不同区域内不同的管控要求，坚持保护优先、统筹利用，在保护的基础上，依法依规开展利用活动，做到保护与利用的协调统一。
海岸带划分为严格保护、限制开发和优化利用三种区域，分别制定保护目标及管控措施
记者：海岸带生态保护与利用专项规划在海岸带保护中的具体作用是什么？
苏文华：专项规划是海岸带保护的基本依据。市自然资源和规划行政主管部门应当会同相关部门组织编制全市统一的海岸带生态保护与利用专项规划，由市人民政府按法定程序审查、报批后，向社会公开，并严格规划刚性要求，不得擅自修改。专项规划应当确定海岸带保护范围，科学合理划定海岸建筑退缩线距离，根据生态环境和资源承载力将海岸带划分为严格保护区域、限制开发区域和优化利用区域，分别制定保护目标及管控措施。
根据生态保护要求，合理划定“三种区域”，并分别管控保护，是对海岸带管理工作的细化要求，为海岸带保护与利用工作提供了明确的指引和规范，也是保障海岸带生态保护与利用工作能够切实开展的关键所在。
我市海岸带实际情况复杂且地域广袤，海岸带内滩涂多为淤涨型高涂海岸，潮间带地貌多为粉砂淤泥质潮滩，高潮线和低潮线之间最大距离可达24公里。目前难以用一个统一的标准明确划出海岸带的范围。因此，海岸带具体范围交由专项规划划定，是结合我市海岸带实际情况作出的具体制度设计。
除国家重大项目外，全面禁止围填海
记者：《条例》对海岸带保护与利用活动的参与者都有哪些要求？
苏文华：《条例》在保护与利用两个章节，对参与者的相关活动提出了具体要求。
对属于自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区、湿地公园、地质公园等有关法律法规作出更为严格的保护规定的，应当按照相关规定执行。进一步明确严格保护区域、限制开发区域、优化利用区域内的保护要求和禁止性行为。提出了对自然岸线的保护要求和保有率标准。根据十九届四中全会精神和省人大常委会的审查修改意见，《条例》规定除国家重大项目外，全面禁止围填海。围填海活动应当执行法律法规和国家有关规定。要求市、县（区）人民政府制定海岸带生态修复计划，对生态破坏或者功能退化区域进行综合治理和生态修复。并对沿海防护设施的整治和养护、外来物种排查防控、水产养殖和畜禽养殖、农药化肥使用要求、海洋环境监测和灾害观测监测体系等活动中的海岸带生态环境保护要求作出了规定。
根据我市监督管理活动中发现的违法破坏海岸带生态环境的行为，靶向管控，列举了禁止性违法行为，增强了地方性法规的特色和可操作性，规定“任何单位或者个人不得非法圈占滩涂，不得非法开采海沙、贝壳砂资源，不得在严格保护区域、限制开发区域及沿海防护林地内从事砍柴、放牧、采土、采药、挖塘、打井、修坟、烧荒、野炊等活动”。
对市、县（区）人民政府已经批准的建设项目，不符合海岸带生态保护与利用专项规划要求的，在《条例》中要求其依法逐步迁出，并给予适当补偿。对港区开发、产业园区建设、旅游项目开发、水产养殖活动中应当遵循的要求和注意事项作出具体规定。并明确海岸带内海域和陆域建设项目应当实行环境影响评价制度。在利用活动中，增加鼓励性条款，倡导相关利用活动遵循生态文明要求，实现开发利用与海岸带生态保护的和谐一致、良性循环。加强对人文历史遗迹的保护，加强水上旅游娱乐设施建设满足公众亲海需求，积极倡导游客保护自然岸线、沙滩和海岸景观。
记者：《条例》是如何落实监督管理部门权责的？
苏文华：《条例》在第一章总则中明确了市、县（区）人民政府的职责。沿海乡镇人民政府、街道办事处是海岸带生态保护与利用管理工作的直接参与者，应当协助县（区）人民政府有关部门做好相关工作，并指导村民委员会、居民委员会开展好相关的工作，及时发现并解决问题。
根据各部门职责分工，对直接参与海岸带监督管理工作的自然资源和规划、生态环境、海洋发展和渔业等部门的职责权限作出具体规定，为相关部门开展监督管理活动提供权责依据。
《条例》要求市人民政府及有关部门、县（区）人民政府应当保障海岸带生态保护与利用专项规划落实，相关保护与利用活动应当符合专项规划的要求。市人民政府应当建立由相关部门组成的海岸带生态保护与利用管理协调机制，负责审议和协调海岸带规划及功能区划编制以及海岸带开发、保护、利用、监管、执法等工作。建立监督巡查制度、协作配合机制，及时发现并解决管理活动中出现的问题。建立信息共享网络平台，并向社会公布咨询、投诉和举报电话，要求相关部门接到咨询、投诉和举报时，对属于本部门职责的，应当受理并及时进行核实、处理和答复；对不属于本部门职责的，应当及时通知并移交有关部门处理。
为保护在海岸带生态保护与利用活动中合法权益遭受损害的单位和个人权益，《条例》赋予其依法要求补偿与赔偿的权利。对市、县（区）人民政府、有关部门及其工作人员在海岸带生态保护与利用工作中相关的违法失职渎职行为也在法律责任章节作出了相应的处罚规定。
